【摘要】日本和德國作為典型高齡化發(fā)達(dá)國家,在應(yīng)對人口老齡化方面進(jìn)行了系統(tǒng)制度設(shè)計,并在實踐中積累了豐富的經(jīng)驗。中國可借鑒典型發(fā)達(dá)國家應(yīng)對人口老齡化的制度設(shè)計,加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究,積極應(yīng)對人口老齡化,加快建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系,調(diào)整優(yōu)化生育政策,促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】人口老齡化 超高齡社會 日本 德國 【中圖分類號】C92 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
按照聯(lián)合國的定義,當(dāng)一個國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時,意味著整個國家或地區(qū)進(jìn)入了“老齡化社會”;比例達(dá)到14%即進(jìn)入“深度老齡化社會”;20%則進(jìn)入“超高齡社會”。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn),日本、德國早已進(jìn)入超高齡社會。中國和日本作為一衣帶水的鄰國,在文化方面具有較高的相似性,日本在應(yīng)對老齡化方面的經(jīng)驗及教訓(xùn)可為中國提供一定的參考。德國的積極老齡化理論研究相對成熟,因此可以認(rèn)為,日本和德國在高齡化應(yīng)對制度設(shè)計方面具有典型性。
世界各國應(yīng)對人口老齡化的政策可分為兩大類:第一類是針對改善人口年齡結(jié)構(gòu)本身的,主要包括鼓勵生育的政策等;第二類是應(yīng)對人口老齡化帶來的問題,主要包括養(yǎng)老金制度、老年人長期護(hù)理保險制度、高齡醫(yī)療保險制度、高齡就業(yè)制度等。日本和德國根據(jù)各自老齡化發(fā)展特點作出了各具特色的制度安排。
日本應(yīng)對超高齡社會的兩重法律保障及四項基本制度
日本在應(yīng)對老齡化方面進(jìn)行了頂層設(shè)計,實施了系列舉措,特別是兩重法律保障及配套法律法規(guī)對遏制少子老齡化起了重要作用。
兩重法律保障。一是《少子化社會對策基本法》及配套政策。作為應(yīng)對少子化問題最基本的法律,《少子化社會對策基本法》于2003年頒布實施。在基本法的基礎(chǔ)上,日本內(nèi)閣又通過了《少子化社會對策大綱》。其后,根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)形勢及少子化問題的新情況又于2010年、2015年、2020年制定了三版《少子化社會對策大綱》。2010年版的主題為“兒童與育兒愿景”,并提出四項支柱性政策和12項主要措施。2015年版將其后五年定位為“集中應(yīng)對少子化問題關(guān)鍵期”,列出擬解決的五個重點課題。2020年版的主題為“令和新時代少子化對策”,提出了“希望出生率1.8”的目標(biāo),并從結(jié)婚生育環(huán)境、活用科技成果等5個方面制定了系列對策。二是《高齡社會對策基本法》及配套法律法規(guī)。日本政府于1995年公布并實施《高齡社會對策基本法》,對國家和政府作出了明確、具體的要求:政策上,政府必須制定綜合的高齡社會對策大綱;法制上,政府必須采取必要的法制或財政措施;年度工作總結(jié)上,政府每年都要向國會提交《高齡社會白皮書》;組織機(jī)構(gòu)上,內(nèi)閣府成立特別行政單位“高齡社會對策會議”,以統(tǒng)籌高齡社會對策制定及實施。此外,根據(jù)基本法,日本還密集出臺一系列配套法律法規(guī)。除基本法頒布之前的《老人福祉法》和《老人保健法》外,還圍繞基本法規(guī)定的六大政策實施范圍制定了《雇傭?qū)Σ叻ā贰蹲o(hù)理保險法》《老人福祉法》《福祉用具研究開發(fā)及普及促進(jìn)法》等配套法律法規(guī)。
