【摘要】第二次世界大戰(zhàn)后，在重大國(guó)家安全和外交政策領(lǐng)域，美國(guó)兩黨長(zhǎng)期秉持著協(xié)作精神，共同應(yīng)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)局面與國(guó)家安全威脅。這種協(xié)作精神一度隨著主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的弱化乃至消失、美國(guó)所面對(duì)的安全問題復(fù)雜化，以及美國(guó)獨(dú)特的政治結(jié)構(gòu)和政黨制度，而變得越來越困難，政治極化現(xiàn)象越來越頻繁地出現(xiàn)在美國(guó)對(duì)外政策領(lǐng)域。不僅外部世界質(zhì)疑美國(guó)對(duì)外政策的可靠性和連續(xù)性，而且美國(guó)盟友的凝聚力、美國(guó)對(duì)不同競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的外交管控能力也因之下降。但總體而言，由于對(duì)國(guó)家核心利益認(rèn)知的趨同、兩黨基本價(jià)值觀念和意識(shí)形態(tài)的接近，使得美國(guó)政治極化又具有一定程度的局限性。
【關(guān)鍵詞】安全認(rèn)知 政治極化 黨派政治 美國(guó)外交
【中圖分類號(hào)】D771.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.06.004
【作者簡(jiǎn)介】劉國(guó)柱，浙江大學(xué)歷史學(xué)院美國(guó)研究中心主任、教授、博導(dǎo)，浙江大學(xué)非傳統(tǒng)安全與和平發(fā)展研究中心資深研究員。研究方向?yàn)閲?guó)際關(guān)系、美國(guó)對(duì)外政策、非傳統(tǒng)安全。主要著作有《美國(guó)文化的新邊疆：冷戰(zhàn)時(shí)期的和平隊(duì)研究》、《在國(guó)家利益之間：戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家發(fā)展援助探研》（合著）等。
在美國(guó)政治史上，美國(guó)政客在大部分時(shí)間里都在遵循亞瑟·范登堡的名言：“我們必須在水邊停止黨派政治”。這句話與中國(guó)古語(yǔ)“兄弟鬩于墻，外御其侮”有異曲同工之處，意思是在國(guó)家面臨外部威脅時(shí)，美國(guó)必須停止國(guó)內(nèi)的黨派斗爭(zhēng)，一致對(duì)外。“政治止步于水邊”成為美國(guó)政治不成文的格言。但縱觀美國(guó)外交史，政治能否止步于水邊具有一定的不確定性。在國(guó)家安全和對(duì)外政策領(lǐng)域，同樣出現(xiàn)了政治極化即政治觀念和政策的極端分歧現(xiàn)象：從美國(guó)國(guó)內(nèi)的視角來看，這種政治極化主要體現(xiàn)在朝野兩黨及美國(guó)公眾對(duì)國(guó)家安全和外交戰(zhàn)略與政策分歧、對(duì)立現(xiàn)象加??；從國(guó)際政治的視角看，美國(guó)外交政策表現(xiàn)出不確定性，甚至大起大落?？傮w而言，政治人物對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的認(rèn)知決定了政治能否止步于水邊。
威脅認(rèn)知決定了政治能否止步于水邊
在美國(guó)公眾的認(rèn)知中，國(guó)內(nèi)政治的兩極分化不應(yīng)該影響美國(guó)的國(guó)家安全和外交政策。在美國(guó)歷史上，涉及國(guó)家安全和外交方面的政策，往往能得到美國(guó)公眾和政治人物的廣泛支持，尤其是在美國(guó)面臨類似珍珠港事件和“9·11”事件這樣的重大國(guó)家安全危機(jī)時(shí)，兩黨往往能放棄分歧，一致對(duì)外。
珍珠港事件后，范登堡逐漸放棄了其長(zhǎng)期堅(jiān)持的孤立主義政策，支持美國(guó)參加世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)。在第二次世界大戰(zhàn)臨近結(jié)束時(shí)，圍繞如何防止德國(guó)軍國(guó)主義東山再起和建立戰(zhàn)后國(guó)際新秩序，范登堡發(fā)表了其一生最有影響力的演說。這位經(jīng)常對(duì)羅斯福總統(tǒng)持批評(píng)態(tài)度的共和黨人伸出了“橄欖枝”，促進(jìn)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)建立更密切的工作關(guān)系。他承認(rèn)，“我們永遠(yuǎn)不希望對(duì)我們?cè)谲娛骂I(lǐng)域的合作有任何猶豫或懷疑。強(qiáng)行使用武力……以保持德國(guó)和日本的非軍事化”，但是“沒有必要將任何此類行動(dòng)提交回國(guó)會(huì)……總司令應(yīng)該有立即采取行動(dòng)的權(quán)力，他應(yīng)該采取行動(dòng)”。[1]范登堡的演說激起了積極的回應(yīng)，來自佛蒙特州的參議員奧斯汀將這次演講描繪為他所聽到的對(duì)美國(guó)人民、盟友，尤其是美國(guó)敵人最重要的演講之一。羅斯?？偨y(tǒng)也以崇高的敬意看待他的前對(duì)手，并任命范登堡為出席1945年4月25日在舊金山召開的聯(lián)合國(guó)國(guó)際組織會(huì)議的代表。范登堡還代表美國(guó)出席了1946年聯(lián)合國(guó)大會(huì)。第二次世界大戰(zhàn)后，范登堡與民主黨總統(tǒng)哈里·杜魯門政府繼續(xù)密切合作，幫助杜魯門的倡議獲得兩黨支持，包括杜魯門主義、馬歇爾計(jì)劃和建立北約。
在1945年1月的那場(chǎng)著名演說中，范登堡詳細(xì)闡述了他與民主黨政府合作的初衷，即美國(guó)在戰(zhàn)后所面臨的戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知。范登堡認(rèn)識(shí)到：“自珍珠港事件以來，第二次世界大戰(zhàn)為大屠殺的血腥科學(xué)帶入了新的、邪惡的視角。我們的海洋已經(jīng)不再是能自動(dòng)保護(hù)我們的城墻的護(hù)城河了。”[2]除了希望戰(zhàn)后美國(guó)與盟友繼續(xù)合作控制德國(guó)之外，范登堡感知到新威脅的來源是蘇聯(lián)可能的戰(zhàn)爭(zhēng)沖動(dòng)。盡管蘇聯(lián)與美國(guó)是反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)的同盟國(guó)，但范登堡認(rèn)為，越來越多的證據(jù)表明，蘇聯(lián)及其領(lǐng)導(dǎo)人約瑟夫·斯大林對(duì)戰(zhàn)后時(shí)代的穩(wěn)定構(gòu)成了威脅。范登堡“不相信今后任何國(guó)家都能通過自己的獨(dú)家行動(dòng)使自己免疫”，所以他認(rèn)為，“美國(guó)進(jìn)行最大限度的合作，符合美國(guó)的合法自身利益，符合憲法程序和必要的附帶條件，以使敦巴頓橡樹園的基本理念取得成功”。“我想要一個(gè)新的尊嚴(yán)和一個(gè)新的國(guó)際法權(quán)威。我認(rèn)為美國(guó)的自身利益需要它。但是，總統(tǒng)先生，這也需要真誠(chéng)的互惠。老實(shí)坦率地告訴其他國(guó)家，我們考慮的這件光榮的事情不是也不能是單方面的……非共享的理想主義是一種我們不能承諾在戰(zhàn)后世界中承擔(dān)的威脅。”[3]正是對(duì)戰(zhàn)后美國(guó)所面對(duì)的新的安全形勢(shì)、主要威脅以及美國(guó)國(guó)家利益的判斷，讓范登堡得出了美國(guó)不能再回到孤立主義，共和黨需要與秉持國(guó)際主義傳統(tǒng)的民主黨在外交和國(guó)家安全問題上緊密合作的結(jié)論。
