“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出,發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。4月21日,國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》,至此,我國已初步構(gòu)建起以基本養(yǎng)老保險為基礎、以企業(yè)(職業(yè))年金為補充、與個人儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險相銜接的“三支柱”養(yǎng)老保險體系。本期邀請有關(guān)專家進行探討。
主持人 經(jīng)濟日報社理論部主任、研究員 徐向梅
保障高質(zhì)量的老年生活
主持人:目前我國養(yǎng)老保險市場發(fā)展狀況如何?個人養(yǎng)老金與基本養(yǎng)老保險有何不同,意義何在?
賈江(人力資源和社會保障部養(yǎng)老保險司副司長):養(yǎng)老保險作為社會保障的重要組成部分,是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的重要制度保障。黨中央、國務院歷來高度重視養(yǎng)老保險制度建設,特別是黨的十八大以來,養(yǎng)老保險體系建設進入快車道,突出養(yǎng)老保險制度改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性,進一步建設功能更加完備的多層次養(yǎng)老保險體系。
我國多層次養(yǎng)老保險體系有三個支柱。
第一支柱是基本養(yǎng)老保險,建立了城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民兩大基本養(yǎng)老保險制度,發(fā)展較為完善,保障能力持續(xù)增強,發(fā)揮了?;尽⒍档拙€功能,起到了經(jīng)濟社會“安全網(wǎng)、調(diào)節(jié)器、減震器”作用。截至目前,基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)10.3億人,其中領(lǐng)取待遇人數(shù)3億人,基金累計結(jié)余6萬多億元,織就世界上最大的基本養(yǎng)老保險保障網(wǎng)。
第二支柱是企業(yè)年金和職業(yè)年金,由國家制定政策,單位自主建立、市場投資運營、政府綜合監(jiān)管。截至目前,參加企業(yè)年金和職業(yè)年金的職工7200萬人,積累基金4.5萬億元,基礎較好、運行規(guī)范。
第三支柱是個人儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險,此前沒有制度安排,是我國多層次養(yǎng)老保險體系的短板。第三支柱內(nèi)容廣泛,其中有國家政策支持的部分稱為個人養(yǎng)老金。2021年底,中央深改委通過《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》),今年4月《意見》印發(fā),在中國境內(nèi)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的勞動者,可以參加個人養(yǎng)老金制度,參加人每年繳納個人養(yǎng)老金的上限為12000元。
個人養(yǎng)老金制度的實施,是完善多層次養(yǎng)老保險體系的重要舉措,保障更有質(zhì)量的老年生活。個人養(yǎng)老金是政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的補充養(yǎng)老保險制度。個人養(yǎng)老金與基本養(yǎng)老保險在制度模式、功能作用、責任主體、風險程度等方面大不相同,體現(xiàn)為六個特色。
一是賬戶制。個人養(yǎng)老金采取個人賬戶制度模式,以個人賬戶為載體,實賬積累,體現(xiàn)個人權(quán)益歸屬。對參加人來講,賬戶以兩個形式出現(xiàn):一個是個人養(yǎng)老金賬戶,由參加人在個人養(yǎng)老金信息管理服務平臺建立,具有唯一性,記錄個人的全流程信息,是參加個人養(yǎng)老金制度、享受稅收優(yōu)惠政策的基礎;另一個是個人養(yǎng)老金資金賬戶,在符合規(guī)定的商業(yè)銀行開立或者指定,用于繳費、歸集收益等,兩個形式的賬戶一一對應。
二是自主性。與國家強制實施的基本養(yǎng)老保險不同,個人養(yǎng)老金完全由個人自愿選擇參加。繳費由個人承擔,在繳費上限內(nèi)自主選擇額度,自主開立資金賬戶,資金完全積累,自主投資,領(lǐng)取方式也由自己決定,體現(xiàn)出完全的個人責任。
三是市場性。個人繳費全部歸集到個人養(yǎng)老金資金賬戶,實行市場化運營,風險完全由個人承擔,待遇多少取決于個人賬戶資金的積累額。參加人自主選擇符合規(guī)定的銀行理財、儲蓄存款、商業(yè)養(yǎng)老保險、公募基金等金融產(chǎn)品,充分發(fā)揮市場作用進行投資運營。
四是補充性?;攫B(yǎng)老保險實現(xiàn)?;?,個人養(yǎng)老金與第二支柱企業(yè)(職業(yè))年金都是補充養(yǎng)老性質(zhì),是對基本養(yǎng)老保險的補充。
五是政府政策支持。主要體現(xiàn)在國家制定稅收優(yōu)惠政策,鼓勵符合條件的人員參加,引導長期領(lǐng)取。
六是統(tǒng)一信息平臺。人社部組織建設統(tǒng)一的個人養(yǎng)老金信息管理服務平臺,個人養(yǎng)老金賬戶就在這個平臺上開立,統(tǒng)一的平臺為人們不分地域、戶籍參加提供了支撐。
個人養(yǎng)老金本質(zhì)屬性是儲蓄
主持人:個人養(yǎng)老金制度將給個人、金融機構(gòu)和金融市場帶來怎樣變化?
