【摘要】縱觀百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，堅持黨要管黨、從嚴治黨是百年來黨的建設(shè)的基本經(jīng)驗；黨的綱領(lǐng)、章程、紀律、決議案、狹義的黨內(nèi)法規(guī)等始終都是管黨治黨的重要依據(jù)；不斷推進黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導制度化、規(guī)范化、程序化是百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本趨勢。新時代推進黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學化，需要我們必須從嚴格意義上界定與使用黨內(nèi)法規(guī)，按照系統(tǒng)集成、簡明扼要、務實管用、配套銜接原則，進一步建構(gòu)完善以黨章“為主干”、以“黨的領(lǐng)導、黨的自身建設(shè)、黨內(nèi)監(jiān)督保障”為三大枝干的黨內(nèi)法規(guī)體系。

【關(guān)鍵詞】中國共產(chǎn)黨 黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學化 依規(guī)治黨 系統(tǒng)思維

【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A

習近平總書記在“七一”重要講話中指出：“我們黨歷經(jīng)千錘百煉而朝氣蓬勃，一個很重要的原因就是我們始終堅持黨要管黨、全面從嚴治黨。”黨的十八大以來，習近平總書記在不同場合指出：“黨章是全黨必須遵循的總章程，也是總規(guī)矩”、黨內(nèi)法規(guī)“是管黨治黨的重要依據(jù)”“黨要管黨、從嚴治黨，靠什么管，憑什么治？就要靠嚴明紀律”。歸納起來，以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)是百年來管黨治黨的基本依據(jù)。在建黨百年之際，歸納總結(jié)百年來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本歷程、基本經(jīng)驗與基本啟示，透析當下黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)面臨的突出問題與思想偏差，這對于提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學化、推進依規(guī)治黨與全面從嚴治黨等均具有重大理論與實踐意義。

新民主主義革命時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的源流與特點

恩格斯指出：一個新的黨必須“有一個明確的積極的綱領(lǐng)”；列寧強調(diào)：一個現(xiàn)代政黨的誕生“首先就是制定章程”。1921年7月中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會勝利召開，宣告中國共產(chǎn)黨的正式成立。大會通過了《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》與第一個決議，這是黨的建設(shè)的起點、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的元點；該綱領(lǐng)既規(guī)定了黨的名稱與最高革命綱領(lǐng)，也包含著承認黨的綱領(lǐng)、對黨忠誠、嚴守秘密、接受監(jiān)督等紀律要求，是黨史上第一部具有黨內(nèi)法規(guī)意義的綱領(lǐng)性文件。1922年中共二大制定了黨的歷史上的第一部黨章，并以“紀律”專章形式，規(guī)定了黨的八條紀律，初步確立了以“四個服從”為基本內(nèi)容的政治紀律，奠定了新民主主義革命時期管黨治黨的根本遵循；同時，大會通過了《關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》等8個“決議案”，提出要“到群眾中去”組成一個大的“群眾黨”的基本黨建目標，確立了“黨的一切運動都必須深入到廣大的群眾里面去”的基本黨建原則。

自中共二大以后，在新民主主義革命時期召開的三大、四大、五大、六大、七大，歷屆黨的全國代表大會都要求修改黨的章程、加強黨的紀律、頒布若干“決議案”。在新民主主義革命時期，黨中央先后頒布了近60個“決議案”；這些決議案既涉及到黨的組織章程、思想建設(shè)、組織建設(shè)、政治建設(shè)、紀律建設(shè)等黨的建設(shè)的諸多方面，也涉及到黨的領(lǐng)導的諸多方面，是這一時期管黨治黨的基本遵循。從黨內(nèi)法規(guī)概念的形成與使用看，1923年中共三大通過了《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》，1928年-1929年初形成了“三大紀律八項注意”，1928年10月頒布了《中央通告第五號——巡視條例》，1931年5月頒布了《中央巡視條例》；在1938年11月六屆六中全會上，毛澤東同志明確提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念、劉少奇同志作了《黨規(guī)黨法的報告》，會議通過了《關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》。

在1938年召開的六屆六中全會之前，管黨治黨的根本依據(jù)是黨綱與黨章、基本依據(jù)是“決議案”，正如中共二大黨章所規(guī)定：“言論行動有違背本黨宣言章程及大會各執(zhí)行委員會之議決案”是開除黨員的六種情形之首。在六屆六中全會提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念之后，黨章和以黨的紀律、巡視條例、黨委會工作規(guī)則等為主要內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，一度成為管黨治黨的基本依據(jù)。但在解放戰(zhàn)爭期間，受復雜多變戰(zhàn)爭環(huán)境影響，黨的“決議”“決定”“指示”等一度成為管黨治黨的基本依據(jù)，“整黨”“整風”成為推動黨的建設(shè)的基本模式。

社會主義革命和建設(shè)時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的迂回

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)了由領(lǐng)導新民主主義革命向社會主義革命和建設(shè)的歷史轉(zhuǎn)變，黨的建設(shè)的形勢和任務發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。1950年《中共中央關(guān)于發(fā)展和鞏固黨的組織的指示》明確提出，要“公開建黨”，把公開建黨的目的定位為“為了更密切黨與群眾的聯(lián)系，把黨放在群眾的切實幫助與監(jiān)督之下，建設(shè)一個有戰(zhàn)斗力的、純潔的布爾什維克式的黨”；同時，要求“一切黨員必須執(zhí)行黨的政策和決議，嚴格地遵守黨的紀律”。在這一歷史時期，我們黨根據(jù)形勢任務要求，完善組織體系、加強紀律檢查工作、構(gòu)建制度體系，在加強黨的建設(shè)的過程中探索形成了一些制度化成果。

