【摘要】城市韌性研究已經(jīng)有近50年的歷史，積累了一大批多學(xué)科取向的研究，為當(dāng)代城市應(yīng)對(duì)日益增加的不確定性、自然災(zāi)害、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)危機(jī)提供了豐富的洞見。從Meerow等人的“城市韌性”概念出發(fā)，整體性、綜合性和系統(tǒng)性被看作城市韌性的最大特點(diǎn)?；诖耍梢詷?gòu)建一個(gè)城市應(yīng)急體系的理想型，并在整體論視角下的城市應(yīng)急體系建設(shè)思路中，討論其對(duì)中國(guó)城市應(yīng)急體系建設(shè)的啟示。
【關(guān)鍵詞】城市韌性 應(yīng)急體系建設(shè) 整體論 理想型
【中圖分類號(hào)】C91 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.1112.005
劉能，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授、博導(dǎo)，北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)與發(fā)展研究中心副主任。研究方向?yàn)樯鐣?huì)運(yùn)動(dòng)和群體性事件、城市研究。主要著作有《聯(lián)手的力量：中國(guó)紅十字基金會(huì)5.12救災(zāi)公開招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)估》《中國(guó)民生發(fā)展報(bào)告·2012》等。
城市韌性：跨越50年的多學(xué)科研究
自從1973年C. S. Holling發(fā)表他的《生態(tài)系統(tǒng)的韌性和穩(wěn)定性》這一極具創(chuàng)意的論文（Holling, 1973）以來(lái)，韌性概念，尤其是城市韌性（urban resilience）和韌性城市（resilient city）這兩個(gè)意思極為接近的子概念，引導(dǎo)了高度全球化的世界對(duì)于高不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)性—高危險(xiǎn)性外部擾動(dòng)和內(nèi)部沖擊的系統(tǒng)反思和理性應(yīng)對(duì)（Brantz and Sharma, 2020）。鑒于城市世界（the world of cities）的綜合性、系統(tǒng)性和整體性的特征，建立在韌性概念基礎(chǔ)上的城市治理研究必將引發(fā)多學(xué)科的研究興趣（Yamagata and Maruyama, 2016）。生態(tài)學(xué)、工程學(xué)、心理學(xué)、環(huán)境科學(xué)、能源研究、災(zāi)害應(yīng)對(duì)研究、職業(yè)安全研究、城市規(guī)劃和景觀設(shè)計(jì)、城市地理學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和公共政策等學(xué)科，都從各自的學(xué)科立場(chǎng)出發(fā)，圍繞城市韌性進(jìn)行了深入的理論研究和經(jīng)驗(yàn)探討。
韌性的拉丁文詞源resilio，字面意思是“反彈回去”，是城市作為一個(gè)社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)（SES）在遭受外部擾動(dòng)和沖擊（disturbances and impacts）之后，吸收沖擊力、適應(yīng)破壞性影響，并能迅速恢復(fù)原有功能和運(yùn)作機(jī)制的一種綜合能力，包含著濃郁的恢復(fù)和復(fù)原的含義在內(nèi)。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界也有將韌性翻譯為彈性的，因此韌性城市有時(shí)也被稱為“彈性城市”（李彤玥等，2014）。生態(tài)學(xué)和心理學(xué)是最早推動(dòng)使用韌性概念的兩大學(xué)科：前者將韌性看作是系統(tǒng)面臨重大威脅時(shí)的環(huán)境適應(yīng)能力，最終期待得到的是“可持續(xù)發(fā)展”這一理想結(jié)果（Kulig et al., 2013），而后者則往往將韌性看作是經(jīng)歷極端社會(huì)處境的個(gè)體，在一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段內(nèi)抵抗壓力并適應(yīng)逆境的能力（Werner and Smith, 1982）。因此，在心理學(xué)取向的研究中，韌性也常常被翻譯為“抗逆力”。
即使同樣使用韌性這一概念，不同學(xué)科的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。最突出的是工程學(xué)的理解，它更多地將韌性定義為大型工程系統(tǒng)可以承受更大規(guī)模外部沖擊的能力，并提出了冗余量設(shè)計(jì)的概念，由此建筑物和工程設(shè)施就擁有了抵抗重大突發(fā)性災(zāi)害沖擊的內(nèi)在潛力（Mark and Clarkson, 2017）。而在管理學(xué)領(lǐng)域，韌性則被界定為“組織持續(xù)從企業(yè)職業(yè)安全實(shí)踐中同時(shí)學(xué)習(xí)到成功經(jīng)驗(yàn)并避免犯錯(cuò)的能力，持續(xù)監(jiān)控企業(yè)職業(yè)安全和健康風(fēng)險(xiǎn)管理行為的能力，以及對(duì)未來(lái)安全事件及其結(jié)果進(jìn)行預(yù)測(cè)并作出迅速反應(yīng)的能力”（Pecillo, 2016）。