【摘要】數字經濟規(guī)則和治理體系對數字經濟發(fā)展將產生重要影響，全球數字經濟的平穩(wěn)運行需要通過包容完備的數字經濟規(guī)則和治理體系進行保障。目前全球范圍內，數字經濟規(guī)則和治理體系是較為零散且相對孤立的，甚至存在著沖突與割裂。數據的“流動性”、數字經濟市場空間的“共通性”和數字經濟發(fā)展機會的“共享性”決定了數字經濟規(guī)則和治理體系的包容性構建。包容性的數字經濟規(guī)則需要在世界范圍內充分發(fā)揮其示范性的作用，既要充分尊重數字經濟主體的差異性，也要實現數字經濟規(guī)則的普遍適用，最大限度保障各方主體平等參與數字經濟的治理、共享數字經濟發(fā)展成果，推動世界數字經濟秩序和治理體系的包容性發(fā)展和完善。

【關鍵詞】數字經濟 規(guī)則 治理體系 國別性 區(qū)域性 包容性 【中圖分類號】F49 【文獻標識碼】A

全球數字經濟規(guī)則與治理體系面臨新挑戰(zhàn)

數字經濟正在成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量，與此同時，數字經濟規(guī)則和治理體系的構建將對數字經濟發(fā)展產生重要影響。在目前缺乏數字經濟治理多邊規(guī)則和地緣政治競爭加劇的情況下，少量零散的雙邊、區(qū)域協(xié)議拼湊成的數字經濟治理格局難以克服數字貿易保護主義抬頭的挑戰(zhàn)，還會加深發(fā)達國家與欠發(fā)達國家的數字鴻溝，形成數字治理赤字。以信息技術促進產業(yè)變革的第四次工業(yè)革命使世界各國的經濟社會生活日益數字化。經濟社會數字化轉型中的突出特點就是互聯網技術下數據的爆發(fā)式增長。數據作為數字經濟的核心，已經成為一種基礎性的經濟資源。毫無疑問，當下經濟的發(fā)展很大一部分由數據驅動，進而形成了前所未有的數字經濟新格局。

數字經濟規(guī)則和治理體系應建立在對數字經濟充分理解的基礎上，但目前國際層面對數字經濟尚未達成共識。不僅如此，出于立場和利益不同，世界各國對數據的開發(fā)、利用以及流動問題也存在不少爭議。全球范圍內，不僅沒有行之有效的統(tǒng)一數字經濟治理框架，相關規(guī)則也是孤立且零散的。目前有關數據流動和治理的規(guī)則大多來自數字基礎完備的發(fā)達國家，且其制定的規(guī)則和政策具有優(yōu)先保障本國數字經濟利益的價值導向。數據作為數字經濟中重要的生產要素應該是“流動”的，數字經濟下的市場空間應該是“共通”的，數字經濟的發(fā)展機會亦應是“共享”的。但現實中，平臺經濟、人工智能、量子計算和國家監(jiān)管都需要大規(guī)模收集數據，尤其是全球性數字公司在已經擁有大量數據資源的情況下，仍試圖對數據進行排他性控制、打造其專享的數據生態(tài)，從而逐漸形成了筒倉式的數字發(fā)展結構。此外，各國開始主張對在本國境內產生的數據擁有主權，由數據驅動的數字經濟問題也被認為是一國的內部事務。當下數字經濟規(guī)則的發(fā)展似乎并沒有實現數字空間內的融合和貫通，反而呈現出碎片化、割裂式的發(fā)展態(tài)勢。數據驅動下，孤立式發(fā)展和封閉性競爭與互聯網的開放性不匹配，也與數字經濟的宗旨和發(fā)展目標相悖，因此亟需構建與數字經濟融通開放的特征相適應的數字經濟規(guī)則和治理體系。