然而，由于受復雜環(huán)境、革命思維等諸多因素的制約和影響，在這一歷史時期，黨的建設(shè)模式、管黨治黨方式等主要是延續(xù)了革命時期的成功做法，主要是以“整黨”“整風”運動形式來推進與加強黨的建設(shè)；從1949年新中國成立到1976年“文革”結(jié)束，先后開展了7次“整黨”“整風”運動。在這一歷史時期，管黨治黨的根本依據(jù)與基本依據(jù)，主要是立足于黨章和黨的總政策，依靠黨的決定、規(guī)定、指示等來管黨治黨，這正如1958年毛澤東同志所言：“我們每個決議案都是法。”盡管1956年中共八大開啟了探索執(zhí)政黨建設(shè)的新篇章、制定了新中國成立后的第一部黨章，但由于受各種因素影響，并未得到有效貫徹落實。

改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的新起點與制度治黨

1978年黨的十一屆三中全會撥亂反正、開啟了改革開放的歷史新時期，同時，也開啟了執(zhí)政黨建設(shè)新篇章、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)新起點。定期修改黨章、加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、實行制度治黨，推動“整黨”向黨內(nèi)“集中教育”的轉(zhuǎn)變等，是這一時期管黨治黨的顯著特色。

在改革開放初期，鄧小平同志指出，“領(lǐng)導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，強調(diào)“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”。黨的十一屆三中全會決定成立中央紀律檢查委員會，把“維護黨規(guī)黨法，切實搞好黨風”確定為紀律檢查委員會的根本任務；十二大黨章把“維護黨的章程和其他重要的規(guī)章制度”列為紀委的主要任務之一。從此以后，以紀委專責監(jiān)督為基礎(chǔ)的黨內(nèi)監(jiān)督體制開始建立起來。

1980年中央頒布的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》，確立了改革開放以來黨的建設(shè)基本遵循。在此基礎(chǔ)上，1982年黨的十二大制定了正確的綱領(lǐng)路線；并根據(jù)改革開放對黨的建設(shè)、堅持和改善黨的領(lǐng)導的新要求，修改通過了《中國共產(chǎn)黨章程》。十二大黨章不僅恢復了八大黨章關(guān)于民主集中制、組織體系、黨的紀律等方面的正確規(guī)定，而且確立了改革開放以來黨章的基本框架、基本內(nèi)容與基本要求，為穩(wěn)步推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)奠定了根本保障，尊崇黨章意識在黨內(nèi)開始樹立。 自1990年7月中央制定頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》以后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)開始走向“快車道”，先后制定出臺了《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》（1996）、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（試行）》（1997）、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則（試行）》（1997制定，2010修訂）、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（1999）、《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》（2002）、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2003）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（2003）、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》（2004）、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（2009）、《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》（2010）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2012）等近20部黨內(nèi)基本法規(guī)，涉及到黨的建設(shè)各個方面，在黨的十八大前，黨章、準則、條例等黨內(nèi)主干性法規(guī)初具規(guī)模。

新時代黨內(nèi)法規(guī)體系的建立完善與依規(guī)治黨

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持紀嚴于法、紀在法前、紀法分開，全面加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、建立與完善黨內(nèi)法規(guī)體系，致力于“運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處”，致力于推進黨的工作和黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化。根據(jù)2012年《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，分別于2012年7月-2013年9月、2013年10月-2014年12月，對新中國成立后的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行集中清理，為新時代加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。根據(jù)2012年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，2013年11月制定并頒布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，提出“力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”的工作目標。2017年6月中共中央印發(fā)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》進一步指出：“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。

2014年10月召開的黨的十八屆四中全會，是新時代加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、依規(guī)治黨的里程碑。全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和習近平總書記的相關(guān)講話，系統(tǒng)論述了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，概括說來，至少涉及四個方面的基本內(nèi)容：其一，明確指明了黨內(nèi)法規(guī)的重要地位與作用，強調(diào)“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”。其二，將形成“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”與形成“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”，共同納入中國特色社會主義法治體系與全面推進依法治國的總體建設(shè)之中；要求注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。其三、明確指出依規(guī)治黨與依法治國的區(qū)別，強調(diào)黨在依法執(zhí)政的過程中，既要“依據(jù)憲法法律治國理政”，也要“依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，“法律是對全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格”。其四、明確提出要“構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”。在此基礎(chǔ)上，2015年6月習近平總書記明確提出“依規(guī)治黨”概念，要求“堅持依法治國、依規(guī)治黨”“全面從嚴治黨、依規(guī)治黨”；并進一步將加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)視為“全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策” “依規(guī)治黨的必然要求”。2017年，黨的十九大首次將“依規(guī)治黨”載入黨章，為進一步加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、推進依規(guī)治黨確立了根本保障。

從黨的十八大至今，新訂與修訂了約百部黨內(nèi)法規(guī)，已經(jīng)基本形成覆蓋黨的建設(shè)與黨的領(lǐng)導各個方面、比較完備的黨內(nèi)法規(guī)體系；而且，“堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)”，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，基本形成“國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”。