冷戰(zhàn)期間，美蘇兩大陣營(yíng)的對(duì)立，讓共和黨和民主黨幾代人都認(rèn)可了范登堡的理念。在涉及美國(guó)重大對(duì)外戰(zhàn)略和國(guó)家安全問題上，無論是介入朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)、越南戰(zhàn)爭(zhēng)，還是與蘇聯(lián)達(dá)成《削減戰(zhàn)略武器條約》，民主黨和共和黨都保持著良好的合作模式，國(guó)會(huì)一直尊重總統(tǒng)特權(quán)。即使到了后冷戰(zhàn)時(shí)期，當(dāng)美國(guó)本土遭到了恐怖主義襲擊，在反對(duì)恐怖主義威脅問題上，民主黨和共和黨同樣能保持一致。2002年1月，根據(jù)皮尤的民調(diào)結(jié)果，90%的共和黨人和82%的民主黨人表示，當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)喬治·W·布什和國(guó)會(huì)應(yīng)該優(yōu)先保護(hù)國(guó)家免受外來的襲擊。自特朗普時(shí)代開始，美國(guó)政府將大國(guó)間的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)視為美國(guó)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)繁榮所面臨的最主要和長(zhǎng)期的挑戰(zhàn)與威脅；拜登政府則將中國(guó)視為美國(guó)所面對(duì)的“最嚴(yán)峻的威脅”。美國(guó)戰(zhàn)略界、國(guó)會(huì)朝野雙方在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)問題上同樣達(dá)成高度共識(shí)，突出表現(xiàn)為近年來幾乎所有涉華法案都能在美國(guó)國(guó)會(huì)高票通過。2021年6月8日，全面對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的《2021年美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》更是在美國(guó)參議院以超過2／3多數(shù)（68∶32）獲得通過。共和黨人甚至改變了本黨路線，與民主黨一起通過了這項(xiàng)一攬子計(jì)劃，支持對(duì)半導(dǎo)體生產(chǎn)、人工智能研究、量子計(jì)算等未來技術(shù)進(jìn)行巨額投資。可以說，正是對(duì)國(guó)家安全威脅的共同認(rèn)識(shí)促使美國(guó)政策制定者團(tuán)結(jié)在現(xiàn)任政府周圍，從而在外交政策問題上實(shí)現(xiàn)兩黨之間的高度合作。
然而，在美國(guó)外交史上，黨派政治并不能總是停留在水邊，而是經(jīng)常超越邊界，相互攻擊，將黨派之爭(zhēng)暴露在世人面前，表現(xiàn)出對(duì)外關(guān)系和國(guó)家安全領(lǐng)域“政治極化”的一面。尤其是冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著蘇聯(lián)的解體，外部的最大威脅與挑戰(zhàn)消失，美國(guó)面臨的安全問題不再似冷戰(zhàn)時(shí)期那樣嚴(yán)峻，傳統(tǒng)安全領(lǐng)域讓位于更加復(fù)雜的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，后者成為美國(guó)政治生活中的主要話題。對(duì)于美國(guó)在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域所面臨的國(guó)家安全與危機(jī)的認(rèn)知存在的差異，必然導(dǎo)致應(yīng)對(duì)危機(jī)先后順序與側(cè)重點(diǎn)的不同，讓美國(guó)政治極化越來越頻繁地出現(xiàn)在外交和國(guó)家安全領(lǐng)域。在后冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)國(guó)會(huì)與總統(tǒng)之間，國(guó)會(huì)朝野兩黨之間，兩黨的支持者之間，經(jīng)常就一些外交與國(guó)安問題出現(xiàn)激烈的爭(zhēng)吵甚至相互攻擊，甚至將分歧暴露在對(duì)手面前。這突出地表現(xiàn)在奧巴馬政府時(shí)期，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)共和黨人在處理伊朗核問題上對(duì)立甚至對(duì)抗。
2015年1月20日晚，奧巴馬總統(tǒng)在國(guó)會(huì)發(fā)表國(guó)情咨文時(shí)表示，如果在美國(guó)與伊朗就伊朗核問題進(jìn)行談判時(shí)，國(guó)會(huì)通過對(duì)伊朗實(shí)施進(jìn)一步制裁的法案，他將行使總統(tǒng)否決權(quán)。對(duì)奧巴馬這一表態(tài)感到不滿的眾議院議長(zhǎng)、共和黨人約翰·博納21日宣布，他已邀請(qǐng)反對(duì)伊核六方會(huì)談的以色列總理內(nèi)塔尼亞胡訪美，并定于2月11日在國(guó)會(huì)發(fā)表演講。博納事先并未就此事與白宮進(jìn)行協(xié)商，他表示國(guó)會(huì)有能力作出自己的決定，不認(rèn)為自己是在“打臉”奧巴馬總統(tǒng)；白宮則認(rèn)為，博納的這一舉動(dòng)破壞了外交禮儀，不符合外交慣例。內(nèi)塔尼亞胡在美國(guó)國(guó)會(huì)發(fā)表的言辭激烈的演說中，相當(dāng)大程度上呼應(yīng)了共和黨人的立場(chǎng)，詳細(xì)闡述了以色列對(duì)伊核問題六方會(huì)談的不滿。但圍繞伊朗核協(xié)議的黨爭(zhēng)并未就此結(jié)束，2015年3月9日，伊核問題六方會(huì)談在為協(xié)議定稿階段，包括麥康奈爾、麥凱恩在內(nèi)的47名共和黨參議員發(fā)表了致伊朗伊斯蘭共和國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的公開信，“我們將把任何未經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的關(guān)于你們核武器計(jì)劃的協(xié)議，視為奧巴馬總統(tǒng)和阿亞圖拉哈梅內(nèi)伊之間的行政協(xié)議。下一任總統(tǒng)可以撤銷這一行政協(xié)議的任一內(nèi)容，未來的國(guó)會(huì)可以隨時(shí)修改協(xié)議的條款。”[4]這封公開信打破了政治止于水邊的傳統(tǒng)，少數(shù)黨領(lǐng)袖哈里·里德稱，共和黨議員以讓總統(tǒng)難堪為目的對(duì)國(guó)際談判的干預(yù)，是史無前例的。