為警惕全球數字經濟中的殖民地式地拓展勢力范圍，避免各國間數字經濟的鴻溝加劇，真正實現數字經濟要素資源和發(fā)展機會共享。各主體既要重視數字經濟領域既有的合作成果，也要不斷探尋數字經濟規(guī)則和治理體系的新發(fā)展和新方向。數字經濟中，原有的經濟規(guī)則和治理框架仍具有一定的借鑒意義，但也有一部分規(guī)則和治理方式缺乏統(tǒng)一的適用性，需要加以調整。此外，隨著數字經濟中新概念和新動態(tài)的不斷涌現，有必要重新審視現有的經濟規(guī)則、重新思考未來數字經濟規(guī)則的制定問題。需注意的是，數字經濟領域現有的合作成果是推動構建數字經濟規(guī)則和數字經濟治理體系的前提和基礎。全球性的數字經濟規(guī)則構建將依賴于現有的合作共識，并依托數字經濟的共通得到不斷深化。

數字經濟規(guī)則與治理模式的國別性和區(qū)域性

由于數據在數字經濟中的重要性，當下世界各國制定的相關數字經濟規(guī)則中均對數據予以重點關注。為避免19世紀發(fā)達國家的壟斷性擴張模式卷土重來，需要對數字經濟中的數據資源加以重視。數據在數字經濟中的重要性體現在，一方面數據是數字經濟中重要且易獲取的“原料”，另一方面數據通過喂養(yǎng)人工智能又能為數字經濟提供高質量的“勞動力”。數據資源儼然成為數字經濟中新一輪的競爭重點。由此，目前數字經濟規(guī)則重點聚焦于數據利用，尤其是數據及數據的跨境流動問題。

目前，數字經濟規(guī)則中有關數據是否允許自由流動的問題一直存在爭議。由于缺乏統(tǒng)一標準的數字經濟規(guī)則和治理框架，導致各國之間的數字鴻溝和治理赤字加劇。一方面數字鴻溝的加劇體現在發(fā)達國家利用已有數字經濟規(guī)則保障本國的數字經濟利益，攫取數據資源。另一方面，發(fā)達國家又利用自身優(yōu)勢地位主導了數字經濟規(guī)則和治理體系的構建。發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間原有的數字鴻溝，先前由互聯網連接、接入和使用成本的差距造成。而在數字經濟中，新的數字鴻溝轉為發(fā)達國家和發(fā)展中國家對重要經濟資源——數據的利用和治理上的差距。與原先的鴻溝不同，互聯網開放的性質決定了該種差距會在各國數字設施的不斷完善中慢慢縮減。相比之下，有關數據是否應具備同等的開放性卻一直存在爭議，一旦發(fā)達國家憑借良好的數字基礎設施完成了數字經濟中原始數據資本積累，將會令發(fā)展中國家長期處于被動和從屬的地位，發(fā)展中國家不得不將數據的控制權及獲取數據附加價值的權利拱手讓給少數的全球性數字公司或者其他控制數據的科技巨頭。這樣一來，發(fā)展中國家將僅僅成為全球數字平臺中原始數據的提供者，并在經濟活動中被迫為自身產出的數據付費。

現階段世界范圍內數字經濟規(guī)則中的爭奪重點聚焦于數據跨境流動和數據治理的問題，不同主體制定的具體規(guī)則之間也存在著沖突與競合。美國對數字經濟采取了鼓勵市場自由發(fā)展的做法，針對數據的跨境流動也遵循了自由主義為主的事后監(jiān)管模式。美國通過鼓勵國內數字平臺利用網絡獲取數據取得先手優(yōu)勢，以期在后期發(fā)展中占據主導地位。正如美國國會研究服務部發(fā)布的報告中顯示，“總體而言，美國采用了一種市場驅動的方法，鼓勵通過開放、共同參與、安全可靠的互聯網從而促進在線信息的自由流動”。另外，2018年，美國出臺了《澄清域外合法使用數據法》（CLOUD），明確了美國的執(zhí)法部門從網絡服務商處合法獲取和使用域外數據的權利。法案中，美國通過確立“數據控制者標準”實現了更大規(guī)模的數據收集，同時大幅簡化了執(zhí)法程序，降低了執(zhí)法成本。此標準規(guī)定，無論通信、記錄或其他信息是否儲存在美國境內，只要以上內容由服務提供者擁有、監(jiān)管或控制，服務提供者均有義務保存、備份、披露通信內容、記錄或其他信息。鑒于美國企業(yè)在通信和遠程計算服務方面在世界上的強勢地位，即便這些企業(yè)遠在海外，但也有義務提供其存儲在國外的用戶數據。該法案有利于美國政府將更多數據納入其掌控范圍，確保世界各地的用戶與總部設在美國的公司進行接觸時，實現數據向美國回流。美國公司收集數據的能力越強，其開發(fā)的數據產品就越受歡迎，相應地也會增強美國數字公司在全球數字經濟市場中的競爭力和主導能力。

