“有為政府”力圖基于市場共識與發(fā)展差異制定產(chǎn)業(yè)和區(qū)域政策

“有為政府”發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)作用是基于市場主體的共識，而不是人為確定或改變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。政府制定產(chǎn)業(yè)政策，是否有違市場經(jīng)濟機制，在理論界多有討論。爭論的要點在于，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，由市場進行“抉擇”還是由政府部門進行“挑選”，更為有效？筆者認(rèn)為，不應(yīng)把兩者對立，而應(yīng)使之建立起有機聯(lián)系。更為重要的是，對于“市場機制”，不能簡單地理解為商品市場供給需求決定商品價格、要素市場供給需求決定要素價格。供需平衡決定價格只是“市場機制”發(fā)揮作用的一個方面，“市場機制”也會體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，那就是形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)等。所以，“有為政府”發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策作用，是基于對“市場機制”產(chǎn)業(yè)效應(yīng)的認(rèn)知而引導(dǎo)市場主體更有效地實現(xiàn)其效應(yīng)，并不是人為地改變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和預(yù)期。

從現(xiàn)實發(fā)展來看，我國基層產(chǎn)業(yè)政策有效性主要體現(xiàn)在各地的“五年規(guī)劃和遠(yuǎn)景目標(biāo)”之中，規(guī)劃是政府部門經(jīng)過充分調(diào)研和社會各界充分協(xié)商討論后而形成的共同認(rèn)知，規(guī)劃之中所確立的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，充分體現(xiàn)了市場主體的意見和共識，充分反映了市場主體對于未來階段市場需求、技術(shù)路線、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)等發(fā)展趨勢的基本判斷。規(guī)劃只是通過政府行為對市場主體起到一定程度的引導(dǎo)作用，并不會對市場主體形成強制性的要求，市場機制下的要素是否流向規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，也在一定程度上對規(guī)劃的適時調(diào)整起到信號作用。例如，“十三五”規(guī)劃中確立的“實施‘互聯(lián)網(wǎng)+’行動計劃”，有利于增強經(jīng)濟發(fā)展新動能，得到了各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域市場主體的廣泛響應(yīng)，對于數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展及其對整體經(jīng)濟融合影響，產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響。

“有為政府”根據(jù)不平衡發(fā)展特征采取差別化發(fā)展政策，而不是人為制造政策差異。經(jīng)濟學(xué)理論表明，在市場可區(qū)分的情形下采取差別化策略，有利于擴大市場規(guī)模、增進社會福利。一方面，中國在各個發(fā)展階段，針對各類不平衡發(fā)展問題，采取差別化發(fā)展政策，對各區(qū)域各領(lǐng)域的發(fā)展起到了重要的促進作用。如城市與鄉(xiāng)村之間、大中城市與中小城鎮(zhèn)之間、東部發(fā)達地區(qū)與中西部欠發(fā)達地區(qū)之間，一定程度上存在市場可區(qū)分的條件，如采取稅收優(yōu)惠、適當(dāng)補貼、特殊扶持等政策，對于促進鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)、中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展具有推動作用。另一方面，針對一些試點性質(zhì)的先行先試政策，則通過試行區(qū)域的差別化政策向無差別方向全面推廣，如改革開放初期的開發(fā)區(qū)政策、近年推行的自由貿(mào)易區(qū)政策，都起到了對整體經(jīng)濟發(fā)展的示范帶動作用。

“有為政府”在新發(fā)展階段的著力方向

根據(jù)既往的發(fā)展歷程，“有為政府”在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展道路中所起的作用，可以歸納為以下幾個要點：一是通過宏觀政策，為市場主體提供穩(wěn)定的政策預(yù)期，最大可能地為市場主體降低市場風(fēng)險；二是最大限度地為經(jīng)濟增長消除要素擴張的瓶頸；三是最大限度地降低市場主體在經(jīng)濟活動過程中承受的各種交易成本；四是最大可能地為市場主體實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)、范圍經(jīng)濟效應(yīng)、聚集經(jīng)濟效應(yīng)創(chuàng)造條件；五是充分發(fā)揮政府資源對整體經(jīng)濟發(fā)展的輔助作用，最大效能地為市場主體提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)；六是通過產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展走向平衡與協(xié)調(diào)。“有為政府”與“有效市場”相互促進、相輔相成，而不是此消彼長或相互制衡。那么，在新發(fā)展階段，針對新的發(fā)展背景、新的發(fā)展目標(biāo)以及新的發(fā)展問題，如何更好地推動“有效市場”和“有為政府”有機結(jié)合？筆者認(rèn)為，“有為政府”應(yīng)當(dāng)在以下方面著力發(fā)揮作用。