由于城市韌性的系統(tǒng)規(guī)劃和空間重塑必定會(huì)涉及多元利益相關(guān)方，因此政治學(xué)關(guān)于城市韌性研究的關(guān)注焦點(diǎn)就落在了這些利益相關(guān)方的互動(dòng)及其后果之上（Yao et al., 2021），或韌性城市規(guī)劃和正義的關(guān)系（Fainstein, 2015），以及對(duì)韌性城市概念如何被新自由主義發(fā)展動(dòng)機(jī)所僭用的警醒（Wilson and Jonas, 2018）；而公共政策取向的城市韌性研究者，則將城市韌性看作是全球善治的一個(gè)重要主題。他們聯(lián)合關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的學(xué)者、城市地理學(xué)界和城市規(guī)劃界，一起將韌性城市建設(shè)變成了一個(gè)全球治理領(lǐng)域的公共倡議和社會(huì)運(yùn)動(dòng)（王江波等，2020）。具體地，對(duì)于公共政策界和城市規(guī)劃界來(lái)說(shuō)，關(guān)于韌性城市的概念，實(shí)際上是一個(gè)具有良好適應(yīng)能力、能夠解決和抑制社會(huì)問(wèn)題發(fā)生，同時(shí)具有可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ某鞘械耐x詞。可以說(shuō)，從概念上來(lái)看，韌性城市指的是能夠有效應(yīng)對(duì)和抵御各類自然災(zāi)害、風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)危機(jī)，并從中快速恢復(fù)起來(lái)的大型人類聚居空間。全球開展“韌性城市”建設(shè)的城市目前已經(jīng)增加到3000多個(gè)，其中早期行動(dòng)的代表，包括了美國(guó)的伯克利和荷蘭的鹿特丹。在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的協(xié)調(diào)下，我國(guó)的德陽(yáng)、黃石成了第二批加入全球韌性100城市項(xiàng)目的非一線城市（邱愛軍等，2019），而北京、上海等特大都市，也都已經(jīng)發(fā)布了各自的韌性城市建設(shè)規(guī)劃。
韌性城市的研究，對(duì)于國(guó)內(nèi)社會(huì)學(xué)界來(lái)說(shuō)還是一個(gè)相對(duì)新穎的研究專題。國(guó)內(nèi)關(guān)于韌性城市的研究，更多地由災(zāi)害應(yīng)對(duì)、城市地理、景觀設(shè)計(jì)和城市規(guī)劃等學(xué)科所引領(lǐng)（孫麗輝等，2020；黃曉軍、黃馨，2015；李翅等，2020）。在社會(huì)學(xué)學(xué)科內(nèi)，我們目前更多地只是在社會(huì)工作這個(gè)更偏實(shí)務(wù)和應(yīng)用的分支學(xué)科中，看到以提升個(gè)體、家庭成員和社區(qū)成員應(yīng)對(duì)多元化風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)能力為主題的抗逆力研究（王軍健，2011；鄧瑋，2014；陳仁興，2020）。以公共管理為代表的相鄰學(xué)科，也逐漸進(jìn)入對(duì)城市中的基本社會(huì)單元——社區(qū)的韌性水平和韌性能力的研究之中，并將公共參與意愿和社會(huì)動(dòng)員能力看作是韌性社區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容。在這一相對(duì)更為中觀水平的研究中，韌性社區(qū)就是以社區(qū)共同行動(dòng)為基礎(chǔ)，能鏈接內(nèi)外資源、有效抵御災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)，并從有害影響中恢復(fù)、保持彈性的學(xué)習(xí)能力，形成可持續(xù)發(fā)展的能動(dòng)社區(qū)（吳曉林、謝伊云，2018）。與此同時(shí)，韌性社區(qū)作為城市安全和社會(huì)建設(shè)的一個(gè)基本單元，既是國(guó)家應(yīng)急管理思維結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的一個(gè)支點(diǎn)，也是韌性城市建設(shè)的一個(gè)有效尺度（吳曉林，2020）。此外，房亞明、周文藝兩位研究者從防災(zāi)防疫防風(fēng)險(xiǎn)的角度討論了社區(qū)動(dòng)員與社會(huì)韌性之間的關(guān)系，并將韌性社區(qū)建設(shè)與動(dòng)員機(jī)制優(yōu)化置于城市管理和應(yīng)急管理現(xiàn)代化的高度予以審視（房亞明、周文藝，2020）。
新冠肺炎疫情暴發(fā)之后，圍繞抗疫行動(dòng)的社區(qū)韌性研究也開始出現(xiàn)：如陳濤、羅強(qiáng)強(qiáng)兩位研究者以他們2020年3月至2021年6月間針對(duì)W市J社區(qū)新冠肺炎疫情防控的田野調(diào)查為契機(jī)，對(duì)J社區(qū)應(yīng)急管理的縱向動(dòng)態(tài)過(guò)程進(jìn)行了深入的觀察，認(rèn)為采取“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合、全面關(guān)注脆弱性群體、積極吸納社會(huì)力量、拓展數(shù)字技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景等行動(dòng)策略，有效保證了基層應(yīng)急管理的整體效度（陳濤、羅強(qiáng)強(qiáng)，2021）；另兩位研究者尹學(xué)朋、陳思琪則提出了“雙重社區(qū)”的概念，認(rèn)為新冠肺炎疫情創(chuàng)造了“理念型社區(qū)”和“體驗(yàn)型社區(qū)”交織重疊的可能性，即在靜態(tài)管理模式下以居住社區(qū)為中心的社會(huì)行動(dòng)者的地理聚集，使得“立足于最新治理理念、規(guī)劃方向和政策邏輯”而成形的理念型社區(qū)，與作為“城市居民在日常生活中實(shí)際參與的生活樣態(tài)”的體驗(yàn)型社區(qū)合二為一，增加了社區(qū)的團(tuán)結(jié)和互助（尹學(xué)朋、陳思琪，2022）。