四項基本制度。第一,養(yǎng)老金制度。為了保障財政收支平衡和可持續(xù)性,日本的養(yǎng)老金制度有以下兩項內(nèi)容和特點。其一是“國民年金”,凡20歲至60歲的居民都必須加入,具有國民全覆蓋、強(qiáng)制性加入等特點,是日本養(yǎng)老金制度的基石;其二是“厚生年金”,作為“國民年金”的重要補(bǔ)充,政府發(fā)揮主導(dǎo)作用,沒有行業(yè)限制。近年來,“厚生年金”準(zhǔn)入門檻不斷降低,擴(kuò)大繳納保費人群的目的是養(yǎng)老金增收。第二,長期護(hù)理保險制度。該制度創(chuàng)立于2000年。在這之前,老年護(hù)理存在“老人福祉”和“老人醫(yī)療”兩大體系,而改革后的“護(hù)理保險制度”有效重組了兩大體系,也更加明晰了支付與負(fù)擔(dān)的關(guān)系?;咎卣饔校罕kU對象的范圍特定、認(rèn)定程序嚴(yán)格、籌資結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、中央分權(quán)、服務(wù)機(jī)構(gòu)多元化、法律基礎(chǔ)完善、服務(wù)內(nèi)容豐富、預(yù)防與護(hù)理緊密結(jié)合等。第三,高齡醫(yī)療保險制度。將75歲以上高齡者的醫(yī)療保險獨立核算運(yùn)營,其直接主體是各都道府縣的“高齡者醫(yī)療廣域聯(lián)合議會”。責(zé)任主體則為市町村的地方政府,主要負(fù)責(zé)資格管理、評估被保險人繳納額度以及醫(yī)療費的給付等。在保障上具有階段性,分為前期高齡者(65歲至74歲,可繳費參保)和后期高齡者(75歲以上或65歲以上的特定殘疾者,可享受該制度的醫(yī)療)。值得一提的是,幾乎在所有的醫(yī)院都可以使用保險看病,可以報銷的醫(yī)療費用涵蓋面廣,甚至包括住院的飲食。第四,高齡雇傭制度。從歷史上看,日本官方不斷更新對高齡者的定義。1966年頒布的《雇傭?qū)Σ叻ā访鞔_規(guī)定了雇傭高齡者是企業(yè)主的“努力義務(wù)”,此時所謂中老年人指的是35歲以上。其后分別于1971年、1976年、1986年、2000年多次修正,規(guī)定65歲退休變?yōu)?ldquo;努力義務(wù)”。最新制定的《高齡者雇傭安定法》規(guī)定確保70歲以下者的就業(yè)機(jī)會成為“努力義務(wù)”。日本政府不斷推遲退休年齡,并出臺措施返聘高齡者,在一定程度上緩解了護(hù)理保險資金與養(yǎng)老基金的來源減少問題。
德國構(gòu)建了頗具特色的養(yǎng)老服務(wù)體系
少子化對策:多措并舉構(gòu)建生育友好型社會?!都~約時報》2021年5月24日報道,“德國的生育率從2006年的1.3上升到了最近的1.54”,德國之所以能在全球人口增長嚴(yán)重放緩的趨勢下成功提高生育率,主要得益于把提高生育水平作為一項重要的國策并構(gòu)建生育友好型社會。首先,個人所得稅制度成為生育友好型政策的核心,德國政府通過不同形式的稅收減免措施,降低育兒及教育成本,提高了生育主體的生育意愿。其次,通過制定《一般平等待遇法》《母親保護(hù)法》等法律保障生育主體的職場合法權(quán)益,通過實施“過渡兼職工作時間”計劃,為需要照顧家庭的職業(yè)女性量身打造工作時間。最后,提高生育福利并增加國家對兒童保育方面的投資。