不斷增強產(chǎn)業(yè)韌性和抗沖擊能力。在國際經(jīng)濟不穩(wěn)定性不確定性增加、新冠肺炎疫情影響深遠(yuǎn)、經(jīng)濟全球化遭遇逆流的背景下，“有為政府”必須在確保國家經(jīng)濟安全，實現(xiàn)重要產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略資源、重大科技等關(guān)鍵領(lǐng)域安全可控，增強產(chǎn)業(yè)體系抗沖擊能力等方面努力作為。尤其是將政府資源投入到關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，充分發(fā)揮“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢，可為整體經(jīng)濟的未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供公共性的高技術(shù)平臺。

建立健全社會補償機制。共同富裕是全社會的共同追求目標(biāo)。在實現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中，“有效市場”將推動經(jīng)濟運行過程中的帕累托改進，即：在某一初始配置狀態(tài)下，通過適當(dāng)改變資源配置，不減少任何主體利益條件下而能使部分主體的利益得以改進。“有為政府”可通過卡爾多改進方式使得帕累托改進得以更有效地推進，即：在某一初始配置狀態(tài)下，如果改變資源配置，可能使部分主體受益、部分主體受損，如果由受益者向受損者給予適當(dāng)補償而使受損者至少不減少利益、受益者支付補償后仍有一定收益。換言之，“有為政府”通過構(gòu)建有效的補償機制，可為推進共同富裕目標(biāo)發(fā)揮切實的作用。

切實提高全要素生產(chǎn)率。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，是經(jīng)濟發(fā)展的主軸。在此背景下，推進經(jīng)濟發(fā)展的主要路徑不再是各類要素的擴張，而是各類要素的效率提升。因此，“有為政府”推動經(jīng)濟發(fā)展的著力，必須轉(zhuǎn)向要素效率提升方面，如推動人力資本的整體質(zhì)量、推動土地資源的高效利用和可持續(xù)利用、推動資本要素服務(wù)于高質(zhì)量實體經(jīng)濟的效率提升、推動生態(tài)環(huán)境要素的效率化使用等。

加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為此，加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須堅持以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)鍛長板、補短板。如作為公共品的基礎(chǔ)設(shè)施，服務(wù)于數(shù)字經(jīng)濟、智能經(jīng)濟的新基礎(chǔ)設(shè)施等，也要與時俱進，納入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范圍。“有為政府”應(yīng)當(dāng)通過適度超前布局新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為市場主體發(fā)展新經(jīng)濟提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件。此外，各級政府還可在城市基礎(chǔ)設(shè)施更新領(lǐng)域努力作為，使得傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施更有效地服務(wù)整體經(jīng)濟的發(fā)展。

促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟活動對于生態(tài)環(huán)境的外部性影響是導(dǎo)致市場失靈的一個重要原因。“有為政府”應(yīng)著力通過產(chǎn)權(quán)明晰、環(huán)境稅、外部影響內(nèi)部化等市場手段去尋求解決生態(tài)環(huán)境外部性的有效路徑，切實推動整體經(jīng)濟向綠色低碳方向轉(zhuǎn)型。在此背景下，碳排放權(quán)、污染排放權(quán)等成為政府許可資源，各級政府應(yīng)當(dāng)通過公平的初始配置方式和提升配置效率的市場交易制度，使得排放權(quán)這一新的稀缺資源獲得最大效用。

（作者為全國政協(xié)委員、南開大學(xué)經(jīng)濟研究所教授)

【參考文獻】

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責(zé)編/賈娜 美編/李智

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