鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接是一個雙向嵌入的過程，而非單向適配鄉(xiāng)村振興。當(dāng)前在實(shí)施過程中存在雙向互動不足的問題，因此鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接應(yīng)該從兩個方向共同著力：一方面，鞏固脫貧攻堅成果是鄉(xiāng)村振興的前提和優(yōu)先任務(wù)，通過鞏固欠發(fā)達(dá)地區(qū)脫貧攻堅成果為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興奠定堅實(shí)基礎(chǔ)；另一方面，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中要持續(xù)常態(tài)化關(guān)注脫貧地區(qū)的脫貧人口，鞏固脫貧攻堅成果，加快建立防貧長效機(jī)制。

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興要提升防貧意識

貧困的內(nèi)涵隨著社會發(fā)展不斷豐富拓展，其標(biāo)準(zhǔn)亦會隨之動態(tài)調(diào)整。鄉(xiāng)村振興作為一項長期性的制度安排，應(yīng)將脫貧防貧目標(biāo)內(nèi)嵌于制度運(yùn)行體制中，提升防貧意識、重視防貧舉措。雖然我國已經(jīng)全面消除絕對貧困，但仍處在并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的主要矛盾沒有變。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制定與實(shí)施要堅持補(bǔ)短板意識和問題意識，聚焦欠發(fā)達(dá)地區(qū)與低收入戶的急難愁盼。政府公共財政仍應(yīng)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予更多政策支持，促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展以營造有益于脫貧對象的發(fā)展環(huán)境，提升他們的發(fā)展能力和發(fā)展水平。

要將對低收入群體的幫扶目標(biāo)與舉措內(nèi)嵌于產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕各維度，推動幫扶工作在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主流化、常態(tài)化、機(jī)制化。具體而言，一是要盡快建立一個內(nèi)嵌式、穩(wěn)定的新型幫扶機(jī)制。把防貧幫扶問題納入國家和各部門的常規(guī)性治理工作中。二是加快構(gòu)建“兩個一體化”的鄉(xiāng)村發(fā)展治理體系。一方面要建立城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展體系。由具體政府部門負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、社會各方資源，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村和城市低收入綜合治理；另一方面，構(gòu)建多部門協(xié)同一體化鄉(xiāng)村發(fā)展治理體系，加快構(gòu)建由教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、民政等多部門參與的幫扶格局，在養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助、社會福利等方面加大保障力度，打破幫扶工作“碎片化”的治理困境。

在鞏固脫貧成果中拓展幫扶對象和內(nèi)容

要從幫扶對象和幫扶內(nèi)容方面逐步適度拓展脫貧攻堅成果。脫貧攻堅后期，我們已經(jīng)把易致貧的邊緣群體納入幫扶對象，脫貧后我們又把突發(fā)困難群體納入防貧監(jiān)測范圍。今后幫扶對象應(yīng)逐步拓展至更多的低收入群體。既有的脫貧政策主要針對農(nóng)村，但實(shí)際上又超越農(nóng)村，涉及就業(yè)、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等諸多方面，鞏固拓展脫貧攻堅成果既要體現(xiàn)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，又要反映在城鄉(xiāng)融合發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，特別是在具有包容性的經(jīng)濟(jì)社會政策上有更多體現(xiàn)。例如，城鄉(xiāng)相對困難群體如低收入群體并非基本需求不足，而是收入不充分。此類群體一般為城市非正規(guī)就業(yè)者或底層就業(yè)勞動者，常規(guī)的開發(fā)式扶貧難以化解其問題，需要政府著力健全收入分配機(jī)制，縮小收入差距。初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平，堅持在經(jīng)濟(jì)增長的同時實(shí)現(xiàn)居民收入同步增長、在勞動生產(chǎn)率提高的同時實(shí)現(xiàn)勞動報酬同步提高，尤其要重視提高勞動者的工資回報。簡言之，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的鞏固脫貧攻堅成果的政策應(yīng)不斷拓展到低收入群體、脆弱群體，實(shí)現(xiàn)有利于此類群體福祉提升的基本目標(biāo)；通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃構(gòu)建農(nóng)村防貧和穩(wěn)定發(fā)展的長效機(jī)制和分類型的政策保障，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接互嵌。

