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驅(qū)動創(chuàng)新的柔性治理工具

——以國務(wù)院七次大督查中的最佳實(shí)踐為研究樣本

【摘要】從2015年開始,國務(wù)院在強(qiáng)力督查的同時(shí),每年對大督查中發(fā)現(xiàn)的地方典型經(jīng)驗(yàn)做法予以通報(bào)表揚(yáng),公共管理稱之為“最佳實(shí)踐”,釋放政策信號,激發(fā)創(chuàng)新動力,助推政策擴(kuò)散,逐步形成了一套促進(jìn)治理創(chuàng)新的中國方案。文章分析了七次大督查所設(shè)立的最佳實(shí)踐,闡釋了最佳實(shí)踐的基本特征和其背后的創(chuàng)新邏輯。

【關(guān)鍵詞】國務(wù)院大督查 治理工具 政策擴(kuò)散 【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

創(chuàng)新貫穿于治理的方方面面,包括理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新。政府治理創(chuàng)新既是社會創(chuàng)新的促進(jìn)者,同時(shí)也是社會創(chuàng)新的引領(lǐng)者。

國務(wù)院大督查的創(chuàng)新實(shí)踐:柔性治理工具

地方各級政府的執(zhí)行力是各項(xiàng)宏觀政策轉(zhuǎn)化為實(shí)際效能的關(guān)鍵。而治理實(shí)踐中的執(zhí)行常常面臨困境,比如一些干部任職時(shí)間短,更偏重短期績效;國有企業(yè)管理人員存在委托代理人困境,等等。如何化解這些執(zhí)行困境?巡視、督查、責(zé)任審計(jì)均為中央決策的執(zhí)行保障機(jī)制。國務(wù)院大督查同中央巡視、責(zé)任審計(jì)一道被稱為監(jiān)督的三大利器,在保障中央政策貫徹落實(shí)、干部清正廉潔、責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)确矫娉尚ё恐?、不可替代?/p>

從傳統(tǒng)的治理邏輯來看,這些監(jiān)督機(jī)制通過壓力傳導(dǎo)、紀(jì)律糾偏促進(jìn)和保障政策的落地生效。這屬于剛性治理范疇。從理論視角看,剛性治理工具有五個特征:法律約束、審批與授權(quán)、內(nèi)容細(xì)化明確、固定不變以及權(quán)威推動。相較于剛性治理,柔性治理的特征包括:無限制、無須審批授權(quán)、內(nèi)容模糊、彈性以及協(xié)商推動。剛性治理工具是傳統(tǒng)的治理選擇;柔性治理工具則是現(xiàn)代治理的偏好。

從2014年6月開始的國務(wù)院大督查,無論從形式還是內(nèi)容上都逐漸增加了柔性治理工具,實(shí)質(zhì)上,是政府治理不斷邁向現(xiàn)代化的過程。2015年開始,國務(wù)院對大督查中發(fā)現(xiàn)的地方典型經(jīng)驗(yàn)做法予以通報(bào)表揚(yáng),公共管理稱之為“最佳實(shí)踐”,釋放政策信號,激發(fā)創(chuàng)新動力,助推政策擴(kuò)散,逐步形成了一套促進(jìn)治理創(chuàng)新的中國方案。分析歷年大督查公布的最佳實(shí)踐,可以發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)出圍繞治理核心議題探索創(chuàng)新、層級分布中層凸起、空間分布西多東少等特點(diǎn)。

圍繞治理核心議題的探索創(chuàng)新。督查的本意是督促檢查,其主要任務(wù)是推動黨和政府重大決策部署的貫徹落實(shí);抓好法律法規(guī)、規(guī)范性文件貫徹落實(shí)情況的督促檢查;抓好政府會議決定事項(xiàng)貫徹落實(shí)情況的督促檢查;抓好政府領(lǐng)導(dǎo)同志批示和交辦事項(xiàng)貫徹落實(shí)情況的督促檢查。公布最佳實(shí)踐是督查工作的治理工具。因此,歷年大督查所推出的最佳實(shí)踐均是圍繞當(dāng)年的核心治理議題所展開的:

