【摘要】《法律援助法》的頒布標志著我國法律援助制度正式步入法治化時代，并開啟了我國法律援助制度的新時代。該法蘊含了法律援助是國家責任，強化了政府義務，體現(xiàn)出對人權(quán)的尊重與保障，并擴大了法律援助的對象與范圍，凸顯了對法律援助案件質(zhì)量的保障與監(jiān)督。

【關鍵詞】法律援助法 國家責任 政府責任 人權(quán)保障 【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

2021年8月20日《中華人民共和國法律援助法》（以下簡稱《法律援助法》）的頒布，不僅是加大對困難群眾維護合法權(quán)益的法律援助，而且推動法律援助制度改革向縱深方向發(fā)展。法律援助是“法律扶貧”，讓法律服務在資源配置上實現(xiàn)相對平衡，國家通過協(xié)調(diào)各方利益關系，幫助弱勢貧困群體接受免費法律服務，使訴訟程序體現(xiàn)公平正義。

《法律援助法》體現(xiàn)國家責任

其一，從政府責任到國家責任。最初法律援助是一種慈善行為，隨著社會發(fā)展，法律援助對象、范圍拓寬，法律援助成為公民的一項社會權(quán)利，而保護公民權(quán)利正是民主國家的職責所在。國家責任體現(xiàn)在三個方面：一是制定法律援助法。二是通過行政撥款建立和資助法律援助機構(gòu)，從經(jīng)濟上支持法律援助。雖然法律援助資金來源可以是多渠道的，但國家是主要力量來源，且社會力量需由國家引導。三是國家對法律援助進行監(jiān)督和管理。2003年頒布的《中華人民共和國法律援助條例》（以下簡稱《法律援助條例》）將法律援助設定為政府責任，規(guī)定司法行政部門組織與實施相應的法律援助工作，但未對公檢法三機關履行義務作出規(guī)定。2012年修改的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）將法律援助階段擴大到偵查階段，2018年修訂的《刑事訴訟法》亮點之一是規(guī)定了值班律師，正是由法律援助律師擔任的。

法律援助制度不僅是一種社會保障制度，也是司法人權(quán)保障制度，是實現(xiàn)我國憲法原則“法律面前人人平等”的手段，也是國家作為一個政治組織履行法律責任的必要措施。雖然我國《法律援助法》將法律援助從政府責任上升到國家責任，但沒有直接規(guī)定法律援助是國家責任，而是采用間接有效確認的方式。從第2條可知國家保障經(jīng)濟困難的公民與符合法定條件的其他當事人獲得法律服務，由此看出法律援助是國家對公民的責任，對法治的承諾，即從形式正義到追求實質(zhì)正義。該法其他內(nèi)容也是圍繞國家責任展開。

其二，國家責任與政府義務的關系。在現(xiàn)代法律援助制度中，國家責任理念是前提和基礎，政府義務則是具體承接國家責任的關鍵平臺與力量體系。這既是由現(xiàn)代國家與政府的內(nèi)部關系所決定的，也是政府承擔公共法律服務職責的必然體現(xiàn)。因此，對于國家責任理念的推崇與立法確認，仍需回歸到政府義務的規(guī)定及其實施。

首先，法律援助經(jīng)費列入本級政府預算。法律援助的經(jīng)費來自于各級政府的財政，各地經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了經(jīng)費的分配。由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，特別是農(nóng)村與邊遠地區(qū)法律援助供給嚴重不足，法律專業(yè)人員缺乏，因此需要整體規(guī)劃與調(diào)配，解決法律服務資源失衡的問題?！斗稍ā返?條對此做了原則性的規(guī)定，第18條明確了法律服務資源的跨區(qū)域流動。其次，法律援助相關經(jīng)費納入本級政府預算，且建立動態(tài)調(diào)整機制。法律援助補貼不僅需合理確定，還需根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平適時調(diào)整。財政保障是實施法律援助的前提，也是調(diào)動律師積極性的物質(zhì)基礎。最后，法律援助事業(yè)納入公共法律服務體系。公共法律服務是政府公共服務職能在法律服務領域的具體化，是作為國家代表的政府對公民在法律義務和政治道義上不可放棄和轉(zhuǎn)移的責任，是實現(xiàn)公平正義所必需的法律性公共服務。