歐盟對數據驅動的數字經濟則采取了強有力的介入監(jiān)管方式。該種規(guī)則背后體現了歐盟對于基本權利和價值的重點保護。歐盟認為數字經濟應該是一種以人為本、繁榮且平衡的經濟。2018年，歐盟頒布了《通用數據保護條例》（GDPR），被認為是目前世界上最全面的數據保護框架之一，其中對有關公民個人數據跨境流動問題作出了詳細具體的規(guī)定。根據該條例，只要是與自然人有關的任何信息，無論是已識別的或可識別的，都被視為一種“個人數據”，而且該種數據只有在完全遵守歐盟公民隱私權的情況下，才允許跨境流動。數據的流向地需要得到歐盟的認可，即要求具備同歐盟同等程度的數據保護。同美國的CLOUD法案相似，歐盟的GDPR法案也對域外公司從事的數據活動進行了限制。即便一家公司不在歐盟境內，但只要其通過商業(yè)活動在歐盟境內提供了數字產品或者數字服務，就也必須遵遁GDPR法案中的相關規(guī)定。除公民的隱私保護外，歐盟一直致力于在其境內打造統(tǒng)一的數字市場，使數字產品和數據的使用可遵循統(tǒng)一的規(guī)則，避免個人、企業(yè)和政府的數據被濫用。除注重對個人數據的保護之外，歐盟的數字經濟規(guī)則還關注數字經濟中濫用市場地位、不正當競爭以及有關數字稅收方面的問題。相比美國和中國，歐盟的數字平臺因規(guī)模相對較小，處于一種相對邊緣的狀態(tài)，歐盟的數字經濟規(guī)則總體上呈現一種開放和積極的姿態(tài)，試圖通過對數據的有效利用驅動歐盟數字經濟的發(fā)展。為此，歐盟也陸續(xù)頒布了《數字市場法案》和《數字服務法案》，積極推動歐洲的數字一體化發(fā)展。

中國作為最大的發(fā)展中國家，相較于其他發(fā)展中國家，我國電信基礎設施較為完善，數字技術相對成熟，同時擁有非常廣闊的國內數字市場。在我國政府對數字經濟的大力支持下，我國的數字平臺發(fā)展迅速，騰訊、阿里巴巴和字節(jié)跳動等公司在世界數字經濟競爭中也具備一定優(yōu)勢。作為新興的數字經濟大國，我國一直積極推動國內的數字化發(fā)展、相關數字經濟規(guī)則的制定、保障數字經濟的健康有序發(fā)展。在數據治理方面，《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）于2021年11月1日正式實施，立法目的在于保護個人信息權益以及促進個人信息的合理利用。該法對有關我國公民個人信息的數據跨境流動作出了具體規(guī)范，標志著中國公民的個人信息將擁有更加完善、全面、系統(tǒng)的法律保護體系。