Meerow等的“城市韌性”定義：一個(gè)整體論的立場(chǎng)
追溯城市韌性研究的過(guò)往歷史，我們注意到，圍繞韌性和城市韌性概念形成的知識(shí)體系，本身也在隨時(shí)間變化而不斷演進(jìn)和成長(zhǎng)：如從強(qiáng)調(diào)脆弱性到強(qiáng)調(diào)韌性；從強(qiáng)調(diào)恢復(fù)原狀，到強(qiáng)調(diào)可以發(fā)展到一個(gè)新的更加適應(yīng)環(huán)境的轉(zhuǎn)型狀態(tài)；從強(qiáng)調(diào)韌性體系的技術(shù)性、工程性，到強(qiáng)調(diào)韌性體系的社會(huì)性和政治性；韌性城市研究的范式發(fā)展也經(jīng)歷了從工程韌性，到生態(tài)韌性，再到演進(jìn)韌性，直到社會(huì)韌性的多個(gè)階段。盡管如此，作為當(dāng)代韌性城市研究之方法論基礎(chǔ)的整體論思維，仍然需要更多的學(xué)界共識(shí)和努力才能達(dá)成。比如，早期的韌性城市研究更多針對(duì)的是海岸線城市、地震帶城市以及其他容易遭受自然災(zāi)害威脅的城市，對(duì)于其他類型的城市和其他類型的風(fēng)險(xiǎn)則缺乏相應(yīng)的重視。另一個(gè)結(jié)構(gòu)性趨勢(shì)則是，社會(huì)科學(xué)的韌性城市研究，由于學(xué)科隔離的原因（即自然和工程科學(xué)家往往有能力介入社會(huì)科學(xué)議題的討論，而社會(huì)科學(xué)家卻很難介入自然和工程科學(xué)的討論中），日益局限在對(duì)社會(huì)性因素的討論之中，而很難能夠延伸到對(duì)自然、工程和技術(shù)因素的討論中去。這為當(dāng)代城市應(yīng)急研究所能達(dá)到的整體性和系統(tǒng)性程度帶來(lái)了一定的損失。事實(shí)上，張偉等人關(guān)于湖北、四川和重慶等地抗擊新冠肺炎疫情的基層動(dòng)員的研究，已經(jīng)在社區(qū)韌性的層面上，部分地認(rèn)識(shí)到一個(gè)整體論視角的重要性。該研究團(tuán)隊(duì)通過(guò)對(duì)深度訪談文本和媒體采訪資料的扎根理論處理，一共識(shí)別出了影響社區(qū)韌性的三方面因素：來(lái)自于社區(qū)治理主體層面的管理創(chuàng)新能力、組織再造水平、信息治理能力、領(lǐng)導(dǎo)力、自治能力、政策執(zhí)行力、志愿參與水平和居民的自主適應(yīng)能力；來(lái)自于社區(qū)內(nèi)部環(huán)境層面的共識(shí)滲透率、對(duì)防控規(guī)范的內(nèi)化程度、協(xié)作氛圍和共同體文化；以及來(lái)自社區(qū)外部環(huán)境的資金、人力、物資和知識(shí)輸入（張偉等，2022）。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)研究揭示了，即使是在鄰里社區(qū)這樣的空間治理單位中，社區(qū)韌性的影響機(jī)制也是多元的、系統(tǒng)性的。
2016年，Meerow及其合作者在《景觀與城市規(guī)劃》雜志上發(fā)表了一篇回顧性和總結(jié)性的論文，不僅給出了一個(gè)更為系統(tǒng)、綜合的“城市韌性”定義，而且還特別提出了一個(gè)解釋韌性城市之構(gòu)成和運(yùn)行的整體論視角，對(duì)于我們此處討論由城市韌性概念所推進(jìn)的城市應(yīng)急體系建設(shè)具有重要的啟發(fā)性。Meerow等人首先指出，盡管學(xué)術(shù)界早已認(rèn)識(shí)到城市韌性概念對(duì)于處理諸如氣候變化、地質(zhì)侵害和社會(huì)動(dòng)蕩之類的環(huán)境，以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治上的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)具有重要意義，但他們?nèi)匀粚?duì)迄今為止學(xué)界關(guān)于“城市韌性”的定義感到不滿。他們選擇Elsevier的Scopus數(shù)據(jù)庫(kù)和Thompson Reuters的Web of Science數(shù)據(jù)庫(kù)，使用“urban resilience”和“resilient city”兩個(gè)關(guān)鍵詞檢索了1973～2013年間發(fā)表的以英文為主的文獻(xiàn)，一共檢索到了172篇論文。研究團(tuán)隊(duì)仔細(xì)閱讀了這172篇論文，發(fā)現(xiàn)在這些論文中，一共出現(xiàn)了25種關(guān)于“城市韌性”的獨(dú)特定義。在仔細(xì)研讀上述定義的基礎(chǔ)上，Meerow等人給出了一個(gè)關(guān)于“城市韌性”的高度綜合性、系統(tǒng)性和整體性的定義：“城市韌性指的是某個(gè)城市系統(tǒng)以及所有構(gòu)成該系統(tǒng)的、跨越多個(gè)時(shí)空尺度的社會(huì)—生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)—技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，在面臨外部干擾時(shí)，維持或迅速恢復(fù)自己所期待行使的功能、適應(yīng)變化，并迅速改造那些對(duì)當(dāng)前或未來(lái)的適應(yīng)潛力產(chǎn)生限制的子系統(tǒng)的能力”（Meerow et al., 2016）。