其三，國家責任與社會參與的結(jié)合。法律援助經(jīng)費主要來自于政府撥款，但對于日益增長的需要法律援助的案件，政府資金顯然是杯水車薪。依據(jù)《法律援助法》可知，我國法律援助資金來源多元化，以國家投入為主，鼓勵社會支持，企事業(yè)單位、各種組織、法律援助志愿者等均可依法提供法律援助服務。

《法律援助法》特別規(guī)定高等院校、科研機構(gòu)法學專業(yè)的學生及教師參與法律援助，提供咨詢、代書等法律援助。這樣不僅能為學生提供實踐基地，而且可培養(yǎng)其社會責任感與公益心。2021年12月31日，司法部、中央文明辦聯(lián)合出臺《法律援助志愿者管理辦法》，是落實《法律援助法》關于鼓勵和規(guī)范社會力量參與法律援助志愿服務規(guī)定而推出的具體舉措，擴大法律援助供給，推進法律援助服務均等化，更好地滿足新時代人民群眾日益增長的法律援助需求，維護困難群眾的合法權(quán)益。

《法律援助法》體現(xiàn)尊重與保障人權(quán)

國家尊重與保障人權(quán)原則于2004年載入《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》），《法律援助法》第3條確立其為基本原則，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，擴大了法律援助的對象與范圍，體現(xiàn)法律援助的受眾更多、惠民更廣、能援盡援的特點。一是《法律援助法》第1條“有關當事人”與第2條“符合法定條件的其他當事人”表明法律援助的對象不再限于公民，而是擴展到法人。司法實踐中，有的法人陷于經(jīng)濟困境又遭遇民事侵權(quán)或合同糾紛，有的刑事案件中單位犯罪無人應訴，這一修改為人民法院為其指派法律援助律師提供了法律依據(jù)。

二是《法律援助法》第31條與《法律援助條例》第10條相比，增加了如公民因經(jīng)濟困難沒有委托代理人的，可向法律援助機構(gòu)申請法律援助的事項：請求確認勞動關系或者支付勞動報酬；請求認定公民無民事行為能力或者限制民事行為能力；請求工傷事故、交通事故、食品藥品安全事故、醫(yī)療事故人身損害賠償；請求環(huán)境污染、生態(tài)破壞損害賠償；法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。前述四項是2015年印發(fā)的《關于完善法律援助制度的意見》（以下簡稱《法律援助的意見》）的內(nèi)容，從而擴大了民事、行政覆蓋面，勞動保障、婚姻家庭、食品藥品、教育醫(yī)療等與公民生活息息相關的領域，體現(xiàn)對民生的保障?！斗稍ā穼?ldquo;請求最低生活保障待遇”事項改為“社會救助”，一方面擴充法援的范圍，另一方面我國“社會救助法”尚在起草中，以便將來與之統(tǒng)一。同時規(guī)定，不限于省級人民政府，凡有權(quán)的機構(gòu)都可制定法律、法規(guī)、規(guī)章作為補充規(guī)定。

三是對于特殊的當事人，申請不受經(jīng)濟困難條件的限制。包括英雄烈士近親屬為維護英雄烈士的人格權(quán)益；因見義勇為行為主張相關民事權(quán)益；再審改判無罪請求國家賠償；遭受虐待、遺棄或者家庭暴力的受害人主張相關權(quán)益；法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。對這些特殊群體的法律援助申請不再進行經(jīng)濟困難標準審查，使得“法有情，援無憂”。

