習(xí)近平總書記指出，“要在推動社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展上持續(xù)用力，織密社會保障安全網(wǎng)，為人民生活安康托底。”高質(zhì)量發(fā)展成為新時代社會保障事業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)，這既是國家發(fā)展進(jìn)入到新階段的必然要求，也是由社會保障體系的綜合經(jīng)濟(jì)社會功能與制度發(fā)展的客觀規(guī)律所決定的。

社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的理論內(nèi)涵

社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的理論含義體現(xiàn)在外部和內(nèi)部兩個層面上。社會保障制度既要處理好與其他基本制度以及重大公共政策之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)良性互動和彼此增能；也要遵循自身內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，提高內(nèi)部的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。

從外部層面看，社會保障制度應(yīng)適應(yīng)外部經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化，處理好與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，積極應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)與就業(yè)形態(tài)的變化。首先，處理好社會保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，摒棄社會保障支出是經(jīng)濟(jì)發(fā)展拖累的錯誤觀念。社會保障制度作為重要的再分配手段，遵循共建共享的基本原則，具有覆蓋人群廣、涉及全生命周期的基本特點(diǎn)。在構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，社會保障對于消費(fèi)具有顯著拉動效應(yīng)。其次，積極應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)的變化。一方面，理性分析人口老齡化對社會保障制度帶來的挑戰(zhàn)，既要看到人口撫養(yǎng)比快速升高帶來的壓力，也要看到經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得“撫養(yǎng)力”提升所帶來的對沖效應(yīng)；另一方面，更加關(guān)注人戶分離帶來的人口區(qū)域分布結(jié)構(gòu)的變化，以居住方式為主要表現(xiàn)的家庭實(shí)際規(guī)模和家庭保障能力的變化，以及農(nóng)村剩余勞動力流動規(guī)模、方向和動力的變化，使社會保障等公共服務(wù)的資源分配方式與人口的實(shí)際分布相匹配。還應(yīng)看到社會保障制度對生育意愿和決策的影響，考察其對人口規(guī)模及分布的反作用。再次，主動適應(yīng)就業(yè)方式的變化。當(dāng)前我國以社會保險為主體的社會保障體系是與傳統(tǒng)工業(yè)化時代較為穩(wěn)定和單一指向的勞動關(guān)系相匹配的。隨著互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展及勞動者自主性的提高，以平臺用工為主要形式的新就業(yè)形態(tài)日趨普遍。對此需從整體而非個體的層面理解勞資互助與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，提高社會保障制度對新就業(yè)形態(tài)的適應(yīng)性。最后，理性回應(yīng)國民福利需求的變化。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平的提高，人民群眾期待更高的福利水平、更豐富的福利內(nèi)容、更便利的福利遞送方式與服務(wù)等。應(yīng)遵循多元責(zé)任分擔(dān)的原則，完善多層次多支柱的社會保障體系，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

從內(nèi)部層面看，社會保障體系要提高系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化頂層設(shè)計和聯(lián)動改革，積極回應(yīng)人民群眾在民生領(lǐng)域的迫切需求和重大關(guān)切，在扎實(shí)推進(jìn)共同富裕方面發(fā)揮顯著作用。習(xí)近平總書記明確指出，我國社會保障制度改革已進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段。要準(zhǔn)確把握社會保障各個方面之間、社會保障領(lǐng)域和其他相關(guān)領(lǐng)域之間改革的聯(lián)系，提高統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)能力，確保各項(xiàng)改革形成整體合力。首先，處理好不同社會保障項(xiàng)目之間的關(guān)系，提升項(xiàng)目之間的有機(jī)協(xié)同。其次，處理好不同社會保障給付方式之間的關(guān)系。現(xiàn)金給付和服務(wù)給付是社會保障的兩種主要給付方式，二者既有互補(bǔ)效應(yīng)也有替代效應(yīng)，應(yīng)根據(jù)需求者的特點(diǎn)加以協(xié)調(diào)。最后，處理好不同社會保障改革全流程中不同階段改革措施之間的關(guān)系。對于參保者而言，社會保障是從履行繳費(fèi)責(zé)任到享受福利待遇的全過程；對于管理者而言，社會保障涉及基金籌集、管理、投資運(yùn)營和支付監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)，需要多措并舉，發(fā)揮綜合效力。

社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)方向

實(shí)現(xiàn)社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，需要在以下方向做出努力。

一是從單純強(qiáng)調(diào)資源約束轉(zhuǎn)變?yōu)樵谫Y源約束下最大限度滿足國民福利需求。把握好“盡力而為”和“量力而行”的關(guān)系，前者是目標(biāo)，后者是約束條件，要調(diào)動一切可以調(diào)動的資源來滿足人民群眾的美好生活需要，并將其作為衡量社會保障制度發(fā)展質(zhì)量的核心指標(biāo)。在具體操作層面，以需求為導(dǎo)向，從傳統(tǒng)“以收定支”的思路轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;以支定收”；提高公共資源分配的有效性和精準(zhǔn)性，按照常住人口分布而非行政區(qū)劃來配置福利資源，在準(zhǔn)確甄別個體需求及其差異性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)供給；通過公共資源的投入更好地撬動社會資源投入，用多層次社會保障體系來更好滿足人民群眾多樣化的福利需求。