很顯然，伊朗核協(xié)議的前景已經(jīng)造成了巨大的黨派分歧。奧巴馬認(rèn)為，當(dāng)時(shí)即將達(dá)成的核協(xié)議是阻止伊朗獲得核武器的最佳方式，符合美國(guó)的國(guó)家安全利益；而共和黨人幾乎一致認(rèn)為這是一筆非常糟糕的交易，不僅不可能阻止伊朗獲得核武器，甚至?xí)o美國(guó)國(guó)家安全帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。特朗普入主白宮后，不斷指責(zé)伊朗未能充分遵守協(xié)議精神，并最終于2018年5月8日宣布美國(guó)退出伊朗核協(xié)議，并對(duì)伊朗實(shí)施最高級(jí)別的制裁，與奧巴馬政府的伊核政策分道揚(yáng)鑣。
此外，在涉及美國(guó)國(guó)家安全的其他領(lǐng)域，特別是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，黨派政治極化現(xiàn)象更為嚴(yán)重。例如，在氣候問題上，90%的民主黨人（包括傾向于民主黨的獨(dú)立人士）認(rèn)為氣候變化是對(duì)國(guó)家的主要威脅，主張美國(guó)政府需要作出更多努力以減少氣候變化的影響；而45%的共和黨人認(rèn)為氣候變化只是一個(gè)次要威脅，另有24%認(rèn)為它對(duì)國(guó)家沒有威脅，48%的保守派共和黨人認(rèn)為政府做得恰到好處，另有26%表示美國(guó)政府做得太多。特朗普政府退出巴黎氣候協(xié)定，是黨派政治在這一問題上“極化”的體現(xiàn)。
非法移民問題一直是21世紀(jì)美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略關(guān)注的重點(diǎn)，黨派政治極化在這一領(lǐng)域的體現(xiàn)同樣明顯。根據(jù)皮尤2019年1月的調(diào)查，3／4的共和黨登記選民認(rèn)為非法移民是美國(guó)面臨的一個(gè)嚴(yán)峻問題，而只有19%的民主黨登記選民認(rèn)為非法移民是一個(gè)非常大的問題；針對(duì)特朗普在美墨邊境建設(shè)隔離墻的計(jì)劃，82%的共和黨或傾向共和黨的支持者支持特朗普政府?dāng)U大建設(shè)隔離墻，而93%的民主黨支持者對(duì)此持反對(duì)態(tài)度。民主黨控制的國(guó)會(huì)和加州與特朗普政府圍繞在美墨邊境修建隔離墻問題展開的立法與司法斗爭(zhēng)，同樣是不同的威脅認(rèn)知所導(dǎo)致的黨派政治極化。
總體而言，在涉及美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略、外交政策的重大問題上，尤其是在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域如兩大陣營(yíng)的對(duì)立、核武器、大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)甚至戰(zhàn)爭(zhēng)威脅，抑或美國(guó)公眾能夠感知到的直接威脅，如曾經(jīng)直接威脅美國(guó)本土安全的國(guó)際恐怖主義等，美國(guó)不同政治勢(shì)力總是能把彼此間的分歧、黨派利益放在一邊，團(tuán)結(jié)在國(guó)家利益的旗幟下，共同應(yīng)對(duì)美國(guó)所面臨的主要威脅與挑戰(zhàn)。
然而，在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域如氣候變化、非法移民等方面，政黨意識(shí)形態(tài)差異明顯，價(jià)值取向明顯不同；甚至是在朝鮮和伊朗核問題這類傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，出于對(duì)美國(guó)軍事能力的自信，美國(guó)政治精英與公眾并不擔(dān)心這兩個(gè)國(guó)家能夠?qū)γ绹?guó)本土構(gòu)成嚴(yán)重威脅?？傊?，威脅認(rèn)知的弱化加強(qiáng)了美國(guó)政治精英及民眾的離散力，對(duì)各自價(jià)值觀的堅(jiān)持及現(xiàn)實(shí)國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)推動(dòng)黨派政治走向極化，但政治極化的領(lǐng)域具有一定的限度。
影響美國(guó)外交政策與國(guó)家安全領(lǐng)域政治極化的因素
黨派政治在美國(guó)外交政策和國(guó)家安全領(lǐng)域出現(xiàn)極化是一個(gè)非常復(fù)雜的現(xiàn)象，它既是美國(guó)黨派政治尤其是選舉政治的反映；同時(shí)也是美國(guó)分裂的政治文化的產(chǎn)物；在這一過程中，還要看到美國(guó)政治精英和媒體對(duì)于政治極化的塑造和推波助瀾；此外，冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)所面對(duì)的國(guó)家安全問題的復(fù)雜化，以及美國(guó)政治人物、公眾對(duì)國(guó)家安全問題認(rèn)知的差異也是其中原因。上述因素導(dǎo)致美國(guó)政界在涉及外交政策和國(guó)家安全的眾多問題上出現(xiàn)不同的政見和政策，黨派政治甚至走向?qū)α⒑蛯?duì)抗。
首先，黨派政治是導(dǎo)致美國(guó)政治極化的重要因素。自從黨派政治出現(xiàn)在美國(guó)政治舞臺(tái)，黨爭(zhēng)對(duì)美國(guó)外交政策和政治分化就產(chǎn)生了重要影響。所以，喬治·華盛頓在《告別詞》中告誡美國(guó)公眾遠(yuǎn)離黨派政治，稱黨派政治顛倒黑白、挑撥對(duì)立，引起猜忌和恐慌，并為外國(guó)影響和腐蝕打開方便之門。華盛頓將黨派精神稱為政府“最危險(xiǎn)的敵人”。然而，政黨的出現(xiàn)并不以華盛頓的意志為轉(zhuǎn)移，美國(guó)發(fā)展成為兩黨制的典型國(guó)家，黨派精神也影響到美國(guó)對(duì)外政策并造成美國(guó)政治的對(duì)立與對(duì)抗。在美國(guó)歷史上，從圍繞是否接納新獨(dú)立的德克薩斯共和國(guó)加入聯(lián)邦，到第一次世界大戰(zhàn)后共和黨參議員在亨利·卡博特·洛奇的帶領(lǐng)下否決了威爾遜的《國(guó)際聯(lián)盟盟約》，都是黨派精神在美國(guó)對(duì)外政策領(lǐng)域的反映。
即使在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后初期，范登堡“政治停留在水邊”的呼吁言猶在耳，共和黨人也針對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)大陸的勝利，對(duì)杜魯門政府的對(duì)華政策發(fā)起了攻擊。斯泰爾斯·布里奇斯、威廉·諾蘭和肯尼思·惠利等共和黨參議員攻擊杜魯門未能兌現(xiàn)諾言，在各個(gè)方面遏制共產(chǎn)主義，稱杜魯門政府的政策只能讓亞洲面臨被蘇聯(lián)征服的危險(xiǎn)。朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)入僵持狀態(tài)后，美國(guó)政治中的黨爭(zhēng)愈演愈烈，一些共和黨人甚至將黨派之間的緊張關(guān)系描繪為忠誠(chéng)的美國(guó)人與潛在的叛國(guó)者之間的較量。一些資深的共和黨人甚至開始討論以叛國(guó)行為彈劾杜魯門和艾奇遜的可能性。這一時(shí)期的政治極化體現(xiàn)在麥卡錫主義的出現(xiàn)，來自威斯康星州的參議員麥卡錫將與民主黨政府的政策爭(zhēng)議升級(jí)到愛國(guó)主義爭(zhēng)議，聲稱共產(chǎn)黨人已經(jīng)滲透到美國(guó)國(guó)務(wù)院，稱艾奇遜是莫斯科的工具，還指責(zé)國(guó)防部長(zhǎng)喬治·馬歇爾向共產(chǎn)黨出賣美國(guó)利益。
伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)則提供了當(dāng)代美國(guó)黨派政治極化的戲劇性案例。在美國(guó)舉國(guó)同仇敵愾應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅的大背景下，2002年10月10日至11日，參眾兩院通過決議，授權(quán)布什總統(tǒng)在伊拉克使用武力。這項(xiàng)措施獲得了共和黨壓倒性的支持，大多數(shù)參議院民主黨人、包括后來成為總統(tǒng)候選人的希拉里、拜登和克里也投了贊成票，眾議院40%的民主黨人支持這項(xiàng)決議，公眾輿論也呈現(xiàn)一邊倒的趨勢(shì)。在戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前不到一個(gè)月，蓋洛普民意調(diào)查發(fā)現(xiàn)，59%的公眾支持軍事行動(dòng)。而在2003年3月20日戰(zhàn)爭(zhēng)開始后不久，皮尤研究中心的一項(xiàng)民意調(diào)查發(fā)現(xiàn)，72%的公眾認(rèn)為使用武力是正確的決定。但隨著時(shí)間的推移，傷亡人數(shù)的上升，看不到明顯的結(jié)局，以及對(duì)布什總統(tǒng)的看法兩極分化，美國(guó)兩黨對(duì)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的看法也越來越呈現(xiàn)兩極分化。在紐約時(shí)報(bào)和哥倫比亞廣播公司對(duì)2008年民主黨和共和黨全國(guó)代表大會(huì)代表的一次投票中，黨派差異的程度非常明顯。關(guān)于美國(guó)“對(duì)伊拉克采取軍事行動(dòng)是否正確”的問題，80%的共和黨代表和70%的共和黨選民表示同意。與此形成鮮明對(duì)比的是，只有14%的民主黨選民和2%的民主黨代表反應(yīng)積極。然而，隨著伊斯蘭國(guó)在伊拉克和敘利亞的崛起，奧巴馬政府準(zhǔn)備在伊拉克采取軍事行動(dòng)。這一次，美國(guó)政黨在是否干預(yù)的問題上走到了自己的對(duì)立面，58%的共和黨支持者反對(duì)進(jìn)行軍事干預(yù)。兩黨的差異受到哪個(gè)黨主導(dǎo)白宮的影響，在這種情況下，政治是否止于水邊取決于誰(shuí)在水里游泳。
其次，與黨派政治相關(guān)聯(lián)的是選舉政治，選舉政治同樣是造成美國(guó)政治極化的重要因素。盡管外交政策在美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)議員選舉中并非是最重要的議題，但同樣會(huì)成為雙方互相攻擊的領(lǐng)域。以1948年美國(guó)總統(tǒng)大選為例，競(jìng)選雙方均未遵守范登堡的約定。共和黨全國(guó)委員會(huì)主席指責(zé)杜魯門與共產(chǎn)黨人達(dá)成“工作安排”，賓夕法尼亞州前民主黨州長(zhǎng)倒戈宣布支持共和黨總統(tǒng)候選人托馬斯·杜威時(shí)，指責(zé)杜魯門總統(tǒng)在綏靖政策之間搖擺不定。杜魯門與杜威也都親自出面，指責(zé)對(duì)方充當(dāng)共產(chǎn)黨人的工具。隨著選舉的結(jié)束，選前對(duì)杜威勝選充滿信心的共和黨人，對(duì)大選的結(jié)果感到憤懣，將杜威落選的責(zé)任歸結(jié)為：共和黨在國(guó)會(huì)山與民主黨政府的合作，將共和黨置于美國(guó)政治的邊緣。隨著范登堡罹患癌癥，共和黨在國(guó)會(huì)山的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)移交給了黨內(nèi)民族主義派別參議員，如塔夫脫、布里奇斯和惠利。兩黨合作的黃金時(shí)代宣告終結(jié)。
在1949年之后的幾年里，共和黨政要將杜魯門和民主黨描述為軟弱無能。尤其是在亞洲政策上，共和黨人堅(jiān)稱，正是由于杜魯門拒絕在中國(guó)內(nèi)戰(zhàn)中向蔣介石政權(quán)提供足夠的幫助，從而將中國(guó)“輸”給了中國(guó)共產(chǎn)黨。更有甚者，有人聲稱，國(guó)務(wù)卿艾奇遜在1950年6月通過公開將韓國(guó)排除在美國(guó)防線之外，為朝鮮于1950年6月入侵韓國(guó)開了“綠燈”?？傊埠忘h開足馬力攻擊杜魯門政府，目標(biāo)就是在美國(guó)中期選舉和總統(tǒng)大選中扳回一局。
政治競(jìng)選活動(dòng)永無止境。競(jìng)爭(zhēng)政治中心（2017年10月更名為言論自由研究所）2015年的一份報(bào)告發(fā)現(xiàn)，自20世紀(jì)70年代開始，總統(tǒng)競(jìng)選的平均時(shí)間為484天，而在20世紀(jì)50年代和60年代為286天。字面上看，從選舉結(jié)果公布的那一刻起，下一個(gè)周期的位置爭(zhēng)奪就開始了。由于許多國(guó)會(huì)議員和幾乎每一位第一任總統(tǒng)都處于不斷的競(jìng)選模式中，結(jié)果陷入了這樣的惡性循環(huán)：既然有一個(gè)“我們”，就必須有一個(gè)選舉對(duì)手組成的“他們”。擴(kuò)大和激發(fā)選民基礎(chǔ)的重要方式則是：在“我們”和“他們”之間盡可能形成最鮮明的對(duì)比，對(duì)手不能只是被誤導(dǎo)或錯(cuò)誤的，他們必須是愚蠢的、邪惡的或兩者兼而有之。然而，當(dāng)你拒絕尊重競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手時(shí)，你同樣不能指望競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手對(duì)你尊重。選舉行動(dòng)推動(dòng)美國(guó)黨派政治逐步走向極化。
