“規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展”系列專家解讀之九

作者：南開大學(xué)競爭法研究中心主任、法學(xué)院教授 陳兵

2021年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確指出：“要正確認(rèn)識和把握資本的特性和行為規(guī)律。社會主義市場經(jīng)濟(jì)是一個偉大創(chuàng)造，社會主義市場經(jīng)濟(jì)中必然會有各種形態(tài)的資本，要發(fā)揮資本作為生產(chǎn)要素的積極作用，同時(shí)有效控制其消極作用。要為資本設(shè)置‘紅綠燈’，依法加強(qiáng)對資本的有效監(jiān)管，防止資本野蠻生長。”

為資本設(shè)置“紅綠燈”對于規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展具有重要作用，然而，這并不意味著只要為資本設(shè)置了明確的正面清單和負(fù)面清單即可達(dá)到預(yù)期效果。市場經(jīng)濟(jì)特別是資本市場瞬息萬變，加之平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域蘊(yùn)含不斷涌現(xiàn)的新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式，資本行為在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的變數(shù)和實(shí)際效果很難準(zhǔn)確評估。面對資本行為特別其行為涉及高度動態(tài)的平臺競爭時(shí)，正面清單和負(fù)面清單的設(shè)置必須科學(xué)合理、全面客觀，必須符合資本運(yùn)行的規(guī)律以及平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具體相關(guān)市場的實(shí)際情況。為此，需從多方面著手，科學(xué)合理、適時(shí)適度、依法依規(guī)地為資本行為設(shè)置“紅綠燈”，讓資本“紅綠燈”在法治框架下有序亮起來。

不斷創(chuàng)新與完善法律制度和治理機(jī)制

在法律制度層面，需要進(jìn)一步建立健全相關(guān)法律法規(guī)，加快修訂與完善《反壟斷法》以應(yīng)對動態(tài)變化的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，特別是平臺經(jīng)濟(jì)市場競爭，科學(xué)準(zhǔn)確識別資本無序擴(kuò)張導(dǎo)致的非法壟斷、不公正交易等行為。同時(shí)，還需要根據(jù)具體市場和行業(yè)的發(fā)展需求，建立健全資本運(yùn)行規(guī)則體系。以平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)槔?，由于平臺企業(yè)資本運(yùn)作與數(shù)據(jù)要素密切相關(guān)，故在《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》的基礎(chǔ)上，還需要不斷推進(jìn)完善《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)，為平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的資本運(yùn)作及相關(guān)行為設(shè)置全面、系統(tǒng)、立體的“紅綠燈”規(guī)則，特別要做好多部門、多層次、多領(lǐng)域內(nèi)的“紅綠燈”銜接與協(xié)調(diào)制度的設(shè)置。

在治理機(jī)制層面，需要進(jìn)一步創(chuàng)新高效能的監(jiān)管治理理念、模式、規(guī)則及方法，提高監(jiān)管工具的適用性和靈活性。2021年10月，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實(shí)主體責(zé)任指南（征求意見稿）》，提出了分類分級治理機(jī)制，優(yōu)化且豐富了平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管治理理念、方法及工具。其中對超大型平臺的認(rèn)定基準(zhǔn)以及相應(yīng)義務(wù)與責(zé)任的設(shè)定，將平臺主體對資本掌握、動員以及使用能力作為重要的參考指標(biāo)，體現(xiàn)了平臺經(jīng)濟(jì)治理與資本行為規(guī)范之間的密切關(guān)聯(lián)。由此可見，若在設(shè)置資本“紅綠燈”時(shí)，依據(jù)科學(xué)合理界定的平臺類型與客觀適度劃分的平臺等級，來制定相應(yīng)的正面清單和負(fù)面清單，將有助于實(shí)現(xiàn)對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域資本行為、競爭行為更加科學(xué)合理的監(jiān)管，增強(qiáng)監(jiān)管的科學(xué)性、針對性及有效性。

基于不同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中資本的特性和行為規(guī)律制定相應(yīng)的“紅綠燈”規(guī)則

資本要素在不同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，其特性和行為規(guī)律可能會存在一定差異，需充分考慮資本要素在具體相關(guān)市場和行業(yè)中實(shí)際運(yùn)行的情況，制定彈性和剛性相融合的亮燈規(guī)則，必要時(shí)還可以引入“黃燈”規(guī)則，給予資本行為一定的時(shí)效性。