對(duì)于Meerow等人來(lái)說(shuō)，這個(gè)定義一共涉及到六個(gè)理論維度，分別是：1）城市性的界定；2）均衡的本質(zhì)；3）韌性概念的積極性或消極性；4）邁向韌性的途徑；5）關(guān)于適應(yīng)的理解；6）時(shí)間尺度：即恢復(fù)和轉(zhuǎn)型的速度。之前的25類定義，沒有一個(gè)對(duì)上述6個(gè)理論維度全部作出回應(yīng)，因此，Meerow等人的這個(gè)新定義，至少給出了我們后續(xù)持續(xù)利用城市韌性概念推進(jìn)相關(guān)研究的一個(gè)全方位視角：城市是由跨越多個(gè)時(shí)空尺度的社會(huì)—生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)—技術(shù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的系統(tǒng)；均衡模型的核心是系統(tǒng)改造反效率或低效率子系統(tǒng)的潛力，而不僅只指向“恢復(fù)到原狀”的簡(jiǎn)單均衡預(yù)期；韌性狀態(tài)總體上是一種積極的特性；邁向韌性的三種途徑，分別是持存、過(guò)渡和轉(zhuǎn)型（persistence, transition and transformation），對(duì)應(yīng)恢復(fù)原狀、細(xì)微調(diào)整和重大結(jié)構(gòu)性改造三種策略選項(xiàng)；適應(yīng)也被理解為一般性的總體適應(yīng)能力（generic adaptability），而非某個(gè)特定領(lǐng)域的適應(yīng)性（specific adapted-ness）；最后，時(shí)間尺度上則強(qiáng)調(diào)韌性回應(yīng)的快速性（rapidity）（Meerow et al., 2016）。
Meerow等人緊接著開始描述他們心目中的運(yùn)行良好的韌性城市：它由四個(gè)圖層疊加而成，分別是——城市基礎(chǔ)設(shè)施或物質(zhì)形式（建成環(huán)境）、網(wǎng)絡(luò)化的物資流和能量流（城市新陳代謝）、社會(huì)動(dòng)力機(jī)制（解釋城市社會(huì)生態(tài)進(jìn)程及其結(jié)果的穩(wěn)定因果關(guān)系）和治理網(wǎng)絡(luò)（擁有決策權(quán)的行動(dòng)者和法人組織的互動(dòng)關(guān)系和空間分布）（Meerow et al., 2016）。這四個(gè)疊加圖層令人印象深刻，因?yàn)檫@是一個(gè)極具整體論色彩的描摹：它把城市物態(tài)基礎(chǔ)、象征城市運(yùn)行活力的要素流、自然人和法人行動(dòng)者間的互動(dòng)博弈，以及決定城市人類后果和福利的理論因果性這四個(gè)因素自然而然地納入同一個(gè)場(chǎng)域之中。前兩者深刻闡述了靜和動(dòng)、空間和時(shí)間、形式和內(nèi)容之間的關(guān)系，后兩者則昭示了具形行動(dòng)和抽象機(jī)制之間的關(guān)系；而前兩者和后兩者之間的關(guān)系，則又是技術(shù)—物理過(guò)程和社會(huì)—政治過(guò)程之間的一個(gè)類比關(guān)系。本文認(rèn)為，在我國(guó)城市應(yīng)急體系的建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)該特別借鑒Meerow及其合作者關(guān)于城市世界的這一整體論看法，從而有助于突破社會(huì)科學(xué)和自然—工程科學(xué)之間的隔閡，并且使得城市應(yīng)急體系從一個(gè)專門性的技術(shù)單位，最終演變成為一個(gè)綜合性的戰(zhàn)略指揮中心。
整體論視角下的城市應(yīng)急體系建設(shè)思路
如上所述，根據(jù)Meerow等人2016年給出的關(guān)于城市韌性的完整定義，以及該研究團(tuán)隊(duì)關(guān)于城市韌性體系的四個(gè)疊加圖層的描摹，我們可以建構(gòu)起一個(gè)城市應(yīng)急體系的理想型。需要指出的是，在本文中，應(yīng)急體系建設(shè)是一個(gè)更為整合性的概念，即將預(yù)防、處置和應(yīng)對(duì)城市危機(jī)事件的責(zé)任和指揮權(quán)統(tǒng)一交給城市應(yīng)急體系，因此，這里的應(yīng)急體系概念，非常接近一般所說(shuō)的城市安全體系的意涵，不僅僅是和預(yù)警體系、預(yù)防體系和恢復(fù)重建體系相并列的一個(gè)子模塊（李迅，2020），而是包容所有模塊在內(nèi)的大體系。之所以這么理解，是因?yàn)槿绻麑?yīng)急與預(yù)警、預(yù)防和恢復(fù)重建等模塊并置，或相互割裂開來(lái)的話，那么就與城市韌性概念所隱含的宏觀性、整體性、綜合性和系統(tǒng)性相背離。接下來(lái)，我們將對(duì)城市應(yīng)急體系的理想型所應(yīng)具備的構(gòu)成要素和工作原則，依次作出說(shuō)明。
應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的全譜系管理。城市應(yīng)急部門應(yīng)該持一個(gè)大應(yīng)急的概念，把全譜系的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)都納入在內(nèi)。從應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的構(gòu)成來(lái)看，大致可以分為以下三種類型。