三支柱養(yǎng)老保險體系。為積極應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)老齡化所帶來的巨大挑戰(zhàn),德國不斷根據(jù)人口結(jié)構(gòu)變化進(jìn)行系列改革,構(gòu)建了三支柱養(yǎng)老保險體系:法定養(yǎng)老保險、企業(yè)養(yǎng)老保險和私人養(yǎng)老保險。其主要特征如下:首先,建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制。比如在養(yǎng)老金改革方面,德國政府將銀行監(jiān)督局、保險監(jiān)督局、證券監(jiān)督局三家機(jī)構(gòu)合并為聯(lián)邦金融監(jiān)管局,在行政和管理機(jī)構(gòu)的通力協(xié)作下,有效確保養(yǎng)老金的順利實施及運(yùn)作。其次,養(yǎng)老產(chǎn)品金融屬性強(qiáng),滿足差異化需求。德國的養(yǎng)老金體系具有很強(qiáng)的開放性,政府鼓勵保險公司、基金、銀行、住房互助儲金信貸社等金融機(jī)構(gòu)廣泛參與,國民可以自主選擇、自主投資。養(yǎng)老金產(chǎn)品具有形式多樣的特點,可滿足國民的個性化需求。最后,制定金融產(chǎn)品準(zhǔn)入條件,平等對待。德國各金融機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老金產(chǎn)品,需要根據(jù)《養(yǎng)老金認(rèn)證法案》相關(guān)規(guī)定向聯(lián)邦中央稅務(wù)局遞交符合標(biāo)準(zhǔn)要求的統(tǒng)一產(chǎn)品信息表。
完備的養(yǎng)老護(hù)理教育培訓(xùn)體系。德國養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)從業(yè)人員要接受統(tǒng)一的教育培訓(xùn),達(dá)到一定資質(zhì)才能上崗。為了確保養(yǎng)老服務(wù)人員的充分供給,德國構(gòu)建了十分完善的養(yǎng)老人才教育培訓(xùn)體系:以中專教育為主、大學(xué)教育和在職進(jìn)修培訓(xùn)為輔。大學(xué)主要為中專培養(yǎng)師資力量。德國的大學(xué)護(hù)理教育起步較晚,但發(fā)展比較快,目前除了本科教育之外,還有提供護(hù)理碩士及博士學(xué)位的教育機(jī)構(gòu)。為了培養(yǎng)專門從事養(yǎng)老護(hù)理的??谱o(hù)士,德國構(gòu)建了養(yǎng)老護(hù)理培訓(xùn)體系,其主要任務(wù)就是將普通護(hù)士培養(yǎng)為專門從事養(yǎng)老護(hù)理的專科護(hù)士,其養(yǎng)老護(hù)理從業(yè)資格也需要得到專門認(rèn)可。
長期護(hù)理保險制度。隨著人口老齡化的不斷加深,長期護(hù)理服務(wù)的需求急劇增長。為了有效解決老齡人口對長期護(hù)理服務(wù)需求的問題,德國長期護(hù)理保險制度應(yīng)運(yùn)而生。其標(biāo)志性法律為1994年頒布的《長期照護(hù)保險法案》,具有“全民覆蓋”“雇員和雇主共同繳費”的特點。其后的具體實踐證明了該制度成效顯著,并具有可持續(xù)性。同時,德國還構(gòu)建了長期護(hù)理保險體系,不僅層次多,還具有覆蓋率高的特點。為了使長期護(hù)理保險達(dá)到全體國民98%的覆蓋率,德國主要采取了社會保險與強(qiáng)制性商業(yè)保險相結(jié)合的措施。此外,德國還采取了確保長期護(hù)理保險收支平衡的系列措施。從長期實踐來看,德國長期護(hù)理保險收支平衡率保持較好,其結(jié)余額雖然時常波動,但整體而言,仍處于螺旋上升狀態(tài),結(jié)余額也在不斷增加。
典型發(fā)達(dá)國家超高齡社會制度設(shè)計對中國的啟示
