在當前把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，全面推進經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設“五位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展的大背景下，早前過于偏重經(jīng)濟利益導向、完全依靠產(chǎn)業(yè)從發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)梯次轉(zhuǎn)移的傳統(tǒng)發(fā)展思路，容易陷入“邊開發(fā)、邊破壞”“先破壞、后治理”的痼疾之中無法自拔，已經(jīng)不符合當前新形勢下的時代潮流。

綠水青山就是金山銀山的“兩山”理念深入人心。顯然，自然資源類國有資產(chǎn)，是綠水青山的重要載體。此時，活化自然資源類國有資產(chǎn)，加快推進欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)機制，是實現(xiàn)共同富裕和鄉(xiāng)村振興的重要抓手，應予以密切關(guān)注并積極推進。

清醒認識現(xiàn)實困難

對自然資源類國有資產(chǎn)應進行有效管理

首先，自然資源類國有資產(chǎn)的范圍非常廣泛。山水林田湖草沙、礦藏、荒地、灘涂、土地、野生動植物資源、無線電頻譜資源、海域、無居民海島和空域等，雖說不是包羅萬象，但也是非常龐雜。自然資源類國有資產(chǎn)的來源、控制主體及其經(jīng)濟價值等都較難清晰界定，相應地，其所涵蓋的范圍也較難有效刻畫。要將為數(shù)眾多的自然資源類國有資產(chǎn)清晰界定，摸清家底，管理難度較高。

其次，自然資源類國有資產(chǎn)的權(quán)屬比較復雜。根據(jù)我國法律規(guī)定，礦藏、水資源、海域、無居民海島、無線電頻譜資源、野生動物資源、城市的土地和空域，全部為國家所有的自然資源；而森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，則存在國有和集體所有兩種所有制形式。但是在實際操作層面，部分自然資源類資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系比較復雜：國有的、集體的、聯(lián)營的和個人的，以及所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)等原生及派生權(quán)力交織混雜在一起，確權(quán)登記工作難度較大。

再次，自然資源類國有資產(chǎn)的度量單位多元。自然資源類資產(chǎn)的存在形態(tài)各異，度量單位多元，例如，土地、森林、濕地等以公頃作為度量單位，礦產(chǎn)以儲量（噸）進行度量，水資源則以立方米作為度量單位。多元化的實物量度量單位導致自然資源類國有資產(chǎn)的價值量難以準確評估，無法用統(tǒng)一的價值形態(tài)即貨幣進行有效衡量；這導致國有自然資源的資產(chǎn)負債表很難有效建立起來，要摸清國有自然資源家底、繪制自然資源“一張圖”并不容易。就自然資源類國有資產(chǎn)來說，如何將資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，目前的轉(zhuǎn)換通道并不順暢，仍然是一道待解的難題。

最后，自然資源類國有資產(chǎn)的監(jiān)管部門眾多。盡管2018年3月，新組建的自然資源部已經(jīng)開始整合國土資源部的職責、國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責、住房和城鄉(xiāng)建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責、水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責、農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責、國家林業(yè)局的森林及濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責、國家海洋局的職責、國家測繪地理信息局的職責等，但是在實際運作層面，部分自然資源類國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬不清，權(quán)責劃分不明確。存在幾大難點：一是自然資源管理部門在實際開展自然資源類國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理工作中，仍不可避免地面臨著與生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、水利部門、林業(yè)草原管理部門、應急管理部門、城市建設部門、國資監(jiān)管部門等的工作協(xié)調(diào)，而這一協(xié)調(diào)機制仍處于磨合之中，而各部門之間的權(quán)力邊界和責任劃分并不清晰；二是新組建的自然資源管理部門在地方層面的整合進度在步調(diào)上并不一致；三是中央政府與地方政府之間在自然資源類國有資產(chǎn)的所有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)的配置及其匹配情況尚不理想。

積極推廣先進經(jīng)驗

把自然資源類國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品

所謂生態(tài)產(chǎn)品，是指在不損害生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和完整性的前提下，由生態(tài)系統(tǒng)為人類生產(chǎn)生活所提供的物質(zhì)和服務，主要包括物質(zhì)產(chǎn)品供給、生態(tài)調(diào)節(jié)服務、生態(tài)文化服務等?？梢姡炎匀毁Y源轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)產(chǎn)品，實現(xiàn)了從資源形式向資產(chǎn)形式的躍升，是其價值實現(xiàn)與價值創(chuàng)造的關(guān)鍵步驟。這一轉(zhuǎn)變，可以將自然資源中所蘊含的內(nèi)在價值，充分、有效而且適度地激發(fā)起來，進而實現(xiàn)相應的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。在轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)型的生態(tài)產(chǎn)品之后，其“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”的困境將得到明顯緩解。因此，應積極穩(wěn)妥地推進自然資源確權(quán)登記、開展生態(tài)產(chǎn)品信息普查、建立生態(tài)產(chǎn)品價值評價體系、制定生態(tài)產(chǎn)品價值核算規(guī)范、推動生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果應用。