第一，幾乎完全由自然因素和生態(tài)因素造成的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。這一類城市風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)與人類行為、城市運(yùn)行狀態(tài)無(wú)直接關(guān)聯(lián)或關(guān)聯(lián)較小，如氣候變遷、海岸線侵蝕、地質(zhì)沉降、地震災(zāi)害、泥石流、極端氣候的短時(shí)沖擊（熱浪和寒潮襲擊）等。這是以生態(tài)學(xué)、工程學(xué)、城市規(guī)劃等學(xué)科為主的早期韌性城市研究所重點(diǎn)關(guān)注的一類風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。
第二，由生態(tài)—物理因素和人類行為共同作用導(dǎo)致的城市危機(jī)，主要包括高層建筑火災(zāi)、有害氣體泄漏、核物質(zhì)泄漏、危險(xiǎn)化學(xué)品和固體廢棄物危機(jī)、公共傳染?。ㄈ缈袢。┖凸残l(wèi)生危機(jī)、有害動(dòng)植物入侵、建筑物垮塌、城市內(nèi)澇等。人類行為在其中扮演了觸發(fā)的作用（如制度疏忽、設(shè)計(jì)缺憾或錯(cuò)誤操作），但危機(jī)的機(jī)理則仍然主要是物理—化學(xué)的，生物—生理的，或工程—技術(shù)的。
第三，主要由人類行為或人為因素導(dǎo)致的城市危機(jī)。這一類城市危機(jī)包括急性大面積食物中毒事件、重大安全生產(chǎn)事故、大型環(huán)境污染事件、大型車禍和踩踏事件、反社會(huì)爆炸案、惡性槍擊事件、城市騷亂和破壞性群體性事件、城市恐怖主義襲擊等。在這一類危機(jī)中，制度約束失敗、特定負(fù)面人類動(dòng)機(jī)的激發(fā)和人類行為的相互感染等成為主因，其應(yīng)對(duì)和處置也更多地涉及不同社會(huì)行動(dòng)主體之間的互動(dòng)博弈，以及理性、效率和正義原則的互相平衡。
盡管不同應(yīng)急事件所涉及的專業(yè)性不同，承擔(dān)專業(yè)回應(yīng)的部門也各不相同，我們?nèi)匀豢梢栽O(shè)想，如果將一個(gè)城市所可能遭遇到的全部應(yīng)急需求納入到同一個(gè)大體系當(dāng)中，各個(gè)專業(yè)應(yīng)急部門、專家力量、物態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施和要素流管理都由一個(gè)高度授權(quán)的、統(tǒng)合式的高政治—行政級(jí)別的指揮中心來(lái)加以統(tǒng)領(lǐng)的話，那么我們的城市應(yīng)急反應(yīng)的速度和效率將會(huì)大大提升。目前，這一全譜系管理的思路，已經(jīng)在部分城市政體的規(guī)劃實(shí)踐中得到了體現(xiàn)，如浦東新區(qū)（滕五曉等，2018），但具體實(shí)施的細(xì)節(jié)化程度尚有待加強(qiáng)。這種整體論思維的優(yōu)點(diǎn)是顯而易見的：首先，它將極大地提升物態(tài)資源的利用效率；比如，地震和建筑物垮塌之后將會(huì)啟用的城市應(yīng)急避災(zāi)場(chǎng)所，能否用于大型踩踏事件應(yīng)急處置中的傷者簡(jiǎn)易醫(yī)學(xué)處置（急救、前端分類和醫(yī)療空間派遣）的首選空間呢？毫無(wú)疑問(wèn)，當(dāng)然可以。其次，各種類型的重大應(yīng)急事件處置一定都會(huì)遇到物資供給的問(wèn)題，因此，需要一個(gè)高效的物資管理和調(diào)配功能，得以將上述三類應(yīng)急危機(jī)處置中所需要的全部資源（要素）類型都納入統(tǒng)一管理和調(diào)配的目錄當(dāng)中。因此，全譜系應(yīng)急危機(jī)管理實(shí)際上也指向了應(yīng)急資源和要素的系統(tǒng)化、整體化管理，而這恰恰是我們的第二個(gè)建議。
應(yīng)急資源和要素的系統(tǒng)化、整體化管理。應(yīng)急資源和要素在這里主要指有助于應(yīng)急反應(yīng)和危機(jī)控制的物態(tài)資源和要素流資源，前者包括了各類功能性建筑物、特定專用設(shè)施、道路路網(wǎng)、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、電子通信網(wǎng)絡(luò)、輸電網(wǎng)、自來(lái)水管和燃?xì)夤艿?、避?zāi)中心等，后者則包括了各類應(yīng)急物資、傳輸中的電、水、燃?xì)狻⒒ヂ?lián)網(wǎng)接入服務(wù)和運(yùn)行中的媒介信息流（如由廣播、電視和傳單等傳遞的信息）。從理論上來(lái)說(shuō)，城市應(yīng)急體系（在法定授權(quán)的基礎(chǔ)上，以及在災(zāi)時(shí)、疫時(shí)和戰(zhàn)時(shí)征用制度的背書下）將掌控關(guān)于上述物態(tài)資源和要素流的分布態(tài)勢(shì)與運(yùn)行情況的知情權(quán)、統(tǒng)計(jì)權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)和處置權(quán)，以及特種人才（如各類專家）和特種知識(shí)（如應(yīng)急手冊(cè)和撤離方案）的儲(chǔ)備權(quán)、動(dòng)員權(quán)和征用權(quán)。