在一定程度上，我國《個人信息保護法》與歐盟的GDPR存在共通之處，如均要求境外接收方在處理個人信息保護活動時達到規(guī)定的個人信息保護標準。我國一方面在立法上加強對公民個人數據的保護，另一方面也通過出臺具體辦法對數字平臺的運行提出了嚴格要求。在《個人信息保護法》正式實施當日，工業(yè)和信息化部也發(fā)布通知，要求相關互聯網企業(yè)應建立個人信息保護“雙清單”——“已收集個人信息清單”和“與第三方共享個人信息清單”，并在應用軟件中展示供用戶查詢。此外，我國對數據跨境流動的監(jiān)管很大一部分是出于對維護互聯網系統(tǒng)安全及國家安全的考慮。在立法方面，中國先后在《中華人民共和國國家安全法》和《中華人民共和國網絡安全法》（以下簡稱《網絡安全法》）中設立了“網絡空間主權”的概念，將網絡空間的主權、安全和發(fā)展納入法律保護的范圍中?！毒W絡安全法》要求關鍵信息基礎設施的運營者在中華人民共和國境內運營中收集和產生的個人信息和重要數據應當在境內存儲。其中，“關鍵基礎設施”包括公共通信服務和信息服務、能源、交通、水利、金融、公共服務、電子政務等重要行業(yè)和領域，以及其他一旦遭到破壞、喪失功能或者數據泄露，可能嚴重危害公共利益的關鍵信息基礎設施。此外，我國還針對收集個人信息和商業(yè)數據的互聯網公司、銀行、保險公司等平臺的數據本地化和數據跨境流動監(jiān)管做出了嚴格規(guī)制。在維護國家安全和社會穩(wěn)定的基礎上，我國也在積極探尋數字經濟的世界接軌，如努力解決數字技術領域的標準化問題以及在中國的自貿區(qū)和自貿港內適當放開數據的跨境流動標準等。

數字經濟規(guī)則和治理體系當中，數據的跨境流動問題與數字貿易密不可分。近年來，數據及數據的跨境流動已成為“數字貿易”相關討論中的關鍵組成部分，并已成為多邊、區(qū)域和雙邊貿易協(xié)定談判中的關鍵問題。目前世界范圍內的協(xié)定中，有關數據治理通常體現在貿易協(xié)定中?！度媾c進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）中對數據自由流動以及禁止數據本地化作出了規(guī)定。美國退出《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（TPP）后簽署了《美國-墨西哥-加拿大協(xié)定》（USMCA），同樣對締約方“禁止或限制通過電子方式跨境轉移信息”作出規(guī)定，另外取消了關于計算機設備的例外條款。2020年11月，東盟十國與澳大利亞、中國、日本、新西蘭和韓國共同簽署的《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）也對數據的跨境流動作出相應規(guī)定。與CPTPP不同的是，RCEP保留了國家對影響公共利益時對數據跨境流動作出限制的權利。不足的是，RCEP并沒有對數據治理的爭端解決機制作出規(guī)定。此外，在國際層面，新西蘭、智利和新加坡之間簽署的《數字經濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA）在數字經濟治理問題上引起了廣泛關注，該協(xié)定除了對數據的跨境流動及數據本地化問題作出較為明確的規(guī)定外，還重點關注了個人信息的保護，并積極號召成員國采用相對統(tǒng)一的個人信息保護法律框架，這將有利于推動形成統(tǒng)一的數字經濟治理框架，實現數字經濟規(guī)則全球范圍內的標準統(tǒng)一和普遍適用。我國已正式提出申請加入CPTPP和DEPA，這也意味著我國積極參與區(qū)域數字經濟規(guī)則和治理體系的建構與完善。

目前世界范圍內對數字經濟影響最大的數據治理規(guī)則之間存在著較大的差異，其影響力和影響對象也不盡相同。國際間和區(qū)域協(xié)定之間的數字治理規(guī)則是較為零散且相對孤立的，規(guī)則和治理模式背后其實反映了不同的經濟、社會、政治、文化情況，一時難以實現統(tǒng)一。美國倡導數據信息的自由流動，歐盟則以保護公民個人信息為主導構建自己的數字主權模式，中國當下的數字經濟規(guī)則重點關注國家網絡安全和數字主權，其他發(fā)展中國家的數字經濟規(guī)則和治理體系或保守或缺失。值得注意的是，在互聯網和數據驅動下的數字經濟中，這些差異將導致數字經濟出現碎片化的風險。數字經濟的碎片化背后是網絡的碎片化、政治的碎片化。國際地緣政治局勢的緊張一定程度上加劇了在互聯網、數字技術和數據治理上國家之間的沖突，分歧的數字規(guī)則和治理體系很可能會導致數字經濟的分裂。在數字經濟治理中，各國的數字或數據治理規(guī)則上需要趨同和緩和，尋求更加求同存異的治理規(guī)則和治理體系。在尊重各方差異的基礎上，實現數字經濟規(guī)則的普遍適用和適當保留，進而構建更為包容的數字經濟治理體系。