以平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)槔?，隨著大數(shù)據(jù)和人工智能算法等數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用和創(chuàng)新發(fā)展，平臺企業(yè)聚焦消費(fèi)者用戶數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)的采集、分析、加工、挖掘能夠使平臺企業(yè)萃取可用于提供優(yōu)質(zhì)商品或服務(wù)、進(jìn)行交易撮合的極具價(jià)值的信息。正所謂平臺經(jīng)濟(jì)“數(shù)據(jù)為王”，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為平臺企業(yè)展開優(yōu)勢競爭的關(guān)鍵要素。故在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，數(shù)據(jù)要素與資本要素之間具有天然的一體性，數(shù)據(jù)與資本構(gòu)成了平臺企業(yè)激烈爭奪的關(guān)鍵要素，數(shù)據(jù)行為與資本行為交織在一起，成為平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的兩大要素。特別是對于頭部平臺企業(yè)而言，其控制和處理數(shù)據(jù)的能力往往能直接決定其獲取資本的能力，同時(shí)，伴隨其資本行為的擴(kuò)張，其獲取數(shù)據(jù)的能力亦在不斷增強(qiáng)，數(shù)據(jù)能力與資本能力相互支撐，夯實(shí)了平臺企業(yè)不斷擴(kuò)張的生態(tài)系統(tǒng)底座。

實(shí)踐中，在強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和傳導(dǎo)效應(yīng)的作用下，頭部平臺企業(yè)獲取數(shù)據(jù)和資本的效率會得到進(jìn)一步提升，無可避免地會導(dǎo)致海量數(shù)據(jù)和巨量資本都集中于該企業(yè)。由此可見，在認(rèn)識平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域資本運(yùn)行特征與資本行為規(guī)律時(shí)，要充分關(guān)注資本要素與數(shù)據(jù)要素之間的密切關(guān)聯(lián)；只有高度重視與數(shù)據(jù)相關(guān)行為的治理，打通多部門、多層次、多領(lǐng)域數(shù)據(jù)信息的互聯(lián)互通互認(rèn)，打好“組合拳”，才能為平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域資本運(yùn)行設(shè)好“紅綠燈”。

完善合力監(jiān)管機(jī)制，從個案監(jiān)管走向深層次制度連接與協(xié)同

企業(yè)在不斷發(fā)展壯大的過程中，會向相關(guān)或相鄰市場擴(kuò)張，走跨行業(yè)、跨市場、跨區(qū)域發(fā)展之路，此時(shí)企業(yè)所實(shí)施的各類行為，可能對多個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域下的多市場、多層級以及多群體產(chǎn)生顯性或隱性的影響，加之在這一過程中資本數(shù)字化與數(shù)字資本化得到融合發(fā)展，資本行為與其他的市場競爭行為的邊界愈發(fā)模糊，也對政府相關(guān)監(jiān)管部門提出了巨大挑戰(zhàn)。

在制定具體市場或行業(yè)的正面清單和負(fù)面清單時(shí)，要通過建立多部門的會商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的互聯(lián)互通互認(rèn)，推動監(jiān)管規(guī)則設(shè)定的共商共研，制定符合市場特征、行業(yè)特點(diǎn)且可操作的規(guī)則；要考慮到我國具有超大市場規(guī)模優(yōu)勢，同時(shí)也具有十分復(fù)雜的區(qū)域市場特征、行業(yè)市場特性等現(xiàn)實(shí)，提升跨區(qū)域、跨部門、跨市場協(xié)同監(jiān)管的行動力；針對資本的逐利性及資本行為的強(qiáng)滲透性，做好事前事中事后全周期、全鏈條的智能監(jiān)管機(jī)制的研發(fā)設(shè)計(jì)及實(shí)施，加快以個案監(jiān)管執(zhí)法合作為主的協(xié)調(diào)機(jī)制向深層次制度連接方式的轉(zhuǎn)向；圍繞資本實(shí)際運(yùn)行的全周期、全場景、全價(jià)值，打破條塊分割，打通準(zhǔn)入、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等與資本密切相關(guān)的各個環(huán)節(jié)，不斷健全和完善跨部門、跨區(qū)域的系統(tǒng)化、立體化監(jiān)管聯(lián)動響應(yīng)與協(xié)作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對資本“闖紅燈”行為的及時(shí)高效精準(zhǔn)的識別和響應(yīng)。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)法治化建設(shè)的不斷縱深發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)法治化治理的能力與水平不斷提高，對各類市場要素及彼此間關(guān)系的認(rèn)知得以不斷深化，特別是對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域資本要素、數(shù)據(jù)要素及技術(shù)要素等之間的關(guān)系的認(rèn)識越來越全面，分析技術(shù)越來越成熟，這就要求政府在實(shí)際的監(jiān)管過程中通過為資本設(shè)置“紅綠燈”的方式，在依法加強(qiáng)監(jiān)管、防止資本野蠻生長的同時(shí)，支持和引導(dǎo)資本規(guī)范健康發(fā)展，充分激發(fā)資本的積極作用，推動我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

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