鄭秉文(中國社會科學院世界社保研究中心主任):個人養(yǎng)老金的本質(zhì)屬性是儲蓄,但與普通的個人銀行儲蓄相比有三點不同之處:一是鎖定退休日,一般不能提前支取;二是有稅收政策支持,鼓勵個人和家庭成員建立個人賬戶;三是增值保值的資產(chǎn)配置和投資,由個人進行決策并由個人承擔市場風險。因此,個人養(yǎng)老金是預籌式、“利滾利”、持續(xù)滯留在資本市場幾十年的長期資金。
換言之,建立第三支柱個人養(yǎng)老金制度越早、繳費上限越高、覆蓋率越大,它所帶來的長期資金規(guī)模就越大。例如,美國第三支柱“個人退休賬戶”建立于1974年,2020年的覆蓋率為20%,賬戶資產(chǎn)規(guī)模為12.2萬億美元,占其GDP的58%,相當于美國股市市值30%。
日前,各方關(guān)注已久的個人養(yǎng)老金制度正式出臺,這將有助于個人養(yǎng)老金制度與資本市場的互動,有助于發(fā)展多層次資本市場。
為資本市場提供長期資金。中國資本市場的長期資金渠道窄,規(guī)模小。例如,資管新規(guī)的實施一方面可促進銀行理財?shù)犬a(chǎn)品期限拉長,但另一方面也對長期資金規(guī)模的供給帶來挑戰(zhàn),在過渡期內(nèi),銀行理財產(chǎn)品發(fā)行數(shù)量降幅明顯。個人養(yǎng)老金制度可為資本市場提供長期穩(wěn)定的資金來源,完善金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
提高資本市場機構(gòu)投資者比重。長期以來,A股市場是散戶主導的市場,雖然近幾年來,機構(gòu)投資者的市場行為正在明顯引導市場發(fā)展趨勢,但散戶比重及其換手率高、操作性強、暴漲暴跌的市場特征還明顯存在。個人養(yǎng)老金賬戶禁止投資個股,只能購買合格養(yǎng)老金產(chǎn)品,可促進發(fā)展和擴大機構(gòu)投資者比重,有利于市場穩(wěn)定。
提高資本市場的養(yǎng)老金比重。我國養(yǎng)老金資產(chǎn)占GDP比重大大低于發(fā)達國家,養(yǎng)老金占資本市場比重很低,即使按照養(yǎng)老金資產(chǎn)配置中股票占比平均25%的高倉位水平來估算,養(yǎng)老金在股市市值中僅占1%至2%,而世界平均水平是20%,經(jīng)合組織國家平均是24%,養(yǎng)老金“七強”高達28%。個人養(yǎng)老金制度的建立,可相應提高資本市場養(yǎng)老金比重。
優(yōu)化儲蓄結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定儲蓄率。個人養(yǎng)老金的本質(zhì)是儲蓄,對家庭儲蓄具有一定的替代效應,我國始終是全球各國儲蓄率最高的國家之一,不僅具備建立個人養(yǎng)老金的條件,而且其替代效應可使普通銀行儲蓄部分轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老金賬戶的長期資金。此外,在過去十幾年里,由于消費習慣和觀念的轉(zhuǎn)變以及“90后”消費份額的提升,儲蓄率從54%下降到目前46%左右,個人養(yǎng)老金可在一定程度上起到穩(wěn)定儲蓄率進而穩(wěn)定投資率的作用。
提高直接融資比重。我國社會融資體制長期以來以間接融資為主,社會融資存量中直接融資大約占30%,在增量中占比更低,僅為個位數(shù)。因此,經(jīng)濟發(fā)展具有明顯的債權(quán)資金驅(qū)動特征,債權(quán)規(guī)模高于資本和股本的規(guī)模,股本金赤字和泛債務化在經(jīng)濟循環(huán)中較為突出,這是企業(yè)杠桿率高的主要原因之一。個人養(yǎng)老金是重要的股權(quán)資金和股本來源,可緩解股本金短缺的現(xiàn)象。
促進市場潛力轉(zhuǎn)化為新的業(yè)態(tài)。由于本土“在岸”長期股權(quán)資本缺位,在經(jīng)濟全球化和技術(shù)創(chuàng)新過程中,新的技術(shù)與商業(yè)模式首先吸引周期長、風險承受力高的“離岸”長期股權(quán)資本,逐漸流入本土市場并助推中國巨大的市場潛力轉(zhuǎn)化為新業(yè)態(tài)。建立個人養(yǎng)老金制度之后,本土“在岸”長期股權(quán)資本多了一個重要源頭,對市場潛力轉(zhuǎn)化為新業(yè)態(tài)和推動技術(shù)創(chuàng)新有益。
織密織牢養(yǎng)老保障安全網(wǎng)
主持人:個人養(yǎng)老金制度將選擇部分城市先試行1年,再逐步推開,在這個過程中可能遇到哪些問題?如何推動我國養(yǎng)老保障網(wǎng)越織越密、越織越牢?