2015年國務(wù)院大督查首次推出典型經(jīng)驗(yàn),地方典型范例有20個,主要圍繞穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)和惠民生四個主題。從最佳實(shí)踐在不同領(lǐng)域的分布情況看,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革領(lǐng)域的最佳實(shí)踐數(shù)量占比最大,同時(shí),擴(kuò)大內(nèi)需促開放同深化“放管服”改革領(lǐng)域的數(shù)量也較多。

2016年國務(wù)院大督查的中心治理議題為:促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長;推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;抓好“三去一降一補(bǔ)”重點(diǎn)任務(wù);推動大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新;培育發(fā)展新動能;破解民生難題等。與之相適應(yīng),國務(wù)院推出的地方典型經(jīng)驗(yàn)即最佳實(shí)踐有32個。其中,擴(kuò)內(nèi)需促開放領(lǐng)域的占比30%左右;深化“放管服”改革和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展領(lǐng)域占比20%左右。

2017年大督查關(guān)注的核心治理議題包括:著力推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”;深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略;深化“放管服”改革,促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新,更好激發(fā)市場活力;增強(qiáng)企業(yè)競爭力;調(diào)動社會創(chuàng)造力,培育新動能;改造提升傳統(tǒng)動能,防范化解風(fēng)險(xiǎn)和努力改善民生等。與之相匹配,國務(wù)院大督查推出的典型經(jīng)驗(yàn)有22個。其中,深化“放管服”改革領(lǐng)域的最佳實(shí)踐數(shù)上升到了第一位;創(chuàng)新驅(qū)動領(lǐng)域的最佳實(shí)踐數(shù)量僅次于“放管服”改革領(lǐng)域;供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、保障和改善民生領(lǐng)域也占了一部分。

2018年大督查的核心治理議題包括六個方面:一是精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興;二是推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展,推動新舊動能轉(zhuǎn)換;三是深化“放管服”改革,轉(zhuǎn)變政府職能;四是持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需;五是推進(jìn)高水平開放,推進(jìn)“一帶一路”建設(shè);六是保障和改善民生,促進(jìn)就業(yè),強(qiáng)化民生兜底保障等。最佳實(shí)踐的選取力度大幅度超越前幾次,數(shù)量達(dá)到130個,事實(shí)上也是截至目前最多的一個年份。其中,創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、深化“放管服”改革、保障和改善民生三個領(lǐng)域占比均為20%左右。

2019年大督查設(shè)立的核心治理議題包括:減稅降費(fèi);穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè);深化“放管服”改革,優(yōu)化營商環(huán)境;推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展;合理擴(kuò)大有效投資;政府信息化平臺建設(shè)等。國務(wù)院選取了32個最佳實(shí)踐,其中深化“放管服”改革領(lǐng)域占據(jù)了絕對優(yōu)勢,達(dá)到總數(shù)量的一半左右;其次是擴(kuò)大內(nèi)需促開放,占據(jù)20%左右;再者是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和保障民生領(lǐng)域。

2020年國務(wù)院大督查的重點(diǎn)包括:穩(wěn)就業(yè)保民生,扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作、全面落實(shí)“六保”任務(wù);保市場主體,穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤,落實(shí)落細(xì)減稅降費(fèi),讓企業(yè)輕裝簡行;持續(xù)深化“放管服”改革,努力釋放更多紅利,增強(qiáng)發(fā)展動力。同重點(diǎn)任務(wù)相呼應(yīng)的典型經(jīng)驗(yàn)有43個,其中,深化“放管服”改革占比依然最大,保障和改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需促開放領(lǐng)域的案例數(shù)占比也不低。此外,2個疫情防控最佳實(shí)踐被列入典型案例。

2021年國務(wù)院大督查派出16個督查組,奔赴各地開展實(shí)地督查,察實(shí)情、出實(shí)招,積極推動各項(xiàng)惠企紓困政策落地見效;擴(kuò)內(nèi)需保就業(yè)保民生,繼續(xù)做好“六穩(wěn)”工作,落實(shí)“六保”任務(wù);簡政放權(quán),激發(fā)市場主體發(fā)展活力,不斷優(yōu)化營商環(huán)境;推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、培育壯大新動能。圍繞第八次大督查的重點(diǎn)工作,選取了48個最佳實(shí)踐案例,深化“放管服”改革繼續(xù)占據(jù)第一位,案例數(shù)為15個,占比31%,同比略有下降。創(chuàng)新驅(qū)動領(lǐng)域的案例數(shù)上升到了第二位,9個案例,占比19%。再者是保障和改善民生,案例數(shù)7個,占比15%。(見圖1)