其二，刑事法律援助范圍的變化。《法律援助法》與最高人民法院頒布的司法解釋以及部門規(guī)范性文件相比有擴有縮。一是擴充了刑事案件中通知指派的對象?！缎淌略V訟法》規(guī)定了刑事案件的被追訴人沒有委托辯護人的，人民法院通知辯護的情形?！斗稍ā返?5條也是對通知辯護情形的規(guī)定，其中第2項為：“視力、聽力、言語殘疾人”，這與《刑事訴訟法》中“盲、聾、啞”的表述不同，是按照我國《殘疾人殘疾分類和分級》的標準，不僅更加規(guī)范，且擴大了援助的范圍。

二是規(guī)定了死刑復核案件的通知指派?！斗稍ā芬?guī)定死刑復核案件的被告人需要進行“申請”，人民法院才會通知法律援助機構(gòu)指派律師。死刑復核階段對被告人來說是生死攸關的階段，且是司法的最后一個救濟環(huán)節(jié)，辯護律師的參與對防范冤假錯案和不必要的死刑判決意義重大。以“申請”為前提條件，盡管是考慮到實務部門辦案壓力而作出的權(quán)衡，但在司法人權(quán)的保障方面仍是邁出了一大步。

三是適用普通程序?qū)徟邪讣撵`活指派。針對2017年頒布的《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》，《法律援助法》予以回應，規(guī)定人民法院“可以”通知法律援助機構(gòu)指派律師擔任辯護人，一方面與刑事案件律師辯護全覆蓋相銜接，另一方面由于刑事辯護目前在我國還不屬于強制辯護，各地采取靈活的方式，如規(guī)定“應當”通知指派，有的法援機構(gòu)會不堪重負，因此兼顧各地情形，使法院與法援機構(gòu)有一定彈性空間。

其三，明確了申訴案件的法律援助。《法律援助制度的意見》規(guī)定，探索建立法律援助律師參與申訴案件的代理制度，將不服人民法院生效民事和行政裁判、決定以及請不起律師的申訴案件納入法律援助的范圍，《法律援助法》將其上升為法律。

其四，蘊含公民應當享有法律援助權(quán)利的理念。獲得法律援助是現(xiàn)代法治國家保障人民基本權(quán)利的有效途徑，該法雖屬社會法，但也能保障《憲法》規(guī)定的被告人享有辯護權(quán)的實現(xiàn)。一方面通過賦予公民、法人權(quán)利；另一方面通過規(guī)定司法行政機關、司法機關等機構(gòu)的義務及法律責任，共同保障當事人獲得法律援助權(quán)。

此外，《法律援助法》還明確了通知指派及指派的期限，即3日內(nèi)。同時規(guī)定，對于法律援助申請，應在24小時內(nèi)向法律援助機構(gòu)轉(zhuǎn)交。時間的明確能避免辦案機關的疏怠與拖延，使當事人的權(quán)利得到更好的維護。另外規(guī)定了對老年人、殘疾人提供無障礙設施和服務，彰顯人性化。

《法律援助法》凸顯對法律援助案件質(zhì)量的保障與監(jiān)督

法律援助服務質(zhì)量是法律援助工作健康發(fā)展和發(fā)揮法律援助制度功效的關鍵。其一，該法規(guī)定政府購買的方式。政府購買是指司法行政部門通過政府采購等方式，擇優(yōu)選擇律師事務所等法律服務機構(gòu)為受援人提供法律援助。隨著公共服務內(nèi)容不斷增加，面對多元化的法律服務需求，法律援助的供給也呈現(xiàn)多元化模式，如丹麥、瑞典等國家將法律援助納入福利制度，法律援助的社會化程度高；市場理念在法律援助領域居主導地位的國家，則由國家購買律師法律服務，如美國、英國等。除了法律援助行政式給付模式，還出現(xiàn)了市場契約式供給，政府購買法律服務也體現(xiàn)出政府職能轉(zhuǎn)變和治理方式的創(chuàng)新。只有安排多元化的法律援助供給，才能構(gòu)建更為高效靈活的供給機制，確保公共服務效益最大化。政府購買可通過法律援助機構(gòu)設置保障質(zhì)量標準的合同，律師事務所和律師按照合同提供法律援助，當事人既能獲得專業(yè)而穩(wěn)定的法律援助，也能保證法律服務的質(zhì)量與效果。