金維剛(中國社會保障學會副會長、浙江大學國家制度研究院副院長):國家出臺有關(guān)建立個人養(yǎng)老金制度的政策,與應對人口老齡化有關(guān),通過構(gòu)建多層次、多支柱的養(yǎng)老保障體系,有利于增加養(yǎng)老金的來源渠道,提高退休人員或其他老年居民的養(yǎng)老保障水平。建立個人養(yǎng)老金制度,與國家建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支狀況沒有直接關(guān)系。2021年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入6萬億元,支出5.65萬億元,年末累計結(jié)存達5.18萬億元。由此可見,我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總體上收大于支,能夠確保退休人員養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。
個人養(yǎng)老金制度在試行和推廣過程中,可能遇到以下問題:
一是如果稅收優(yōu)惠政策仍延續(xù)2018年個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的政策,可能導致個人養(yǎng)老金制度的參與率較低。由于我國現(xiàn)行的個人所得稅起征點是月收入5000元,目前全國月收入在5000元以上的較高收入及以上群體約有7000多萬人,盡管現(xiàn)有已參加各種基本養(yǎng)老保險的10.3億人符合建立個人養(yǎng)老金賬戶的資格,但大多數(shù)人實際上享受不到有關(guān)稅收優(yōu)惠政策所帶來的實惠,從而會影響參與這項制度的積極性。
二是政策規(guī)定參加人每年繳納個人養(yǎng)老金的上限是12000元,相當于平均每月計入個人養(yǎng)老金賬戶的資金只有1000元,每月暫不繳納的稅金大約200多元。在未來從個人養(yǎng)老金賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金時,仍需要按照相關(guān)稅收政策規(guī)定的稅率繳納個人所得稅,這對許多人來說激勵作用不大。
三是由于提供開設或指定個人養(yǎng)老金資金賬戶的各家商業(yè)銀行所能代理營銷的個人養(yǎng)老金投資產(chǎn)品,只是有關(guān)金融機構(gòu)提供的各種金融產(chǎn)品中的一部分,因此在一定程度上限制了個人選擇投資產(chǎn)品的范圍。
四是個人養(yǎng)老金實行市場化的投資運營,由個人自主選擇投資品種,自負盈虧,存在一定風險。
今后,在促進我國養(yǎng)老保障體系建設方面,除了加緊推動個人養(yǎng)老金發(fā)展外,還應進一步深化養(yǎng)老保障制度改革,健全和完善養(yǎng)老保障體系,織密織牢養(yǎng)老保障安全網(wǎng)。為此,建議采取以下措施:
第一,不斷完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的運行機制,健全基金預算管理,合理界定中央與地方責任關(guān)系,形成合理的責任分擔機制。
第二,優(yōu)化城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險籌資和待遇調(diào)整機制,適當改進基礎養(yǎng)老金計發(fā)辦法。適當提高領(lǐng)取基本養(yǎng)老金最低繳費年限,做實繳費基數(shù),優(yōu)化繳費激勵機制。
第三,適時出臺漸進式延長法定退休年齡政策措施,適當引入彈性退休機制,允許個人有一定的選擇權(quán),通過運用經(jīng)濟杠桿適度引導和調(diào)節(jié)個人的退休意愿和行為,穩(wěn)步推進實施延長法定退休年齡的政策措施。
第四,推進城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度改革,完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險籌資機制,逐步提高最低繳費檔次標準,進一步提高個人繳費水平,合理制定養(yǎng)老保險待遇確定和基礎養(yǎng)老金正常調(diào)整機制。
第五,提高企業(yè)年金覆蓋率。通過采取加大稅收優(yōu)惠政策力度、探索引入自動加入機制、適當降低準入門檻等措施,大力促進企業(yè)年金在更多的企業(yè)建立。
為應對我國人口老齡化對養(yǎng)老保障等方面帶來的壓力,早在2000年國務院就決定設立全國社會保障基金,作為專門用于人口老齡化的國家儲備基金。同時,成立全國社會保障基金理事會負責管理全國社會保障基金。目前,全國社會保障基金資產(chǎn)總額已超3萬億元。此外,國家將劃轉(zhuǎn)部分國有資本作為全國社會保障基金的一個重要來源,可依法通過按照一定比例劃轉(zhuǎn)國有資本的方式,為全國社會保障基金持續(xù)提供可觀的資金來源。全國社會保障基金和國有資本不斷做大做強,將為我國基本養(yǎng)老保險基金提供堅強后盾。