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層級分布呈現(xiàn)中層凸起特征。國務(wù)院第二次大督查到第八次大督查總共選取了382個最佳實(shí)踐。我們依據(jù)最佳實(shí)踐主體的行政層級進(jìn)行了區(qū)分,分為三個層級:中央、省級、地市級及以下。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),中央層級的最佳實(shí)踐共有54個,且僅僅第二次、第三次大督查設(shè)有中央層級的最佳實(shí)踐,后面六次都沒有設(shè)置。這說明,后六次更注重地方的實(shí)踐創(chuàng)新挖掘。省級最佳實(shí)踐總數(shù)為270個,基層的總數(shù)為58個。省級政府創(chuàng)新實(shí)踐案例數(shù)量是中央層級的5倍,是基層的4.65倍,省級政府凸起明顯。(見圖2)

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空間分布呈現(xiàn)西多東少特征。空間分布是政策擴(kuò)散的重要維度。改革開放以來,大多數(shù)變革試驗(yàn),特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革,均是在東部地區(qū)試行,獲得成功經(jīng)驗(yàn)之后,再推廣擴(kuò)散到西部地區(qū)。所以,在人們的認(rèn)知中形成了一種思維定式,即西部省份學(xué)習(xí)東部省份的治理經(jīng)驗(yàn)和做法。但是,2015年以來,國務(wù)院大督查所推出的典型經(jīng)驗(yàn)卻與人們的思維定式正好相反,從2015年到2021年,每年西部省份最佳實(shí)踐的數(shù)量均超越了東部省份。2015年,西部省份的最佳實(shí)踐有15例,東部省份僅僅5例,西部是東部的三倍。2020年,東西部僅僅相差1個,基本持平。但是2021年二者的差距又重新拉開,西部省份有33例,而東部只有15例。這說明,在新時(shí)代的治理變革中,西部地區(qū)領(lǐng)跑東部地區(qū)。

此外,從時(shí)間維度看,2018年,第五次國務(wù)院大督查通報(bào)表揚(yáng)的典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量為130例,在7個年份中位居榜首。典型經(jīng)驗(yàn)最少的年份是2015年,有20例最佳實(shí)踐。2015年是第一次通報(bào)表揚(yáng)典型經(jīng)驗(yàn),屬于嘗試階段。其余年份的典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量在21—50之間波動。

國務(wù)院大督查最佳實(shí)踐的治理創(chuàng)新邏輯

國務(wù)院大督查的主要功能是抓落實(shí),督促年度核心任務(wù)的完成,督促中央政策的落實(shí)。而作為最佳實(shí)踐的典型經(jīng)驗(yàn)卻超越了執(zhí)行落實(shí),能夠助推政策的創(chuàng)新與擴(kuò)散。最佳實(shí)踐作為行之有效的中國特色治理工具,其背后的治理邏輯有以下幾點(diǎn):

第一,釋放政策信號的柔性工具。中央政府政策信號的釋放有兩種方式:一是用法規(guī)、文件明確要求各級政府應(yīng)該做什么,具體內(nèi)容詳細(xì),標(biāo)準(zhǔn)明確。例如,中華人民共和國國務(wù)院令就是強(qiáng)力政策信號。二是通過設(shè)立典范、標(biāo)桿釋放柔性政策信號。國務(wù)院大督查所設(shè)立的典型經(jīng)驗(yàn)就屬于柔性政策信號。通過七次大督查典型經(jīng)驗(yàn)的主題變化,我們可以辨別出哪些領(lǐng)域的關(guān)注力度是逐漸弱化的;哪些領(lǐng)域的關(guān)注力度是均衡持續(xù)的;哪些領(lǐng)域的關(guān)注力度是不斷強(qiáng)化的。

首先,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革領(lǐng)域的典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量呈減少趨勢,第六次、第七次大督查的典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量為零。

其次,擴(kuò)大內(nèi)需促開放領(lǐng)域的典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量相對穩(wěn)定。這說明,在外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜多變的背景下,加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局是穩(wěn)定中國經(jīng)濟(jì)的重要策略,擴(kuò)大內(nèi)需是中國經(jīng)濟(jì)的基本盤,需要持續(xù)發(fā)力。