再次，美國(guó)長(zhǎng)期以來形成的二元化政治文化傳統(tǒng)，是美國(guó)政治極化的文化基礎(chǔ)。自美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)開始，美國(guó)社會(huì)就形成了二元化的政治文化傳統(tǒng)：獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，當(dāng)時(shí)的政壇主要有親英分子組成的“效忠派”，以及反英人士組成的獨(dú)立派；獨(dú)立后，圍繞批準(zhǔn)憲法的斗爭(zhēng)，美國(guó)政壇分裂為支持聯(lián)邦憲法的“聯(lián)邦黨人”（更為準(zhǔn)確的說法應(yīng)該是聯(lián)邦主義者），和反對(duì)聯(lián)邦憲法、主張維護(hù)個(gè)人權(quán)利和州權(quán)、或要求對(duì)憲法草案進(jìn)行修改的“反聯(lián)邦黨人”；在美國(guó)，還長(zhǎng)期存在著本土美國(guó)人與外來移民、東部與西部、南部與北部、大州與小州、黑人與白人、天主教與新教、進(jìn)步主義與保守主義等一系列二元化政治對(duì)立。在此基礎(chǔ)上，美國(guó)形成了不同的利益集團(tuán)，而不同的利益集團(tuán)往往分別依附于不同的政黨。美國(guó)政治長(zhǎng)期呈現(xiàn)出二元化的特征，而兩黨制就是這種二元化政治在政黨政治中的反映。美國(guó)公眾在心理上也會(huì)歸附于其中某一個(gè)政黨，這種心理歸附與認(rèn)同在近年呈現(xiàn)出不斷強(qiáng)化的特征。
20世紀(jì)50年代，當(dāng)民意調(diào)查機(jī)構(gòu)問美國(guó)人，在其他條件都一樣的情況下，他們是否愿意讓他們的孩子嫁給民主黨人或共和黨人？絕大多數(shù)（72%）受訪者要么沒有回答，要么說他們不在乎。相比之下，在2016年，大多數(shù)受訪者（55%）表示對(duì)他們未來的女婿或兒媳有黨派性的偏好。這就意味著，對(duì)許多美國(guó)人來說，黨派偏見已經(jīng)成為他們身份認(rèn)同的核心組成部分。[5]
美國(guó)媒體同樣呈現(xiàn)出二元化特征，分為自由主義與保守主義兩大類。不同價(jià)值取向的媒體往往會(huì)營(yíng)造對(duì)與之價(jià)值觀念相同的政治人物有利的氛圍，對(duì)價(jià)值觀念相悖的政治人物往往采取嘲弄、攻擊甚至抹黑的態(tài)度。精英人物往往也會(huì)參與塑造美國(guó)政治極化輿論的活動(dòng)，對(duì)政治極化起到推波助瀾的作用。這在前幾年美國(guó)自由派媒體對(duì)待特朗普問題上體現(xiàn)得尤為明顯。
2018年7月16日，美國(guó)前總統(tǒng)特朗普與俄羅斯總統(tǒng)普京在芬蘭的赫爾辛基舉行美俄首腦峰會(huì)。一直為所謂俄國(guó)干涉2016年美國(guó)大選而忿忿不平的民主黨人與自由派媒體抓到了機(jī)會(huì)，向還在海外的特朗普發(fā)起了鋪天蓋地的攻擊。一位前奧巴馬政府的官員指責(zé)特朗普“叛國(guó)”；CNN的分析師則呼吁“影子政府”將特朗普趕下臺(tái)；微軟全國(guó)廣播公司的主持人瑞秋·瑪多女士走得更遠(yuǎn)，她大聲疾呼：“在任的美國(guó)總統(tǒng)以前從來沒有站在反對(duì)我們自己的外國(guó)政府一邊，更不用說一個(gè)剛剛襲擊我們國(guó)家的外國(guó)政府了。如果總統(tǒng)今天這樣做是因?yàn)樗欣碛蔀槟莻€(gè)國(guó)家而不是我們自己的國(guó)家服務(wù)，那么很多以前無法解釋的事情現(xiàn)在都可以解釋了。這是最糟糕的情況。”希拉里也借機(jī)火上澆油，發(fā)推特稱：“特朗普會(huì)見普京時(shí)的問題：你知道你在為哪支球隊(duì)效力嗎？”當(dāng)時(shí)媒體中幾乎沒有人認(rèn)為一位民主黨人辱罵在海外的共和黨總統(tǒng)是不合時(shí)宜的。前總統(tǒng)喬治·W·布什的新聞秘書阿里·弗萊舍的回應(yīng)可謂一針見血，他說：“我記得媒體會(huì)抨擊一位質(zhì)疑對(duì)手愛國(guó)主義的政治家。但由于這一指控是針對(duì)特朗普的，所以媒體看起來則相反。正是這種雙重標(biāo)準(zhǔn)讓我自己，包括許多人，對(duì)媒體失去信心”[6]。弗萊舍的評(píng)論反映了美國(guó)媒體在打擊政敵方面的不擇手段與極端化趨勢(shì)，也反映了媒體及精英人物在推動(dòng)美國(guó)政治極化中的作用。
最后，美國(guó)社會(huì)對(duì)國(guó)家安全威脅的認(rèn)知正在發(fā)生變化，并與政黨認(rèn)同密切相關(guān)。美國(guó)政策制定者和公眾認(rèn)為，安全威脅的問題在過去30年里發(fā)生了巨大變化，過去10年里，這一變化呈現(xiàn)加速的狀態(tài)。通過對(duì)美國(guó)多項(xiàng)民意調(diào)查的分析發(fā)現(xiàn)，直到2010年，美國(guó)人仍然認(rèn)為“傳統(tǒng)”安全威脅，例如恐怖主義、核擴(kuò)散和能源安全，是美國(guó)面臨的最緊迫的國(guó)家安全威脅。調(diào)查受訪者基本上不會(huì)將大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)（無論是與中國(guó)還是俄羅斯）視為嚴(yán)重威脅。但今天，各種非傳統(tǒng)安全問題日益凸顯，從氣候變化到疾病的跨國(guó)流行，從非法移民問題到網(wǎng)絡(luò)安全、公眾隱私安全，等等，黨派精英與公眾對(duì)美國(guó)所面臨的國(guó)家安全認(rèn)知也隨之發(fā)生變化。
以往有關(guān)美國(guó)外交政策和國(guó)家安全的所有意識(shí)形態(tài)，都假設(shè)公眾對(duì)美國(guó)實(shí)際面臨的安全威脅有共同的認(rèn)知，至少是存在由政治精英引領(lǐng)的公眾共識(shí)。但這些條件在今天基本上已經(jīng)不存在，美國(guó)國(guó)內(nèi)的兩極分化意味著：即使是非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，兩黨也可能無法就國(guó)家安全優(yōu)先事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)。芝加哥市議會(huì)在2019年的一項(xiàng)調(diào)查顯示：在氣候變化、中國(guó)、尤其是移民方面，“民主黨和共和黨之間的差距處于歷史新高”，民主黨更有可能將氣候變化視為威脅，而共和黨更有可能將崛起的中國(guó)和移民視為安全問題?？傮w而言，民主黨更有可能選擇將氣候變化（75%民主黨受訪者將其確定為2020年的重大威脅）和（新冠肺炎疫情）大流行（87%）等非傳統(tǒng)問題作為重大挑戰(zhàn)，而“共和黨人將傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，包括中國(guó)作為世界強(qiáng)國(guó)的發(fā)展（67%）、國(guó)際恐怖主義（62%）和伊朗的核計(jì)劃（54%）確定為最主要的威脅。”[7]
此外，年輕的美國(guó)人對(duì)國(guó)家安全威脅看法變化的速度甚至比整個(gè)國(guó)家都快?？▋?nèi)基基金會(huì)關(guān)于Z世代（指1995至2009年間出生的一代人）外交政策觀點(diǎn)的研究指出，這一代人更關(guān)心氣候變化和人權(quán)等問題，而不是戰(zhàn)爭(zhēng)或大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。近一半的Z世代表示，美國(guó)的外交政策應(yīng)優(yōu)先應(yīng)對(duì)氣候變化；只有12%的人表示應(yīng)該專注于反擊中國(guó)的侵略。美國(guó)進(jìn)步中心2019年的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與其他幾代人相比，Z世代更有可能將抗擊氣候變化、抗擊全球貧困和促進(jìn)人權(quán)列為美國(guó)三大外交政策優(yōu)先事項(xiàng)之一，而他們不太可能優(yōu)先選擇防止來自伊斯蘭國(guó)或基地組織等恐怖組織威脅的政策。