推動包容性數字經濟規(guī)則與治理體系的構建

隨著數字化的深入發(fā)展，數字經濟已經深入到生活的各個方面，影響了人們的互動、工作、購物以及獲取服務的方式，甚至改變了創(chuàng)造價值和交換價值的方式。新冠肺炎疫情的暴發(fā)造成了地理空間中的阻礙，但在一定程度上加速了經濟社會的數字化進程，越來越多的人依靠互聯網從事各項活動。數字經濟中，數據已成為一種關鍵的經濟資源和生產要素，蘊藏著巨大價值，也因此導致國家間由于數據資源不平等產生新的數字鴻溝。疫情使得國家內部及國家之間由數字鴻溝導致的發(fā)展不平衡問題愈發(fā)突出。因此，亟需推動構建科學合理的數字經濟規(guī)則治理模式，緩解分裂、彌合鴻溝。

縱觀全球范圍內的數字經濟規(guī)則，國家層面上的法律法規(guī)各不相同，區(qū)域和國際層面上的數字經濟規(guī)則的統(tǒng)一化也進展有限。規(guī)則的缺失或規(guī)則間的沖突將導致數字經濟治理變成一座座分裂的孤島，這也與互聯網最初想打造一個自由的、去中心化和開放空間的精神相違背。雖然目前各國有各種監(jiān)管數據及數據流動的法規(guī)政策，但現有的規(guī)則和治理模式要么側重關注貿易或者隱私方面，要么在地理空間上僅適用于某一區(qū)域。除此之外，由于不同國家的技術、經濟、社會、政治制度和文化條件不同，這些規(guī)則嚴重缺乏普適性。隨著數據和數據跨境流動在全球經濟中越來越重要，數字經濟迫切需要建構全球性規(guī)則和治理框架。需要明晰的是，雖然許多貿易協(xié)定中設計了不少數據或數字規(guī)則，但本質上，數據和數據的跨境流動問題不能局限在貿易的規(guī)則框架下討論，也不應僅作為電子商務去監(jiān)管。

跨越國界、連接萬物的數字技術，使全球技術和產業(yè)分工迅速擴展與深化。數字技術帶來了世界的共通，形成了世界性的虛擬網絡體系，進而促進了全鏈跨界體系的世界性發(fā)展，但現有數字經濟規(guī)則和治理體系建立在以發(fā)達國家主導的基礎上，未能充分反映發(fā)展中國家的利益和訴求。發(fā)展中國家目前在數據的跨境流動治理問題上拿不定主意、找不準方向，針對數據跨境流動的規(guī)則和治理問題難以達致有效的應對策略。此外，考慮到數字經濟中可能會出現的風險，尤其是有關數據和數據跨境流動的風險，在現有的全球數字治理格局下，一旦數字經濟危機、數字金融危機、數據危機等全球性風險產生沖擊，國家作為數字經濟的主體無法獨善其身，而發(fā)展中國家抵御系統(tǒng)性的數字經濟風險的能力較弱。因此，數字經濟規(guī)則的制定和治理合作上需要達成更多國家合作和政策對話，充分保障發(fā)展中國家的參與。在充分平衡不同國家的利益基礎上，尊重不同國家之間數字經濟發(fā)展的差異性，制定不同國家都能以有益的方式參與的普適規(guī)則。總而言之，應推動構建開放包容的普遍適用規(guī)則，有序推動數字經濟發(fā)展的包容性法治秩序。