實(shí)施分類幫扶支持政策

考慮到我國區(qū)域發(fā)展不平衡，不同地區(qū)的鄉(xiāng)村處于不同發(fā)展階段，有關(guān)部門應(yīng)針對不同發(fā)展階段、不同類型的群體實(shí)施分類施策、因地因時制宜。對于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，重點(diǎn)要考慮老年群體的困難紓解和照料護(hù)理服務(wù)問題；對于中部地區(qū)，重點(diǎn)應(yīng)考慮以農(nóng)民工群體為代表的穩(wěn)定就業(yè)和社會保障體系完善等問題；邊疆少數(shù)民族等欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍需要政府的直接投資和項目干預(yù)。從村莊來講，對于集聚提升類村莊應(yīng)在原有規(guī)模基礎(chǔ)上有序推進(jìn)改造提升，鼓勵發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，強(qiáng)化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，支持農(nóng)業(yè)、工貿(mào)、休閑服務(wù)等專業(yè)化村莊發(fā)展；城郊融合類村莊加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享，在形態(tài)上保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，在治理上體現(xiàn)城市水平，逐步強(qiáng)化服務(wù)城市發(fā)展、承接城市功能外溢、滿足城市消費(fèi)需求能力，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；特色保護(hù)類村莊加快改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共環(huán)境，合理利用村莊特色資源，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和特色產(chǎn)業(yè)，形成特色資源保護(hù)與村莊發(fā)展的良性互促機(jī)制；搬遷撤并類村莊堅持村莊搬遷撤并與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，依托適宜區(qū)域進(jìn)行安置，避免新建孤立的村落式移民社區(qū)。

從幫扶群體來講，應(yīng)精準(zhǔn)實(shí)施針對不同脫貧人群的防貧策略。對穩(wěn)定脫貧人群，應(yīng)分階段、分層次、分類別調(diào)整脫貧攻堅期超常規(guī)幫扶措施，同時，要充分利用新型城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)遇，發(fā)揮脫貧致富典型示范引領(lǐng)作用，既鞏固和擴(kuò)大脫貧工作成效，又為農(nóng)村社區(qū)防止返貧創(chuàng)造有利的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。對暫時性困難人群，充分發(fā)揮金融保險的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁與分散、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與給付功能，為這類人群應(yīng)對各類風(fēng)險裝上“保險鎖”。對遭遇重大疾病、突發(fā)事故、意外傷害或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑霑簳r困難的群眾加強(qiáng)臨時救助、救濟(jì)。對邊緣人群，發(fā)揮社會保障制度功能的同時，通過機(jī)制創(chuàng)新激發(fā)其發(fā)展動力和潛力。對有勞動能力的幫扶對象，給予小額信貸、技能培訓(xùn)、公益崗位等幫扶支持。探索建立農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營模式，不斷完善訂單農(nóng)業(yè)機(jī)制，對訂單農(nóng)業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)予以補(bǔ)助，調(diào)動脫貧對象發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性。對完全或部分喪失勞動能力且無法通過就業(yè)獲得穩(wěn)定收入的脫貧對象，按規(guī)定納入農(nóng)村低保或特困人員救助供養(yǎng)范圍。對易返貧人群，要以提高水平和減少下行波動為政策著力點(diǎn)，多措并舉打好防貧“組合拳”。

過渡期內(nèi)要把握好政策調(diào)整的節(jié)奏和力度

中央設(shè)立了鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的五年過渡期，在過渡期內(nèi)既要考慮從攻堅期到過渡期的政策調(diào)整，又要考慮向過渡期以后的政策調(diào)整，這就需要把握好政策調(diào)整的節(jié)奏、力度，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。如小額信貸政策建議轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度競爭性政策，應(yīng)面向廣大低收入人口而非僅限于脫貧人口，既可以擴(kuò)大政策覆蓋群體又能提高資金利用效率；對于醫(yī)療政策要實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，加強(qiáng)公共衛(wèi)生預(yù)防投入，注重為低收入人口提供參保前的費(fèi)用代繳與健康促進(jìn)。通過革新社會救助思維，推進(jìn)救助方式多重化。構(gòu)建社會救助權(quán)責(zé)對等機(jī)制，受助者在獲得救助緩解臨時困難的同時，也應(yīng)履行參加旨在助其提升能力與發(fā)展機(jī)會的幫扶培訓(xùn)，通過積極自救擺脫困境。