總之，美國(guó)二元化政治文化傳統(tǒng)以及在此基礎(chǔ)上形成的兩黨政治、選舉政治，精英人物和媒體的塑造，再加上美國(guó)所面對(duì)的安全問題的復(fù)雜化，以及政治人物和公眾對(duì)安全問題認(rèn)知的差異，造成美國(guó)黨派政治極化不斷加深。
政治極化對(duì)美國(guó)外交政策的影響
在美國(guó)對(duì)外政策歷史上，朝野兩黨合作或許并不能保證外交政策的成功，如得到兩黨共同支持的越南戰(zhàn)爭(zhēng)；而無法獲得兩黨一致支持也未必能阻止一項(xiàng)政策的實(shí)施，因?yàn)槊绹?guó)政治體制有其特殊性，尤其是在國(guó)家安全與對(duì)外政策領(lǐng)域，總統(tǒng)的行政特權(quán)往往能夠在相當(dāng)大程度上突破立法機(jī)構(gòu)的限制。但無法否認(rèn)，在國(guó)家安全問題和外交政策領(lǐng)域的政治極化，無論是美國(guó)國(guó)內(nèi)黨派斗爭(zhēng)，還是不同政府對(duì)外政策的調(diào)整與變化，都正在對(duì)美國(guó)外交政策產(chǎn)生越來越多的負(fù)面影響。
第一，政治極化造成政策的不穩(wěn)定性，引起外部世界對(duì)美國(guó)信譽(yù)、可靠性的質(zhì)疑，美國(guó)聲譽(yù)在一定程度上受到損害。對(duì)于美國(guó)這樣一個(gè)在世界各地?fù)碛旋嫶蟮拿擞洋w系以及號(hào)稱“基于規(guī)則的自由主義國(guó)際秩序”的領(lǐng)導(dǎo)者和主導(dǎo)者而言，高度的政策穩(wěn)定性與連續(xù)性至關(guān)重要。它必須讓盟友相信，美國(guó)會(huì)維護(hù)他們的利益而不會(huì)將其置于安全困境中；它還要讓對(duì)手相信，它們不能指望下一任總統(tǒng)會(huì)對(duì)美國(guó)外交政策做出劇烈改變，“胡蘿卜和棍棒的成分或比例”會(huì)隨著政黨輪替或政權(quán)更迭而改變。
一個(gè)顯而易見的事實(shí)是，由于缺乏必要的兩黨共識(shí)，外部世界對(duì)美國(guó)外交政策承諾可信度的信心在下降。國(guó)會(huì)沒有持久的政策，使得美國(guó)總統(tǒng)可以通過單方面的行動(dòng)迅速改變前任的外交遺產(chǎn)。小布什總統(tǒng)退出東京議定書，奧巴馬總統(tǒng)從伊拉克撤軍，特朗普放棄跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）、巴黎氣候協(xié)定、伊朗核協(xié)議、中程彈道導(dǎo)彈條約、聯(lián)合國(guó)教科文組織、聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)、世界衛(wèi)生組織（WHO）和《開放天空條約》，等等，讓外部世界看到美國(guó)對(duì)外政策改變的隨意性。如果政黨的權(quán)力發(fā)生改變，尤其是當(dāng)一個(gè)政黨在白宮取代另一個(gè)政黨時(shí)，美國(guó)對(duì)外政策往往會(huì)發(fā)生某種程度的改變。這種政策的不穩(wěn)定不可避免地會(huì)讓美國(guó)對(duì)外政策的對(duì)象，無論是盟友還是對(duì)手，懷疑美國(guó)外交政策的可信度。對(duì)此，美國(guó)現(xiàn)任總統(tǒng)拜登有著清醒的認(rèn)識(shí)，2020年大選期間，他在《外交事務(wù)》發(fā)表的文章中指出：“外交也需要信譽(yù)，而特朗普粉碎了我們的信譽(yù)。在外交政策的實(shí)施中，尤其是在危機(jī)時(shí)期，一個(gè)國(guó)家的話語(yǔ)是其最寶貴的財(cái)富。通過退出一項(xiàng)又一項(xiàng)的條約，放棄一項(xiàng)又一項(xiàng)的政策，放棄美國(guó)的責(zé)任以及大大小小的事情，特朗普已經(jīng)使美國(guó)在世界上的話語(yǔ)破產(chǎn)。”[8]
然而，拜登不愿意接受的事實(shí)是：整個(gè)世界對(duì)美國(guó)信譽(yù)的擔(dān)憂并不僅僅與特朗普的政策有關(guān)，它們根源于美國(guó)國(guó)內(nèi)的政治兩極分化，根源于美國(guó)選民首先選舉出特朗普這樣的人當(dāng)總統(tǒng)。外部世界無法確定未來美國(guó)的發(fā)展方向，他們都在關(guān)注美國(guó)國(guó)內(nèi)兩大政治勢(shì)力激烈的政治爭(zhēng)論，也都在觀察特朗普在共和黨內(nèi)的影響力是否可能減弱?？傊?，沒有人知道美國(guó)選民2024年會(huì)選出一位怎樣的總統(tǒng)，并將美國(guó)帶向哪個(gè)方向。
第二，政治極化對(duì)美國(guó)的聯(lián)盟體系造成了傷害。聯(lián)盟是基于共同威脅或共同利益建立起來的具有可靠性與可預(yù)測(cè)性的合作伙伴關(guān)系。近年來，尤其是特朗普時(shí)期，美國(guó)對(duì)待盟友的政策發(fā)生了明顯變化。從來沒有一位美國(guó)總統(tǒng)像特朗普那樣質(zhì)疑跨大西洋安全框架和經(jīng)濟(jì)框架的基本原則。在歐洲國(guó)家看來，特朗普在以歐洲國(guó)家的國(guó)防開支來衡量聯(lián)盟的價(jià)值。與其前任總統(tǒng)私下敦促美國(guó)盟友為安全關(guān)系作出更多貢獻(xiàn)不同，特朗普直接對(duì)盟友進(jìn)行公開脅迫，提出了過高的分擔(dān)要求，并威脅盟友，如果不能滿足他的要求，美國(guó)將放棄他們。2020年6月，在未與德國(guó)協(xié)商的情況下，美國(guó)單方面宣布從德國(guó)撤出9500名士兵；在亞洲，美國(guó)同樣未與韓國(guó)協(xié)商，就單方面宣布取消與韓國(guó)的聯(lián)合軍事演習(xí)。這讓法國(guó)總統(tǒng)馬克龍發(fā)出了北約“腦死亡”的質(zhì)疑；時(shí)任德國(guó)總理默克爾在北約峰會(huì)后也表示：“我們可以完全依靠他人的時(shí)代已經(jīng)過去了”。美國(guó)在印太地區(qū)的重要盟友澳大利亞戰(zhàn)略界也質(zhì)疑，是否可以依靠美國(guó)來平衡中國(guó)崛起，甚至探討如何對(duì)沖“莽撞中國(guó)與無能美國(guó)的雙重風(fēng)險(xiǎn)”。聯(lián)盟可靠性的削弱迫使美國(guó)盟友制定更加獨(dú)立的外交政策和軍事戰(zhàn)略，歐盟的“戰(zhàn)略自主”，馬克龍倡導(dǎo)“歐洲軍事和技術(shù)主權(quán)”，就是在這樣的背景下產(chǎn)生的。