再次,兩個領(lǐng)域的典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量溫和增加,它們是脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域和生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。脫貧攻堅(jiān)是階段性任務(wù),2018年是高峰,國務(wù)院大督查設(shè)立了17個最佳實(shí)踐案例。2020年,中國完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù),但脫貧摘帽不是終點(diǎn),而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。因此該領(lǐng)域典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量增加,2021年設(shè)有4個。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和,是以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局作出的重大戰(zhàn)略決策。中國政府對國際社會莊嚴(yán)承諾:中國二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值,努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。國務(wù)院大督查所設(shè)立的生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量溫和增加。這也說明,環(huán)境問題是一個長期戰(zhàn)略,不可能畢其功于一役。

最后,有三個領(lǐng)域的最佳實(shí)踐數(shù)量大幅度增加,政策信號清晰明顯。深化“放管服”改革領(lǐng)域的典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量增加曲線陡峭,由2015年的5個增加到近三年的平均16.7個。(見圖3)這同政府始終致力于通過“放管服”改革來改善營商環(huán)境的努力密切相關(guān)。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展領(lǐng)域的最佳實(shí)踐數(shù)量由2015年的1個,發(fā)展到近三年的平均5個。創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一驅(qū)動力。可以預(yù)見,未來創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展領(lǐng)域的最佳實(shí)踐數(shù)量會不斷增加。保障和改善民生領(lǐng)域的最佳實(shí)踐數(shù)量也呈現(xiàn)大幅增加的趨勢,由2015年的1個發(fā)展到近三年的平均7個。增加民眾的獲得感是新時(shí)代政府治理的目標(biāo)之一。保障和改善民生是對民眾滿意度的直接投入,也是以人民為中心執(zhí)政理念的具體實(shí)踐??梢灶A(yù)期,地方政府對民生領(lǐng)域的投入也會隨著政策信號的增強(qiáng)而不斷加大。

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第二,激勵治理創(chuàng)新。創(chuàng)新有兩種路徑,一是原來不存在的、從無到有的發(fā)明創(chuàng)造,稱之為破壞性技術(shù)創(chuàng)新,也稱為顛覆性技術(shù)創(chuàng)新;二是在原有基礎(chǔ)上的優(yōu)化、改進(jìn),稱為延續(xù)性技術(shù)創(chuàng)新。政府治理領(lǐng)域中的創(chuàng)新也是如此,原本沒有的,比如社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,國際上沒有,屬于中國自己的原創(chuàng),這就屬于顛覆性創(chuàng)新。而政府機(jī)構(gòu)改革是在原有基礎(chǔ)上的改進(jìn)、優(yōu)化,這就是延續(xù)性技術(shù)創(chuàng)新。無論哪種創(chuàng)新,都會有失敗的風(fēng)險(xiǎn),都會面臨既得利益者的阻礙。所以,創(chuàng)新既需要內(nèi)部動力,也需要外部動力。中央政府對各級政府創(chuàng)新實(shí)踐的認(rèn)可就是地方治理創(chuàng)新的外部動力。

2015年國務(wù)院大督查首次推出治理典型經(jīng)驗(yàn)時(shí)就明確表示,為鼓勵主動作為,國務(wù)院決定對落實(shí)有關(guān)政策措施成效較明顯的地方予以表揚(yáng),并在2016年對這些地方采取多項(xiàng)激勵措施。一是國家在資金上對其重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)給予支持。二是2016年督查收回的中央預(yù)算內(nèi)投資和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付沉淀資金,用于獎勵這些地方發(fā)展。三是對其企業(yè)申請發(fā)行企業(yè)債減少審批環(huán)節(jié)。四是統(tǒng)籌實(shí)際需求相應(yīng)給予新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)支持。五是實(shí)行“免督查”,不納入2016年大督查范圍。針對地方政府治理中的創(chuàng)新,國務(wù)院給予了精神和物質(zhì)雙重激勵。精神上設(shè)為最佳實(shí)踐,成為全國學(xué)習(xí)的標(biāo)桿,實(shí)行“免督查”。物質(zhì)上給予資金支持,包括重點(diǎn)項(xiàng)目資金、建設(shè)用地指標(biāo)、轉(zhuǎn)移支付等。這些激勵措施就是治理創(chuàng)新的催化劑,直接促使更多地區(qū)致力于地方治理的創(chuàng)新嘗試。