其二，規(guī)定了死刑復核案件法律援助辯護律師的要求。由于死刑案件“人命關天”的特殊性，我國規(guī)定了死刑復核程序，《法律援助法》規(guī)定了參與死刑復核案件的辯護律師的資質(zhì)，即具有三年以上相關執(zhí)業(yè)經(jīng)歷。這也是落實《法律援助的意見》“提高法律援助案件質(zhì)量”“推進法律援助標準化建設”的體現(xiàn)。

其三，建立法律援助質(zhì)量監(jiān)控機制。開展法律援助工作的目的是保障受援人的合法利益，讓其切實感受到公平正義，這主要體現(xiàn)在援助案件的質(zhì)量和服務的有效性方面?！斗稍ā穼τ诜稍讣馁|(zhì)量考核采取以下方式：通過第三方定期評估，以及對投訴案件的查處、懲戒等；信息公開，接受社會監(jiān)督；通過庭審旁聽、案卷檢查、征詢司法機關意見、回訪。此外，為保證案件質(zhì)量，提高法律援助人員的專業(yè)素質(zhì)與服務能力，規(guī)定司法行政部門對法律援助人員進行培訓。這種多舉措、全方位的措施能有效提升法律援助案件的質(zhì)量。

《法律援助法》存在的一些不足

第一，法律援助機構(gòu)的性質(zhì)不明。法律援助機構(gòu)的性質(zhì)始終是焦點問題，但《法律援助法》對機構(gòu)性質(zhì)沒有提及。我國目前法律援助機構(gòu)編制人員性質(zhì)不一，不利于法律援助專職律師的擴大。截至2018年底，我國法律援助管理機構(gòu)數(shù)為1020個，法律援助機構(gòu)數(shù)為3281個，其中行政性質(zhì)機構(gòu)和參照公務員管理的這兩類機構(gòu)占機構(gòu)總數(shù)的58.4％，全額撥款事業(yè)單位占機構(gòu)總數(shù)的38.4％。

按照現(xiàn)在的設置，無論是行政編、參公編，還是事業(yè)編，法律援助中心隸屬司法行政機關，律師辦案極易受到行政干預，因而難以得到當事人的信任。事業(yè)編的法律援助律師不僅不能享受政法補貼及車補，而且沒有很好的晉升空間，易造成人才流失，致使隊伍不穩(wěn)定。

第二，委托辯護與通知辯護關系不清。從司法部2019年頒布并實施的《全國刑事法律援助服務規(guī)范》（以下簡稱《刑事法律援助規(guī)范》）可知，受援人及其近親屬自行委托訴訟代理人或辯護人的，應終止法律援助?！斗稍ā芬?guī)定不得限制或者損害被追訴人委托辯護律師的權(quán)利，同時規(guī)定受援人自行委托律師或者其他代理人，法律援助機構(gòu)應當作出終止法律援助的規(guī)定，但并沒有像《刑事法律援助規(guī)范》那樣確立委托辯護的優(yōu)先性，且受援人不能為近親屬。事實上，絕大多數(shù)被追訴人被羈押都是由其近親屬代為委托后，再由被追訴人確認。

第三，第三方評估、信息化建設、信息公開，年度考核等條款有待制定實施細則。另外，當事人的權(quán)利如何實現(xiàn)，如死刑復核階段的被告人如何知道自己享有申請法律援助的權(quán)利、如何告知、誰進行告知、什么時限告知。再如辦案機關不履行義務時當事人如何救濟，也有待在相關訴訟法中予以規(guī)定。