備災(zāi)物資中心和配送網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，備災(zāi)物資總賬冊(cè)的建立，儲(chǔ)備物資有效期的自動(dòng)預(yù)警，針對(duì)某一物資需求的最經(jīng)濟(jì)運(yùn)輸路徑的規(guī)劃，電力的調(diào)度、特種設(shè)備的調(diào)用計(jì)劃等，都是一個(gè)中心化的應(yīng)急資源和要素系統(tǒng)的應(yīng)有功能。容志、陳志宇（2022）以新冠肺炎疫情處置為背景，論述了應(yīng)急物流和應(yīng)急供應(yīng)鏈的系統(tǒng)化和整體化管理的重要性。在該文中，應(yīng)急物流被界定為應(yīng)對(duì)嚴(yán)重自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、公共安全事件以及軍事沖突等突發(fā)事件而對(duì)物資、人員、資金的需求進(jìn)行緊急保障的一種特殊物流活動(dòng)，涉及到應(yīng)急物資空間儲(chǔ)存、調(diào)配、運(yùn)輸和送達(dá)等環(huán)節(jié)，具體則涉及應(yīng)急物資存儲(chǔ)設(shè)施的選址、物流運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和路徑選擇，以及最后一公里的送達(dá)等技術(shù)問(wèn)題。對(duì)于特定城市來(lái)說(shuō)，轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體與轄區(qū)外經(jīng)濟(jì)主體之間的物資和要素交易關(guān)系，如果涉及應(yīng)急體系所列應(yīng)急物資和要素的話，那么該信息應(yīng)該自然而然地被納入城市戰(zhàn)略應(yīng)急指揮中心的視野當(dāng)中，而要做到這一點(diǎn)，則建立在城市大腦基礎(chǔ)之上的應(yīng)急信息集中化便成了先決條件。
應(yīng)急信息集中化：城市大腦數(shù)據(jù)共享體系的真正搭建。在Meerow等人（2016）的框架中，城市的物態(tài)形式（分布和狀態(tài)）和要素流（時(shí)空特征和數(shù)量特征）都是顯而易見的關(guān)鍵應(yīng)急信息，而在應(yīng)急行動(dòng)展開的實(shí)踐過(guò)程中，還會(huì)有一系列突生的狀態(tài)信息、特征信息、空間分布信息，以及與人力動(dòng)員和組織交接相關(guān)的信息生產(chǎn)出來(lái)，以供城市戰(zhàn)略應(yīng)急指揮中心作為決策的依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)。目前來(lái)看，國(guó)內(nèi)各主要城市基本上都開展了諸如智能城市／智慧城市或城市大腦之類的信息集成工作，具體表現(xiàn)為將以個(gè)體公民、家戶、社會(huì)—經(jīng)濟(jì)組織、不同層級(jí)的地域空間單位（從社區(qū)到整個(gè)都市）為分析單位的特征、行為和狀態(tài)數(shù)據(jù)進(jìn)行集成采集和動(dòng)態(tài)／可視化展示。
以新冠肺炎疫情為例，全國(guó)范圍內(nèi)的健康碼／行程碼信息系統(tǒng)，就是以個(gè)體公民為分析單位，以其空間流動(dòng)軌跡為判斷依據(jù)的一個(gè)大型全時(shí)段快速分類體系，最近又增加了顯示核酸檢測(cè)、疫苗注射狀態(tài)和分類彈窗功能。城市大腦建設(shè)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的理想型是，在獲得法定數(shù)據(jù)授權(quán)后，通過(guò)將個(gè)體公民的身份證號(hào)、人臉識(shí)別信息和手機(jī)號(hào)等作為多元身份標(biāo)記（三者之間可以交互檢驗(yàn)），使得原先分布在不同管理部門數(shù)據(jù)體系（如國(guó)際國(guó)內(nèi)旅行、交通工具注冊(cè)登記、物業(yè)持有、金融活動(dòng)、電信業(yè)務(wù)、醫(yī)療服務(wù)）中的隨時(shí)間變動(dòng)的數(shù)據(jù)都可以放在同一個(gè)公民的賬戶之下。這便是全國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的思路。法人組織也同樣如此，可以根據(jù)組織編號(hào)來(lái)進(jìn)行法人組織注冊(cè)信息、狀態(tài)信息和活動(dòng)信息的集成。地域空間同樣如此：個(gè)體公民數(shù)據(jù)的累加可以成為地域空間單位的特征數(shù)據(jù)，如人口普查單位的地域累計(jì)數(shù)據(jù)；以地域空間單位為身份標(biāo)記的數(shù)據(jù)還包括了本地域空間內(nèi)物態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施、要素流和組織資源的狀態(tài)統(tǒng)計(jì)和空間標(biāo)定，如根據(jù)新冠肺炎疫情的技術(shù)分類標(biāo)準(zhǔn)，可以將高、中、低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的身份狀態(tài)賦予每一個(gè)基礎(chǔ)地理單位。