數字經濟中，各主體都有權表達其利益訴求，普遍性數字經濟規(guī)則的制定也不應專屬于某一個或某幾個國家，以避免產生數字經濟的“數字霸權”。世界經濟的發(fā)展與繁榮不是僅依靠單一經濟主體就可實現的，相互依存能夠創(chuàng)造相互聯系的條件，更有利于促進各方利益的協(xié)調。此外，由于數字經濟中的風險具有全球性以及瞬時性的特點，單一主體難以對類似風險實現有效化解，因而數字經濟也需要全球的、國際層面的普遍規(guī)則和治理體系，以維護數字經濟下多元差異但互相包容的局面。此種治理體系將是包容性的，能夠實現數字經濟的發(fā)展平衡，且能充分考慮到不同國家的利益和訴求。在包容性的數字經濟治理體系框架下，數據作為重要經濟資源，全球應逐步完善具有公共服務價值的數據共享化，由數據流動所帶來的利益應當在國家內部和國家之間實現合理分配，由數字產生的風險和危機能夠在這一治理體系下得到有效的防范和化解。

全球范圍內或國際層面上的數字經濟規(guī)則制定和治理合作體系也不可能一蹴而就，而須有序推進。隨著數字經濟發(fā)展中區(qū)域性合作趨勢逐漸明晰，有關問題也可以區(qū)域層面作為基石，以區(qū)域性協(xié)定或機構為基礎推動數字經濟規(guī)則和治理體系的構建。針對目前數字經濟中解決有關數字治理的困境問題，可借鑒國際金融體系中的布雷頓森林體系，打造“數字布雷頓森林體系”。相較于國家和經濟組織，更適合牽頭構建世界性的數字經濟規(guī)則的主體應該是權威性的國際平臺。除此之外，由于數字經濟與和社會生活連接的緊密性、各行業(yè)滲透的深入性，專業(yè)性的世界經濟組織（如世界銀行、國際貨幣基金組織等）由于其領域過于狹窄和傳統(tǒng)而不太合適。“數字布雷頓森林體系”下，有希望設立一個解決數據治理甚至其他數字經濟規(guī)則和治理問題的全球總體框架。在該體系下，多邊參與既能保障國家、市場主體和個人參與數字經濟的權益，同時又能通過設立核心的技術援助解決數字經濟中心和周邊地區(qū)的差異。“數字布雷頓森林”體系的初期構建問題首先取決于國際性的共識，后期運作則取決于國家間的合作程度?？紤]到當今世界的格局，二十國集團（G20）作為發(fā)展中國家和發(fā)達國家共同參與和致力于國際經濟合作的重要組織，可能是推動“數字布雷頓森林體系”構建的合適主體。

我國作為數字經濟新興強國，具有良好的數字經濟發(fā)展前景。作為負責任的經濟大國，肩負著推動區(qū)域發(fā)展的重要使命，一直以來積極推動區(qū)域性協(xié)定落地。RCEP協(xié)定的簽署以及CPTPP、DEPA的積極申請加入，更是彰顯了中國積極推動區(qū)域數字經濟合作發(fā)展以及發(fā)展數字經濟的決心，世界范圍內的數字經濟發(fā)展中“區(qū)域性”的合作趨勢逐漸明晰。因此，我國更應積極推動構建包容性的世界數字經濟規(guī)則，回應區(qū)域數字經濟發(fā)展的法治需求，推動形成區(qū)域內或地區(qū)間統(tǒng)一的數字經濟示范性規(guī)則和治理合作框架，為大空間格局下的世界數字經濟新秩序提供法治方案。

（作者為北京師范大學法學院教授、博導，經濟法與金融法研究中心主任；北京師范大學法學院碩士研究生王一純對本文亦有貢獻）

【注：本文系袁達松主持司法部2021年度法治建設與理論研究部級科研項目“RCEP中的數字經濟規(guī)則及其糾紛解決機制研究”（項目編號：21SFB2022）階段性成果】

【參考文獻】

①周漢華主編，張露予譯：《美國〈澄清域外合法使用數據法〉譯文》，《網絡信息法學研究》，北京：中國社會科學出版社，2018年。

②袁達松、趙雨生：《包容開放的世界經濟法體系構建》，《首都法學論壇》第16輯，北京：中國政法大學出版社，2020年。

③袁達松、張志國：《世界主義視角下的經濟法治與經濟法學》，《經濟法研究》，2018年第1期。

④Douglas W. Arner, Giuliano G. Castellano and Eriks Selga:“The Transnational Data Governance Problem”, Berkeley Technology Law Journal, 2021.

責編/鄧楚韻 美編/李祥峰

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