第三,助推政策擴(kuò)散。政策擴(kuò)散指的是一種政策從空間上發(fā)生轉(zhuǎn)移。當(dāng)一個地區(qū)采用一種新的政策后,其他地區(qū)也效仿實(shí)施的過程就是政策擴(kuò)散。有學(xué)者認(rèn)為,地方政府可能通過兩種方式實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新:一種是內(nèi)部決定模型,即當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)與社會現(xiàn)狀和特征決定了該地區(qū)的政府創(chuàng)新;另一種是通過區(qū)域擴(kuò)散模型,即臨近地區(qū)的政策采納情況會影響本地區(qū)對某一政策的采納情況。國務(wù)院大督查設(shè)立典型經(jīng)驗(yàn),實(shí)質(zhì)上是對這些政策創(chuàng)新的助推。

一方面,最佳實(shí)踐有力地促進(jìn)了政策學(xué)習(xí)。政策學(xué)習(xí)是政策擴(kuò)散的第一機(jī)制。政策學(xué)習(xí)的背后是學(xué)習(xí)者理性主義的考量,即衡量學(xué)習(xí)的成本與收益。國務(wù)院大督查設(shè)立的系列典型經(jīng)驗(yàn),為其他地區(qū)的學(xué)習(xí)提供了現(xiàn)成樣本,省去了自我探索成本,省去了尋找學(xué)習(xí)對象的成本。國務(wù)院對典型經(jīng)驗(yàn)的資金和榮譽(yù)激勵更是讓其他地方看到了創(chuàng)新的收益。所以,典型經(jīng)驗(yàn)的設(shè)立為其他地區(qū)政策學(xué)習(xí)增加了收益的砝碼。

另一方面,最佳實(shí)踐形成了競爭機(jī)制。競爭機(jī)制是政策擴(kuò)散的第二機(jī)制。保持競爭優(yōu)勢是地方政府領(lǐng)導(dǎo)者斟酌是否采用一項(xiàng)新政策的重要驅(qū)動。一些地方實(shí)行的新政策得到了中央政府的肯定,那么,其他地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者就會面臨壓力,擔(dān)心在地區(qū)之間的競爭中失去優(yōu)勢,處于下風(fēng)。假如試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)是相鄰地區(qū),那么,地方政府的壓力會更大。因?yàn)?,地區(qū)環(huán)境差異不大,別人做到了,自己沒有理由做不到。更何況,“放管服”改革推進(jìn)得如何,影響著地區(qū)營商環(huán)境的好與壞,決定著吸引投資能力的強(qiáng)與弱。所以,相鄰地區(qū)間的競爭是政策創(chuàng)新擴(kuò)散的催化劑。

此外,政策擴(kuò)散還存在道義型擴(kuò)散,即道德感推動了政策創(chuàng)新。比如,國務(wù)院大督查設(shè)立了更多的西部典型經(jīng)驗(yàn),東部地區(qū)的政府就會產(chǎn)生道德感壓力:經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對不足的西部都能夠做到,東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力更強(qiáng)、社會治理基礎(chǔ)更好,怎么能甘落人后?

總之,國務(wù)院大督查持續(xù)設(shè)立的最佳實(shí)踐,通過非強(qiáng)制性路徑實(shí)現(xiàn)了政策趨同,是現(xiàn)代治理的柔性工具。

(作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院南陽分院院長、國家治理研究中心主任、公共管理學(xué)院教授;中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院文曦對本文亦有貢獻(xiàn))

【注:本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“國家治理能力現(xiàn)代化測度理論、方法與進(jìn)展評價(jià)研究”(項(xiàng)目編號:21&ZD146)的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①Christopher Ansell, Jacob Torfing: Handbook on Theories of Governance, Edward Elgar Publishing Limitied, 2017.

②《2015年國務(wù)院大督查成績單公布》,《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》,2016年2月5日。

③劉偉:《政策擴(kuò)散的理論、實(shí)踐與發(fā)展》,北京:科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社,2020年。

責(zé)編/趙橙涔 美編/王夢雅

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