學(xué)術(shù)界早就認(rèn)識(shí)到，基于大數(shù)據(jù)的社會(huì)治理信息集成是完全可行的。以物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、3S技術(shù)以及云計(jì)算為基礎(chǔ)的大數(shù)據(jù)，可以為城市應(yīng)急體系提供實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)（如杭州智慧交通對(duì)杭州整個(gè)城市進(jìn)行分析，自動(dòng)調(diào)配公共資源，修正城市運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的問(wèn)題等），包括自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)、流動(dòng)人口聚集數(shù)據(jù)以及疫情病毒傳播和擴(kuò)散的軌跡數(shù)據(jù)等（劉璐，2019）。此外，我們期待的應(yīng)急信息集中化的另一個(gè)重要特征，就是在設(shè)置分化的信息接入權(quán)限之后，無(wú)論是戰(zhàn)略性的應(yīng)急信息，還是基礎(chǔ)性的或戰(zhàn)術(shù)性的應(yīng)急信息，可以跨越應(yīng)急單位、部門和主體的邊界實(shí)現(xiàn)高度的分享?？梢哉f(shuō)，當(dāng)代技術(shù)的演進(jìn)，為應(yīng)急信息的集中化奠定了很好的基礎(chǔ)。當(dāng)前我們?nèi)狈Φ氖怯行畔⒎窒頇C(jī)制，以及應(yīng)急體系的理念和原則上的準(zhǔn)備和改進(jìn)。接下來(lái)，本文希望圍繞三個(gè)有助于整體性應(yīng)急體系建設(shè)的改進(jìn)理念和原則，作進(jìn)一步的討論。
應(yīng)急預(yù)案的前瞻性、復(fù)雜性和高回應(yīng)性。2005年卡特里娜颶風(fēng)襲擊了美國(guó)新奧爾良，對(duì)該城市造成了巨大的破壞。新奧爾良的應(yīng)急救災(zāi)遲緩也引發(fā)了美國(guó)社會(huì)和學(xué)術(shù)界的極大爭(zhēng)論，美國(guó)社會(huì)學(xué)界甚至展開了一場(chǎng)“公共社會(huì)學(xué)”的學(xué)術(shù)運(yùn)動(dòng)，以抗議美國(guó)高層治理者對(duì)諸如救災(zāi)之類的公共性議題的漠視（Burawoy, 2005）。Berke與其合作者也指出，雖然新奧爾良颶風(fēng)災(zāi)害為該城市設(shè)計(jì)更具韌性的社區(qū)重建計(jì)劃創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，但是，重建計(jì)劃的復(fù)雜性也值得重建計(jì)劃的主導(dǎo)者加以重視：僅以災(zāi)后緊急安置為例，不但需要建設(shè)臨時(shí)住所，對(duì)社區(qū)內(nèi)房屋設(shè)施的損害情況進(jìn)行評(píng)估，清除災(zāi)后建筑垃圾，恢復(fù)公用設(shè)施，還需要為災(zāi)民頒發(fā)重回原住址的許可，并且明確重建的優(yōu)先順序；而對(duì)災(zāi)區(qū)更大范圍的重建行動(dòng)來(lái)說(shuō)，則還要考慮到受災(zāi)戶房產(chǎn)按揭的延期償還、重災(zāi)區(qū)的重建規(guī)劃、再安置時(shí)的安全選址問(wèn)題等（Berke and Campanella, 2006）。兩位作者還提到，如果在災(zāi)情發(fā)生之前，災(zāi)后安置和重建的規(guī)劃草案能夠以恰當(dāng)?shù)男问脚c社區(qū)居民見面，并且征詢他們的意見的話，那么這一事先的災(zāi)前溝通工作將使得受災(zāi)民眾更加理解和支持災(zāi)后安置和重建計(jì)劃。這個(gè)案例充分展示，一個(gè)整體性的應(yīng)急預(yù)案不僅需要具有前瞻性，其在規(guī)劃和制定的過(guò)程中，也涉及技術(shù)細(xì)節(jié)、制度細(xì)節(jié)和社會(huì)互動(dòng)細(xì)節(jié)的復(fù)雜性。以新冠肺炎疫情為例，當(dāng)某個(gè)城市進(jìn)入靜默或封控的狀態(tài)時(shí)，哪些重要的人類需求滿足將會(huì)因?yàn)殪o默或封控而受到干擾，從而危及個(gè)體、家庭和組織的正常功能維續(xù)，應(yīng)該有一個(gè)事先的模擬和判斷，從而能夠適時(shí)推出應(yīng)急規(guī)劃和應(yīng)急方案，這便是前瞻性概念的應(yīng)有之義。但是，社會(huì)工程中又往往隱含著很多變數(shù)，而各個(gè)因素之間又是相互聯(lián)系的，牽一發(fā)而動(dòng)全身。比如，由于新冠肺炎疫情本身的演變（如無(wú)癥狀感染率的上升提升了風(fēng)險(xiǎn)的閾限，而檢測(cè)或診斷標(biāo)準(zhǔn)也將隨疫情變化而不斷更新），原有的預(yù)案很可能無(wú)法實(shí)施或受到嚴(yán)重干擾，那么就需要針對(duì)性地調(diào)整應(yīng)急方案，作出建立在理性和公平原則上的新的政策供給。這便是復(fù)雜性和高回應(yīng)性的應(yīng)有之義，也是前面我們談到邁向韌性的三條途徑中，后兩條途徑（transition和transformation）的潛在含義。
演繹邏輯和歸納邏輯的同時(shí)應(yīng)用。在這里，演繹邏輯主要是從理論前提出發(fā)，自然而然地對(duì)治理的經(jīng)驗(yàn)表達(dá)（此處指應(yīng)急體系的細(xì)節(jié)安排）作出規(guī)定和約束。而歸納邏輯則更關(guān)注將歷史經(jīng)驗(yàn)中出現(xiàn)的系統(tǒng)要素進(jìn)一步整合和融入原有的應(yīng)急體系之中。演繹原則凸顯了理論預(yù)想和理論引導(dǎo)的重要性，而歸納原則則體現(xiàn)了社會(huì)實(shí)踐在能指表達(dá)上的多樣性，以及這一多樣性對(duì)城市應(yīng)急體系的內(nèi)部調(diào)整和擴(kuò)充的貢獻(xiàn)。舉例來(lái)說(shuō)，容志、陳志宇（2022）通過(guò)引入“個(gè)人選擇／集體選擇”和“分散供給／集中供給”兩個(gè)理論維度，建立了應(yīng)急物資保障的四種模式，并論述了每一種模式的優(yōu)缺點(diǎn)。