深化改革的試驗路徑

在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制下，中國改革是依靠怎樣的治理方式來保障民主決策的呢？很多研究發(fā)現(xiàn)，中國改革過程中伴隨著大規(guī)模的政策試驗[3]。政策試驗創(chuàng)設(shè)了一種試驗學(xué)習(xí)機(jī)制，它以解決特定問題為目標(biāo)，通過議程設(shè)置聚焦于某一政策議題，基于一些理論或推論提出新的政策思路，通過持續(xù)的測試和檢驗，在證據(jù)支持下反復(fù)提煉解決方案，直至形成系統(tǒng)的政策安排。內(nèi)外部環(huán)境變化促使政策分析人員提出新的政策規(guī)劃，發(fā)出新的政策導(dǎo)向。新導(dǎo)向是否有效，需要通過小范圍試點提供證據(jù)支持。政策試驗普遍采取“試點探索”和“經(jīng)驗總結(jié)”的策略，在地方試點過程中，先引入政策原型，然后根據(jù)試點反饋不斷優(yōu)化政策安排[4]。

黨的十一屆三中全會以來，黨中央確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政策路線，開啟了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，政策試驗被廣泛應(yīng)用于各領(lǐng)域的改革探索中，成為一種常態(tài)化的治理模式。1978年12月，鄧小平同志在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上發(fā)表講話，提出“在全國的統(tǒng)一方案拿出來以前，可以先從局部做起，從一個地區(qū)、一個行業(yè)做起，逐步推開。中央各部門要允許和鼓勵它們進(jìn)行這種試驗。試驗中間會出現(xiàn)各種矛盾，我們要及時發(fā)現(xiàn)和克服這些矛盾”[5]。

改革開放以來，中國政策試驗的一個顯著特征是，中央政府采取非均衡賦權(quán)的制度安排，授予試點地區(qū)更大的自主權(quán)，可在授權(quán)范圍內(nèi)先行探索并實施新方案[6]。政策試驗需要選擇試點地區(qū)，通過邊做邊學(xué)、邊學(xué)習(xí)邊實踐，不斷嘗試新的策略和解決方案，持續(xù)觀察新方案的效果，并根據(jù)反饋持續(xù)修訂政策安排，直到產(chǎn)生可接受的結(jié)果。在政策試驗過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)一些始料未及的動態(tài)和事件，這些事件會改變政策設(shè)計的結(jié)果，經(jīng)過反饋和評估之后，針對出現(xiàn)的問題，決策者和組織者通過再設(shè)計途徑對政策方案進(jìn)行調(diào)整。通過總結(jié)各地的試點經(jīng)驗和教訓(xùn)，有利于深化對政策議題的認(rèn)知，隨著政策試驗的推進(jìn)，政策內(nèi)容得到調(diào)整和優(yōu)化。

黨的十八大以來，中央強(qiáng)調(diào)宏觀思考和頂層設(shè)計，致力于構(gòu)建中央設(shè)計與地方探索相結(jié)合的試驗制度，政策試驗進(jìn)入新的發(fā)展階段。2012年12月，習(xí)近平總書記在主持中央政治局集體學(xué)習(xí)時指出，改革開放是一個系統(tǒng)工程，要加強(qiáng)宏觀思考和頂層設(shè)計，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確提出：“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強(qiáng)重大改革試點工作，及時總結(jié)經(jīng)驗，寬容改革失誤，加強(qiáng)宣傳和輿論引導(dǎo)，為全面深化改革營造良好社會環(huán)境。”在新時代背景下，政策試驗凸顯了“中央設(shè)計”“請示授權(quán)”“依法試驗”等組織原則[7]。政策試驗更加重視頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，重大改革由中央進(jìn)行統(tǒng)一部署；地方提出的改革方案需要獲得授權(quán)后再進(jìn)行試點；對于地方事權(quán)范圍內(nèi)的改革探索，地方政府擁有自主試驗權(quán)。

試驗民主：協(xié)商民主的新形式

現(xiàn)代國家治理具有兩個至關(guān)重要的目標(biāo)訴求：一是治理的理性，二是治理的公信力。為了提升決策的理性化水平，公共事務(wù)的決策過程需要發(fā)揮專家的作用，更好地運(yùn)用專家知識；為了保障公信力，決策過程需要吸納公眾參與，公眾的意志應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬豙8]。專家是受過系統(tǒng)的專業(yè)知識訓(xùn)練的研究人員，他們長期從事某個領(lǐng)域研究，具有系統(tǒng)的專業(yè)知識積累。專家在科學(xué)知識方面具有優(yōu)勢，這類知識經(jīng)由歸納、演繹或溯因推理，提出新的解釋或推論，并經(jīng)受同行評議的嚴(yán)格檢驗，具有更為廣泛的適用性。公眾并不具有專家所擁有的系統(tǒng)化的專業(yè)知識，他們一般只具有基于日常生活和閱歷而歸納形成的經(jīng)驗判斷。公眾的知識以經(jīng)驗積累為基礎(chǔ)，這類知識涉及地方性習(xí)慣、經(jīng)驗和見解，并與人們的日?；顒用芮邢嚓P(guān)，它直接影響著個人的生活方式[9]。