在對(duì)待英國(guó)脫歐與歐盟問題上，特朗普政府同樣表現(xiàn)出政策的不可靠性。他明確表示支持英國(guó)脫離歐盟，并且愿意在英國(guó)脫離歐盟后，啟動(dòng)與英國(guó)的貿(mào)易談判。他甚至對(duì)歐盟未來的生存能力表示懷疑。特朗普更愿意與歐盟內(nèi)部的民族國(guó)家進(jìn)行雙邊合作，而非與歐盟進(jìn)行多邊合作。在2019年歐洲議會(huì)選舉中，特朗普的前戰(zhàn)略策劃師班農(nóng)在巴黎頻頻與歐盟各國(guó)主張脫歐的政黨接觸。盡管沒有明確證據(jù)證明此舉是受特朗普指使，但也很少有人相信與美國(guó)政府無關(guān)。尤其是美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧2018年12月在布魯塞爾的演說中曾經(jīng)宣稱，英國(guó)脫歐是“一個(gè)政治警鐘”，他質(zhì)疑“歐盟是否確保將各國(guó)及其公民的利益置于布魯塞爾官僚的利益之前？”[9]這個(gè)演說被歐盟輿論界廣泛解讀為是對(duì)歐盟的指責(zé)。然而，美國(guó)的建制派則擔(dān)心，鑒于英國(guó)的外交、軍事和經(jīng)濟(jì)影響力，英國(guó)的退出可能會(huì)使歐盟成為對(duì)美國(guó)不那么有能力和不那么可靠的合作伙伴。這反過來又推動(dòng)了美國(guó)國(guó)內(nèi)的政治對(duì)立，眾議院議長(zhǎng)佩洛西公開宣稱，如果英國(guó)脫歐削弱了結(jié)束北愛爾蘭宗派沖突的和平協(xié)議，美英自由貿(mào)易協(xié)議就沒有任何機(jī)會(huì)。政治極化不可避免地造成盟友間政策、心理裂痕加大。
第三，政治極化造成的美國(guó)外交政策波動(dòng)也會(huì)影響美國(guó)管理與敵對(duì)國(guó)家關(guān)系的能力。在冷戰(zhàn)結(jié)束后的30年間，朝鮮、伊朗、伊拉克和利比亞等一直被美國(guó)視為主要威脅之一，避免這類國(guó)家獲取大規(guī)模殺傷性武器尤其是核武器，是美國(guó)處理與這些國(guó)家外交關(guān)系的重點(diǎn)。要說服這些國(guó)家停止發(fā)展或拆除核設(shè)施，美國(guó)不僅需要交替使用“胡蘿卜加大棒”的雙重手段，更關(guān)鍵是要有相對(duì)穩(wěn)定的連續(xù)性政策。對(duì)手與自身政策的不穩(wěn)定及不可靠都會(huì)破壞雙方政治交易的能力。無論是在朝鮮還是伊朗核問題上，美國(guó)不同政府的政策搖擺，最終導(dǎo)致了美國(guó)所要處理的問題朝著相反的方向發(fā)展。
1994年10月21日，美朝在日內(nèi)瓦正式簽署了《關(guān)于解決朝鮮核問題的框架協(xié)議》，協(xié)議的核心內(nèi)容是將朝鮮的石墨反應(yīng)堆改為輕水反應(yīng)堆，在輕水反應(yīng)堆建成之前，美國(guó)每年向朝鮮提供50萬噸重油作為替代能源，所需要的資金將由美國(guó)牽頭組成一個(gè)包括韓、日等國(guó)在內(nèi)的國(guó)際財(cái)團(tuán)負(fù)責(zé)提供。除此之外，美國(guó)還保證不對(duì)朝鮮首先使用或威脅使用核武器，放寬對(duì)朝鮮的貿(mào)易和投資限制?？肆诸D政府與朝鮮達(dá)成的框架協(xié)議遭到國(guó)會(huì)共和黨人的攻擊，他們拒絕為協(xié)議中承諾的重油輸送和輕水反應(yīng)堆提供資金。小布什政府上臺(tái)后，對(duì)朝鮮政策轉(zhuǎn)趨強(qiáng)硬。2002年1月，布什政府將朝鮮列為“邪惡軸心”之一，并毫不掩飾自己對(duì)朝鮮政權(quán)的厭惡。媒體披露的美國(guó)《核態(tài)勢(shì)審議報(bào)告》將朝鮮列為使用核武器的對(duì)象之一。2002年12月，小布什政府以朝鮮違反了朝鮮核問題框架協(xié)議為由，停止向朝鮮提供重油，引發(fā)了協(xié)議的崩潰和三年后朝鮮加入核俱樂部。在伊朗核問題上，美國(guó)幾乎面臨同樣的問題。在伊核六方會(huì)談最艱難的時(shí)刻，伊朗外交官曾經(jīng)問美國(guó)談判代表之一威廉·伯恩斯，他為什么相信最終達(dá)成的協(xié)議不會(huì)被下一屆政府輕而易舉地推翻？伯恩斯給出了一個(gè)連他自己都無法相信的答案：“如果所有當(dāng)事方都遵守自己的義務(wù)，我們的系統(tǒng)就會(huì)堅(jiān)持這一義務(wù)。”[10]這就有了奧巴馬政府簽署伊核協(xié)議、特朗普政府退出、拜登政府再開啟重返伊朗核協(xié)議談判的惡性循環(huán)。
第四，政治極化會(huì)影響美國(guó)政府利用外交手段與其他國(guó)家建立有約束力條約的能力。根據(jù)憲法，美國(guó)政府與其他國(guó)家簽署的條約要在參議院獲得2／3的多數(shù)批準(zhǔn)。由于一個(gè)政黨在參議院獲得67個(gè)以上的席位較為罕見，條約獲得批準(zhǔn)就需要一些反對(duì)黨議員的同意。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)政黨政治的兩極分化不僅大大增加了條約批準(zhǔn)的時(shí)間，條約獲得參議院批準(zhǔn)的難度也在上升。美國(guó)國(guó)務(wù)院列出的1945年以來提交的有待參議院批準(zhǔn)的45項(xiàng)條約，其中22項(xiàng)是由奧巴馬政府提交的。盡管奧巴馬政府提交的條約比前兩屆政府少得多，兩個(gè)任期也只有38項(xiàng)（小布什政府有95項(xiàng)，克林頓政府則多達(dá)189項(xiàng)），但其中只有44%在三年內(nèi)獲得了批準(zhǔn)；而第二低的卡特總統(tǒng)的批準(zhǔn)率都達(dá)到了76%，里根、布什父子、克林頓政府條約批準(zhǔn)率都在80%甚至90%以上。[11]奧巴馬政府條約批準(zhǔn)記錄證明了在政治極化的情況下，參議院的共和黨人不愿意批準(zhǔn)民主黨政府與國(guó)外簽署的條約，甚至不愿意就其簽署的條約進(jìn)行投票表決。
上述狀況迫使美國(guó)行政部門盡量避免與外國(guó)簽署條約，而是代之以行政協(xié)議。這種做法雖然避開了參議院的掣肘，但下一屆政府同樣可以輕而易舉地廢除或退出這些行政協(xié)議，這必然會(huì)造成美國(guó)政策的不可靠性與不穩(wěn)定性。從奧巴馬到特朗普再到拜登，類似的戲碼一直在上演。
結(jié)語(yǔ)
總體而言，面臨嚴(yán)峻國(guó)家安全威脅的狀態(tài)往往會(huì)讓國(guó)內(nèi)各種勢(shì)力變得更加統(tǒng)一，而處于相對(duì)良性的國(guó)際環(huán)境往往會(huì)讓國(guó)內(nèi)各種勢(shì)力形成不同的觀念，難以達(dá)成共識(shí)。戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)外政策的歷史表明，在國(guó)家面對(duì)重大安全威脅面前，美國(guó)主要政治勢(shì)力、朝野兩黨基本上能夠達(dá)成高度的共識(shí)，停止黨爭(zhēng)；同時(shí)，我們也要看到，兩黨畢竟具有更多的共同意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀念，以及共同的文化基因，這也決定了美國(guó)政治極化的有限性；此外，美國(guó)朝野兩黨在一些具體問題上可能會(huì)存在分歧甚至對(duì)立，但美國(guó)政治精英及公眾對(duì)于國(guó)家核心利益的判斷基本上不會(huì)存在太大差異，從維護(hù)國(guó)家核心利益的角度出發(fā)，不同政治勢(shì)力也會(huì)盡力尋求各方的共同點(diǎn)。從這個(gè)角度看，我們不宜夸大美國(guó)社會(huì)的政治極化現(xiàn)象，更不能指望美國(guó)不同政府大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略會(huì)出現(xiàn)顛覆性變化。