《法律援助法》的發(fā)展：針對法律援助機構(gòu)及其隊伍的規(guī)則完善

法律援助機構(gòu)設置的科學性決定了法律援助的實施效果，其隊伍的建設決定了法援案件的質(zhì)量。

第一，法律援助機構(gòu)實行“一元制”。法律援助中心從20世紀90年代初就一直不是統(tǒng)一的建構(gòu)，而是“自下而上”從城市到省級再到司法部進行設立。2003年《法律援助條例》頒布，法律援助工作上升為一種國家制度。至此，在全國范圍已形成中央、省、市、區(qū)（縣）四級法律援助機構(gòu)。2008年司法部成立了法律援助工作司，擔負管理、監(jiān)督與指導職能，屬于司法部的內(nèi)部機構(gòu)，具有行政性質(zhì)。原司法部法律援助中心的職能弱化，屬于事業(yè)單位，主要負責培訓、宣傳、對外交流等工作。法律援助機構(gòu)在全國各地的設置也隨之改變，從“一元”變?yōu)?ldquo;二元”。二元并立的模式造成各地法援機構(gòu)管理職能配置較為混亂，會出現(xiàn)“外行管內(nèi)行”的局面，約束發(fā)展。

因此，如果僅設立法律援助中心，中心人員既是律師，辦理法援案件，又受理法援申請，指派律師，通過接觸實際案例保持對案件的敏感性，有利于機構(gòu)工作人員在處理法援具體事務時作出更符合實際情況的決定。在遇到疑難復雜的法援案件時，由擁有豐富經(jīng)驗的管理者辦理有利于提高辦案質(zhì)量。司法行政機關設置公共法律服務科室負責政策的制定，對法律援助進行監(jiān)督、培訓等。

第二，各法律援助機構(gòu)建立扁平化的結(jié)構(gòu)組織。通過打破各法律援助機構(gòu)之間行政級別，實現(xiàn)網(wǎng)格狀、扁平化的設置與管理。今后，省級法律援助中心可不再受理、指派案件，其受理指派的案件改由區(qū)或市的法律援助中心受理、指派。省級法律援助機構(gòu)不再保留辦案專職律師，現(xiàn)有專職律師可選擇市與區(qū)的法律援助中心成為專職法律援助律師，或留在省級公共法律服務機構(gòu)。區(qū)、縣、市（縣級市）的法律援助中心可受理、指派基層人民法院審理的案件，市級的法律援助中心可受理、指派中級人民法院和高級人民法院審理的案件。法律援助機構(gòu)之間不具有層級性，沒有領導與被領導的上下級關系。

第三，法律援助機構(gòu)建立專業(yè)化律師隊伍。法律援助中心的專職律師分為刑事與民事業(yè)務的律師，不僅向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，而且承擔疑難、復雜、新類型的案件。此外，提高專職律師的薪酬與待遇，專職律師通過法律職業(yè)資格考試，確定其級別，按級別領取薪酬，并提供“五險一金”等。專職律師只辦理法律援助案件，要有一定工資外的補助，包括差旅費等。

《法律援助法》開啟了我國法律援助制度發(fā)展的新時代。該法既蘊含國家責任、人權(quán)保障的理念，又有具體措施與程序保障，充滿人文關懷，以及對公平正義的守護。

（作者為中國政法大學法學院教授，中國政法大學國家法律援助研究院研究員）

【注：本文系2021年國家社會科學基金項目“中國律師刑事辯護權(quán)利保障機制問題研究”（項目編號：21BFX072）階段性成果】

【參考文獻】

①吳宏耀等：《法律援助法注釋書》，北京：中國政法大學出版社，2022年。

②樊崇義編著：《法律援助制度研究》，北京：中國人民公安大學出版社，2020年。

責編/鄧楚韻 美編/楊玲玲

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