二是從以拓展覆蓋面為主的數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)槿嫣嵘贫鹊挠行?。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國通過新建制度和擴(kuò)面參保等方式，逐步建立起覆蓋全民的社會保障體系，受益面的擴(kuò)大成為中國社保體系建設(shè)最耀眼的成就，也奠定了提高社保制度質(zhì)量的堅實(shí)基礎(chǔ)。今后需進(jìn)一步打破重點(diǎn)城市參保的戶籍地限制，實(shí)現(xiàn)常住地參保；進(jìn)一步加快社會保障法制建設(shè)，使之更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化；進(jìn)一步理順社會保障管理體制，提高社會保障制度的運(yùn)行效率和服務(wù)水平。

三是從局部的試驗(yàn)性改革向基于頂層設(shè)計的全域統(tǒng)一推進(jìn)轉(zhuǎn)變。社會保障等公共政策雖然可以在改革初期為探索目標(biāo)模式而進(jìn)行試點(diǎn)，但一旦目標(biāo)明確、制度定型，就必須強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性和公平性。今后需要根據(jù)社會保障制度新的戰(zhàn)略目標(biāo)和功能定位，針對重要項(xiàng)目進(jìn)一步完善頂層設(shè)計。

四是從基本社會保障項(xiàng)目拓展到補(bǔ)充保障項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)多層次多支柱的社會保障體系架構(gòu)。以責(zé)任分擔(dān)為原則建立多層次多支柱的社會保障體系，既是專業(yè)國際組織力薦的策略，也是各國改革實(shí)踐中的共識。我國很早就確立了多層次社會保障體系建設(shè)的目標(biāo)。未來必須準(zhǔn)確定位各類項(xiàng)目在社會保障體系中的定位與功能，從基本社會保障項(xiàng)目拓展到補(bǔ)充保障項(xiàng)目，按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路，設(shè)計更具有吸引力的產(chǎn)品和項(xiàng)目。

以是否推動共同富裕評價社會保障事業(yè)發(fā)展水平

社會保障制度具有顯著的再分配功能，其是否縮小了收入分配差距，推動了共同富裕的實(shí)現(xiàn)，是評價其是否實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)。由于社會保障體系兼具生產(chǎn)性和分配性，不同的社會保障項(xiàng)目縮小分配差距、促進(jìn)共同富裕的機(jī)制不完全相同，因此需要從多個方面進(jìn)行評價，主要包括以下方面：

第一，城鄉(xiāng)收入分配差距是我國二元經(jīng)濟(jì)體制下國民收入分配差距的主要表現(xiàn)，在轉(zhuǎn)移性收入占比逐漸提高的背景下，縮小城鄉(xiāng)居民收入分配差距，不僅應(yīng)著力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民的勞動收入和經(jīng)營性收入，也要縮小城鄉(xiāng)居民社會保障待遇的差距。

第二，互助共濟(jì)是社會保障的本質(zhì)特征，其中包括區(qū)域之間的互助共濟(jì)，并具體表現(xiàn)為各項(xiàng)社會保險制度的統(tǒng)籌層次。社會保險法明確規(guī)定，養(yǎng)老保險制度實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會保險制度實(shí)行省級統(tǒng)籌。目前，職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌方案已開始實(shí)施，可以有效縮小省域內(nèi)的養(yǎng)老金待遇差距，緩解省際間的養(yǎng)老保險基金兩極分化趨勢。相比而言，其他社會保險項(xiàng)目的統(tǒng)籌層次還比較低，風(fēng)險分散范圍有限，應(yīng)加快推進(jìn)省級統(tǒng)籌的步伐。

第三，縮小收入分配差距，在勞動力市場的主要舉措是提高人力資本投資，縮小勞動生產(chǎn)率差距，實(shí)現(xiàn)勞動力市場公平統(tǒng)一。但對于因稟賦不足或其他客觀原因無法充分參與勞動力市場的特殊群體，應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度。

第四，共同富裕不僅體現(xiàn)在收入水平上，也體現(xiàn)在消費(fèi)水平上。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為消費(fèi)僅取決于收入水平和比較成本（儲蓄率），但中國社會轉(zhuǎn)型與消費(fèi)變化的實(shí)踐充分說明，預(yù)期也是影響人們消費(fèi)的重要因素。如果預(yù)期穩(wěn)定，對未來沒有擔(dān)憂，重大風(fēng)險帶來的災(zāi)難性支出（如大病醫(yī)療支出）都有制度性保障，人們的邊際消費(fèi)傾向就會提高，廣大中等收入群體的消費(fèi)能力就能得到提振和釋放。

第五，共同富裕不僅體現(xiàn)在物質(zhì)方面，也體現(xiàn)在精神方面。在基本公共服務(wù)項(xiàng)目中，養(yǎng)老服務(wù)、托育服務(wù)等也是社會保障的重要給付方式。應(yīng)通過賦權(quán)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)權(quán)利的均等化，通過建制實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)內(nèi)容的均等化，通過公共服務(wù)硬件設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)可及性的均等化，通過對服務(wù)提供者的培訓(xùn)、支持和績效考核體系等軟實(shí)力建設(shè)最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的均等化。

（作者：魯全，系中國人民大學(xué)副教授、中國社會保障學(xué)會秘書長）