以解決低收入相對貧困和鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，對脫貧攻堅中的一些政策實(shí)行優(yōu)化和制度化。一是合理調(diào)整扶貧資金的適用范圍，除了財政扶貧資金外，其他渠道的扶貧資金，應(yīng)適度放寬條件考慮支持條件較差的非貧困村和貧困邊緣群體；二是及時制定管理辦法，延續(xù)既有針對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的金融幫扶政策和資產(chǎn)收益扶貧政策，優(yōu)化扶持對象，適當(dāng)提升此類政策的經(jīng)濟(jì)競爭性，適度覆蓋部分有經(jīng)營能力的貧困邊緣群體；三是把指向新型經(jīng)營主體的鄉(xiāng)村振興政策適度下移拓展，形成包含普通農(nóng)戶發(fā)展的支持保護(hù)政策體系，普遍提升農(nóng)村人口的獲得感。

由于造成低收入的原因比較復(fù)雜，因此需要建立普惠性的鄉(xiāng)村振興政策和面向欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入人群的特殊政策，形成分區(qū)域、分類型、分層次的多樣化社會保障體系。救助內(nèi)容方面，通過資金、實(shí)物和服務(wù)多種方式分層分類給予救助，避免“一刀切”。以家庭為單位進(jìn)行救助，注重家庭結(jié)構(gòu)差異，綜合考量家庭規(guī)模、婚姻狀況、育兒成本、勞動力結(jié)構(gòu)以及儲蓄情況，對單親家庭與弱勞動能力家庭給予更多政策傾斜。對于無勞動能力者以現(xiàn)金救助為主，服務(wù)救助為輔；對于有勞動能力者以服務(wù)救助為主，現(xiàn)金救助為輔，依據(jù)被救助者實(shí)際訴求提供救助幫扶。救助主體方面，構(gòu)建救助主體多元參與格局，充分發(fā)揮社會組織和慈善力量參與救助，調(diào)動社區(qū)活力形成互助體系。

推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村中心集鎮(zhèn)建設(shè)

作為與鄉(xiāng)村振興銜接的節(jié)點(diǎn)和載體，以農(nóng)村中心集鎮(zhèn)為樞紐，加強(qiáng)基本公共服務(wù)供給和產(chǎn)業(yè)設(shè)施支持，需要發(fā)展和完善服務(wù)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展設(shè)施支持和服務(wù)體系，補(bǔ)齊幼兒養(yǎng)育和敬（養(yǎng)）老機(jī)構(gòu)等鄉(xiāng)村建設(shè)的短板。

在人口老齡化的社會背景下，農(nóng)村地區(qū)的老年人口數(shù)量快速增加，很多地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)和資源供需失衡，農(nóng)村老人容易成為后扶貧時代的易貧群體。建議面向農(nóng)村老人群體建立經(jīng)濟(jì)困難補(bǔ)貼，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院向社會人士有償開放，使老人在家庭照料缺失的情況下有解決晚年基本生活的途徑，要重點(diǎn)提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給、改善敬老院的養(yǎng)老服務(wù)水平。同時，還可以鼓勵基層醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員與敬老院合作，探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的實(shí)踐?；蛘邔⑥r(nóng)村老人照料缺失和基層醫(yī)療服務(wù)對象減少的問題相結(jié)合，探索“基層醫(yī)療+養(yǎng)老”模式，既緩解農(nóng)村老人缺乏照料的困境，也增加基層醫(yī)療服務(wù)內(nèi)容和收入來源。此外，大量農(nóng)村青壯年人口外出務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童問題，建議將以救助為導(dǎo)向的教育幫扶政策轉(zhuǎn)變?yōu)閲袢肆ν顿Y制度，增加學(xué)前教育的保障水平。

應(yīng)以城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村中心集鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)，科學(xué)布局和發(fā)展倉儲、物流等服務(wù)設(shè)施，用于建立完善全產(chǎn)業(yè)鏈的基本公共服務(wù)，解決農(nóng)產(chǎn)品儲運(yùn)、加工、銷售的各種困難。加強(qiáng)農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低生產(chǎn)運(yùn)輸成本和損耗，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地批發(fā)市場建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通轉(zhuǎn)型升級，提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)增加值。新型經(jīng)營和社會化服務(wù)主體發(fā)展壯大，是實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接的紐帶，更是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效手段。充分發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)和其他社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的帶動作用，為農(nóng)民提供全方位的社會化服務(wù)，同時加強(qiáng)對服務(wù)主體的監(jiān)管，保護(hù)農(nóng)民利益。

（作者系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、國家鄉(xiāng)村振興研究院副院長，北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員）