20世紀(jì)80年代興起的協(xié)商民主理論提出，民主不應(yīng)僅局限于選舉環(huán)節(jié)，也要擴(kuò)展到?jīng)Q策過程[10]。協(xié)商民主并不滿足于選舉民主的制度安排，主張將民主參與貫穿于公共生活的全過程，構(gòu)建真正意義上的全過程民主。在協(xié)商民主理論看來，公共決策不應(yīng)僅僅追求體現(xiàn)多數(shù)人的利益，也要考慮并協(xié)調(diào)社會中各方的立場和利益訴求[11]。協(xié)商民主理論主張構(gòu)建包容性的議事平臺，讓不同利益群體通過協(xié)商方式，參與公共政策制定。協(xié)商民主理論專家希望建立理性討論的公共空間，讓利益相關(guān)者通過協(xié)商的方式，充分表達(dá)各自的主張和利益訴求，在討論和審議的基礎(chǔ)上，各自調(diào)整立場和訴求，進(jìn)而凝聚共識，提出新的政策安排，或者為公共決策提供依據(jù)。

鑒于單一維度的選舉民主容易導(dǎo)致政治獻(xiàn)金、操控選舉、社會兩極分化、“多數(shù)人的暴政”、弱勢群體受排斥等問題，協(xié)商民主提出通過平等對話、協(xié)商審議的方式形成公共政策，促使人們在進(jìn)行公共決策時更加審慎。在協(xié)商民主論者看來，“一個民主政府是建立在說理和辯論的基礎(chǔ)上的，而不僅僅是建立在投票和權(quán)力的基礎(chǔ)上的”[12]。協(xié)商民主承認(rèn)社會成員具有多元化的利益訴求，主張通過協(xié)商對話來協(xié)調(diào)各方利益，促進(jìn)社會和諧，它拓寬了民主的視野，深化了對民主實踐的理解?？梢哉f，協(xié)商民主是一種與選舉民主相平行的重要民主形式。

中國通過組織大規(guī)模的政策試驗，在政策議程中創(chuàng)設(shè)了跨層級、跨部門、跨界別的議事平臺，使專家和公眾能夠參與決策議程，了解很多政策議題和相關(guān)觀點。在政策試驗過程中，中央官員與地方官員、專家、公眾之間進(jìn)行持續(xù)的互動，這提升了政策制定的協(xié)商性和民主性。政策試驗使地方政府在授權(quán)范圍內(nèi)可以自主設(shè)定目標(biāo)并選擇政策工具，中央部委通過總結(jié)地方經(jīng)驗，確定新的政策導(dǎo)向并設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)。在決策者與專家、公眾的互動中，各方不僅分享各自擁有的知識，也會利用對方提供的知識和信息，提出新的知識建構(gòu)。這種不同來源知識的分享、交流和建構(gòu)過程，以及其在政策試驗中的應(yīng)用，即表現(xiàn)為政策方案的持續(xù)調(diào)整、更新和優(yōu)化。在持續(xù)互動中所形成的政策安排，不僅可以經(jīng)受科學(xué)有效性的檢驗，也有助于獲得利益相關(guān)者的認(rèn)可和支持。

對于大國治理來講，一項政策試驗不僅要檢驗新政策在某個地區(qū)的有效性，也需要檢驗其在其他地區(qū)付諸實施的績效狀況，包括公眾的接受程度。當(dāng)一項新政策在試點地區(qū)取得成功后，中央政府通常會擴(kuò)大試點，在全國范圍內(nèi)選擇代表性地區(qū)進(jìn)行測試，檢驗新政策的外部有效性。這種“從點到面”的政策試驗構(gòu)成了一種試驗民主的治理模式，它通過持續(xù)的試驗和評估來促進(jìn)政策發(fā)展。在此過程中，政府系統(tǒng)與專家、公眾具有持續(xù)的互動，并通過協(xié)商和協(xié)作來應(yīng)用各方擁有的知識和信息，不斷改進(jìn)政策安排，提升公共政策的適應(yīng)性，保障并實現(xiàn)韌性治理。

《中國的民主》白皮書指出，“中國發(fā)展全過程人民民主，既有完整的制度程序，也有完整的參與實踐。”在理論研究方面，學(xué)術(shù)界對中國式民主的宏觀制度和實踐運(yùn)作研究較多，形成了豐富的研究文獻(xiàn)。在宏觀制度方面，已有研究闡述了人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等制度安排。在實踐運(yùn)作方面，已有研究剖析了民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的實踐發(fā)展。然而，已有研究對中國式民主的中層構(gòu)造的理論探討不多。中國國家治理將民主協(xié)商貫穿于政策制定全過程，并已經(jīng)形成了跨層級、跨部門、跨界別的系統(tǒng)性制度安排。試驗民主的理論視角通過區(qū)分政策試驗涉及的多元行動主體，解析試驗過程中的公共論壇、公開討論、知識分享、互動協(xié)商和審慎決策，可為理解中國式民主提供新的理論資源。