頂層設(shè)計基本法及制定配套法律法規(guī)應(yīng)對少子化和高齡化。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究,積極應(yīng)對人口老齡化,加快建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系,調(diào)整優(yōu)化生育政策,促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。立法先行,權(quán)由法定。在理解、依托、發(fā)掘國家戰(zhàn)略深邃內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,盡快制定少子化和老齡化基本法,明確基本理念和指導(dǎo)方針;適時配套出臺《少子化社會對策》《退休收入保障法》《養(yǎng)老金監(jiān)管法》等系列法規(guī);制定中短期對策大綱;適時頒布“少子化社會白皮書”和“高齡社會白皮書”。
穩(wěn)步推行養(yǎng)老金制度改革。我國現(xiàn)有養(yǎng)老金制度還存在覆蓋面不夠廣、收支不夠平衡等問題。從日本和德國的經(jīng)驗來看,要盡快建立全國統(tǒng)籌制,同時形成各種社會資源積極參與機(jī)制,積極構(gòu)建多層次養(yǎng)老金體系。可推薦的具體政策有:調(diào)研及制定全國統(tǒng)籌職工養(yǎng)老保險及延遲退休政策;適當(dāng)提高養(yǎng)老金最低繳費年限,進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老金市場投資監(jiān)管;適時成立“養(yǎng)老金監(jiān)管委員會”,促進(jìn)養(yǎng)老保險信息公開透明。
全面推行長期護(hù)理保險制度。日本、德國已經(jīng)具備從中央到地方比較完備的護(hù)理制度,各項細(xì)節(jié)規(guī)范也很成熟。復(fù)雜、綜合、多元化的服務(wù)模式可為中國長期護(hù)理保險制度提供一定的參考。2016年起,國家組織部分地方積極開展長期護(hù)理保險制度試點,試點整體進(jìn)展順利,在制度框架、政策標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制、管理辦法等方面進(jìn)行了有益探索。探索建立長期護(hù)理保險制度是黨中央、國務(wù)院積極應(yīng)對人口老齡化的重大制度安排。具體舉措有:充實護(hù)理保險產(chǎn)品(訪問型、居家型、機(jī)構(gòu)型、日托型、預(yù)防型、專業(yè)型等);構(gòu)建以居家護(hù)理服務(wù)為重點、社會化服務(wù)為支援的護(hù)理模式;重視疾病與護(hù)理預(yù)防工作;全面提升護(hù)理人員的綜合能力;建設(shè)多樣化的服務(wù)機(jī)構(gòu);擴(kuò)大籌資渠道,等等。
著力推行醫(yī)療保險制度改革,建立高齡醫(yī)療保險制度。高齡醫(yī)療保險制度并非一蹴而就,制度的變革與完善一直伴隨著人口結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)形勢的變動。日本醫(yī)療保險制度實施之初,具有參保群體不平衡的特點,而中國現(xiàn)行醫(yī)療制度也具有類似的情況??梢葬槍Σ煌杖肴巳翰捎枚愂者f延、政府補(bǔ)貼等多種激勵方式鼓勵參保。此外,可以加大財政支持力度,建立權(quán)責(zé)對等的醫(yī)療保障體系,推行終身繳費制,完善異地醫(yī)保,完善疾病預(yù)防和保健設(shè)施,救濟(jì)無收入或低收入老年人,適時將高齡醫(yī)療與普通醫(yī)療分離,獨立運(yùn)營核算。
(作者為宜賓學(xué)院國際教育學(xué)部副教授)
【參考文獻(xiàn)】
①劉曉雪、鐘仁耀:《長期護(hù)理保險的國際比較及對我國的啟示》,《華東師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》,2017年第4期。
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③王洪斌:《德國養(yǎng)老服務(wù)體系的歷史分析及經(jīng)驗研究》,《社會福利(理論版)》,2020年第1期。
責(zé)編/趙橙涔 美編/楊玲玲
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