自然資源部于2020年4月和10月陸續(xù)發(fā)布過兩批生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的典型案例。這些典型案例都非常值得欠發(fā)達地區(qū)認真學習和借鑒，也使我們對共同富裕和鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)充滿信心。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2021年4月印發(fā)的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，高屋建瓴，對從自然資源向生態(tài)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)換給出了非常系統(tǒng)的頂層設計和極為詳盡的實施規(guī)劃。

應依托具體的生態(tài)產(chǎn)品項目，將其作為欠發(fā)達地區(qū)的價值實現(xiàn)載體，以點帶面、點面結(jié)合、點面聯(lián)動，實現(xiàn)資源向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，助力共同富裕和鄉(xiāng)村振興。

高度重視配套機制

把自然資源類生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為綠色資本

首先，我們要高度重視并充分認識在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)活化其自然資源類國有資產(chǎn)，以及加快推進其生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的重大現(xiàn)實意義。一是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)在自然資源類國有資產(chǎn)方面來源豐富、品類繁多，其開發(fā)及發(fā)展?jié)摿薮?；二是在這些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，一般的經(jīng)營性國有資產(chǎn)質(zhì)量較差、體量偏小、活力不足，歷史遺留問題較多，難以充分發(fā)揮其對地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的關(guān)鍵引領(lǐng)作用。在這一背景之下，需要我們努力克服前述自然資源類國有資產(chǎn)在有效管理中的現(xiàn)實困難；把國有自然資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品類資產(chǎn)，以推動其價值實現(xiàn)；進而把生態(tài)產(chǎn)品類資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為綠色資本，以實現(xiàn)其價值增值和價值創(chuàng)造，助力共同富裕和鄉(xiāng)村振興。

其次，由于生態(tài)產(chǎn)品具有較強的公共屬性，因此在實施方案和配套機制的設計方面，需要注意以下幾點：一是國有資本要切實發(fā)揮其“壓艙石”作用，在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)過程中的各主要節(jié)點，應落實其關(guān)鍵引領(lǐng)作用，以體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的公共屬性；二是非營利組織、社會企業(yè)等第三方力量應努力發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢并借助于其獨立、超脫地位，積極提供解決方案并有效溝通各方；三是民營資本應適當管控其在生態(tài)產(chǎn)品項目中的短期收益預期，樹立“十年樹木”的長期導向。相應地，在考核指標和管治模式的安排過程中，不宜過度使用經(jīng)濟效益指標，以避免陷入以前“邊開發(fā)、邊破壞”“先破壞、后治理”的困境之中；要樹立共有共治共享的新發(fā)展理念，構(gòu)建政府與國有資本、社會與民營資本、村民以及具有獨立地位的第三方利益相關(guān)者之間“多元共治”的管治模式，進而設計出公平合理、為各方所共同接受的利益分配機制及權(quán)力結(jié)構(gòu)安排。

最后，省級國有企業(yè)（尤其是非競爭類的國有企業(yè)）、省級國有資本、省級國有綠色資本及綠色基金等，應該在欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品的形成、推廣及其價值實現(xiàn)的過程中發(fā)揮核心樞紐功能。由于我國對自然資源類國有資產(chǎn)的管理，實施的是中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣執(zhí)行的模式，而且國企的目標導向或基因中天然地具有社會及公共屬性，再加上省級國企能夠調(diào)動和整合的資源要遠遠超過經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的基層國企，因此，由省級國有資本擔負起撬動生態(tài)產(chǎn)品的綠色資本重任，既有其必然性，也有其必要性，更具有可行性。省級國有資本向上整合央企資源、橫向整合非營利組織和社會企業(yè)及民營資本資源，向下整合欠發(fā)達地區(qū)的基層國有資本，進而可以更加有效地推動生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)，為更加廣泛的利益相關(guān)者創(chuàng)造價值、外溢價值，真正做到互利共贏。

（本文為國家自然科學基金重點項目“國有資本并購重組理論、機制與模式研究”的階段性成果，項目編號：72132010。作者：辛宇，中山大學管理學院教授，中山大學企業(yè)研究院研究員，珠江學者特聘教授；金獻坤，中山大學管理學院博士研究生）