與此同時(shí)，包括美國(guó)在內(nèi)的整個(gè)世界所面對(duì)的國(guó)家安全問題日益復(fù)雜，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題往往相互交織，加上美國(guó)獨(dú)特的二元化政治結(jié)構(gòu)、黨派政治、選舉政治的需要等，不同利益集團(tuán)、政治勢(shì)力的政治分歧與對(duì)立甚至對(duì)抗也是常態(tài)，政治極化難以避免。國(guó)內(nèi)政治的極化必然會(huì)反映到美國(guó)外交政策中，影響美國(guó)外交政策的可靠性和連續(xù)性，甚至對(duì)美國(guó)國(guó)際信譽(yù)造成傷害，并為美國(guó)在各個(gè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手提供縱橫捭闔的空間，這也是美國(guó)政治不得不概括承受的現(xiàn)實(shí)。
注釋
[1][2][3]Vandenberg, A. H., "American Foreign Policy", in Robert C. Byrd, The Senate, 1789-1989: Classic Speeches, 1830-1993, Washington, D. C.: Government Printing Office, 1994. pp. 599-605.
[4]United States Senate, "An Open Letter to the Leaders of the Islamic Republic of Iran", https://data.bloomberglp.com/assets/sites/2/150309-Cotton-Open-Letter-to-Iranian-Leaders.pdf.
[5]Mettler, S. and Lieberman R. C., "The Fragile Republic: American Democracy Has Never Faced So Many Threats All at Once", Foreign Affairs, 2020, 99(5), p. 185.
[6]Curl, J., "With Trump, Politics No Longer Stop at the Water's Edge", https://www.washingtontimes.com/news/2018/jul/17/with-trump-politics-no-longer-stop-at-the-waters-e/.
[7]Smeltz, D.; Daalder, I.; Friedhoff, K.; Kafura, C. and Helm, B., "Rejecting Retreat: Americans Support US Engagement in Global Affairs", https://www.thechicagocouncil.org/sites/default/files/2020-11/report_ccs19_rejecting-retreat_20190909.pdf.
[8]Biden J. R., "Why America Must Lead Again: Rescuing U.S. Foreign Policy After Trump", Foreign Affairs, 2020, 99(2), pp. 72-73.
[9]Pompeo, M. R., "Restoring the Role of the Nation-State in the Liberal International Order", https://si.usembassy.gov/restoring-the-role-of-the-nation-state-in-the-liberal-international-order/.
[10]Burns W. J., "Polarized Politics Has Infected American Diplomacy", https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/06/polarized-politics-has-infected-american-diplomacy/612778/.
[11]Schultz, K. A., "Perils of Polarization for U.S. Foreign Policy", The Washington Quarterly, Winter 2018, p. 14.
Threat Perception, Political Polarization and U.S. Foreign Policy
Liu Guozhu
Abstract: After the Second World War, in the field of major national security and foreign policy, the two parties in the United States have long adhered to the spirit of cooperation in jointly dealing with the competition situation of major powers and national security threats. This spirit of cooperation once became more and more difficult with the weakening and even disappearance of major competitors, the complexity of security problems faced by the United States, and the unique political structure and political party system of the United States. The phenomenon of political polarization appeared more and more frequently in the field of American foreign policy. The outside world questioned the reliability and continuity of U.S. foreign policy, and the cohesion of U.S. allies and the ability of the United States to control different competitors were also undermined. However, on the whole, due to a convergence of understanding of national core interests and the similarity in the basic values and ideology of the two parties, the political polarization of the United States has some limitations.
Keywords: understanding of security, political polarization, partisan politics, American diplomacy