延續(xù)他們的研究思路，本文認(rèn)為可以按照物資種類的供給水平和需求等級(jí)，分別將它們納入不同的保障模式，如將嬰幼兒奶粉列入兜底保障的類型之中。這樣，邏輯演繹原則在這里面扮演的角色就是提前預(yù)知四種應(yīng)急物資保障模式的出臺(tái)，以及建立在分類原則基礎(chǔ)上的物資戰(zhàn)略地位和管理待遇的分配（即每一種應(yīng)急物資都將由某一種或多種物資保障模式來(lái)加以調(diào)配、規(guī)范和管理），而歸納原則扮演著特定應(yīng)急情境下，究竟哪些應(yīng)急物資可以從某一類型的保障模式中，轉(zhuǎn)換到另一種保障模式之中。如伴隨著供給的緊張和物資應(yīng)急功能的地位上升，某一種物資（如消毒劑）從市場(chǎng)配置（個(gè)體選擇和分散供給）轉(zhuǎn)為了統(tǒng)一配置（集體選擇和集中供給）。還是以新冠肺炎疫情為例：當(dāng)危機(jī)中的醫(yī)療秩序代替常規(guī)醫(yī)療秩序時(shí)，常規(guī)醫(yī)療需求（慢性病人、腫瘤康復(fù)期患者、孕產(chǎn)婦和其他門診醫(yī)療需求）將受到抑制，這是我們從演繹邏輯可以迅速得出的一個(gè)結(jié)論，因此，應(yīng)急秩序中的一個(gè)回應(yīng)方向，就是從常規(guī)醫(yī)療需求的應(yīng)急回應(yīng)這個(gè)抽象概念出發(fā)，考慮到理性、公平、效率和資源約束等因素，事先做好應(yīng)急預(yù)案。這是演繹邏輯可以做到的。那么歸納原則在這里起什么作用呢？歸納原則就是在特定時(shí)空框架下，在真實(shí)第一手?jǐn)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，診斷出某個(gè)真實(shí)人類社區(qū)常規(guī)醫(yī)療需求中的地方性特色——如高聚集的透析病人需求，或者由兒童骨髓移植專業(yè)醫(yī)療設(shè)施而吸引的特殊患者的并行醫(yī)療需求。
時(shí)空尺度的拓展。當(dāng)代應(yīng)急處置體系必須有寬廣的時(shí)空視野。從空間尺度上來(lái)說(shuō)，韌性城市的空間關(guān)系涉及四類空間單元的互動(dòng)：城市核心區(qū)、城市低密度區(qū)、城市郊區(qū)和緊鄰城市的鄉(xiāng)村地區(qū)。城市核心區(qū)和城市低密度區(qū)的關(guān)系主要是階級(jí)性的，意味著應(yīng)急資源空間分布的不均衡性；而城市核心區(qū)和低密度區(qū)與郊區(qū)和毗鄰鄉(xiāng)村地區(qū)之間的關(guān)系，則主要是物資生產(chǎn)和供給地與物資消費(fèi)地之間的關(guān)系。將上述四類空間納入城市應(yīng)急體系的總體圖景當(dāng)中，既解決了資源的空間分布正義問(wèn)題，又明確了要素流移動(dòng)的方向性的問(wèn)題。
時(shí)間尺度方面，更強(qiáng)調(diào)的是應(yīng)急事件發(fā)生之前—應(yīng)急事件發(fā)生之時(shí)—應(yīng)急事件發(fā)生之后的全流程預(yù)警、處置和評(píng)估的整個(gè)循環(huán)。舉例來(lái)說(shuō)，在論述社區(qū)應(yīng)急管理的時(shí)間維度時(shí)，吳曉林建議構(gòu)建一個(gè)“全周期管理機(jī)制”，構(gòu)建社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系，通過(guò)社區(qū)自身和第三方評(píng)估形成風(fēng)險(xiǎn)地圖，摸清社區(qū)內(nèi)資源稟賦、人口結(jié)構(gòu)、空間布局等情況，通過(guò)大數(shù)據(jù)和“吹哨人”等方式持續(xù)監(jiān)測(cè)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)；分類制定并實(shí)施社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控策略和預(yù)案，遇到風(fēng)險(xiǎn)迅速形成“風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)工作網(wǎng)絡(luò)”、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度轉(zhuǎn)入不同的應(yīng)急狀態(tài)；而社區(qū)應(yīng)急中心的建設(shè)、災(zāi)害保險(xiǎn)參與的鼓勵(lì)、社區(qū)安全教育、救援培訓(xùn)和應(yīng)急演練的預(yù)先到位，都是所謂的“全周期管理機(jī)制”的應(yīng)有之義（吳曉林，2018）。又如，在應(yīng)急供應(yīng)鏈管理當(dāng)中，拓寬的時(shí)間尺度也不但強(qiáng)調(diào)危機(jī)狀況發(fā)生之后的應(yīng)急物流，還包括了如何在前危急時(shí)刻，能夠誘導(dǎo)出充足的物資供給（即生產(chǎn)者在常態(tài)時(shí)的應(yīng)急物資供給動(dòng)機(jī)的維持），以及在危機(jī)時(shí)刻，應(yīng)急物流體系中人力資源的自持和可持續(xù)性的問(wèn)題，如應(yīng)急物資運(yùn)輸人員本身的安全保障、工作狀態(tài)的維持和流動(dòng)性許可的獲得等（容志、陳志宇，2022）。而劉璐也提出了大數(shù)據(jù)助力全時(shí)段應(yīng)急管理的設(shè)想：在事前監(jiān)測(cè)預(yù)警階段，借助物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，從海量數(shù)據(jù)中提取相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行量化邏輯分析及前饋干預(yù)決策，預(yù)測(cè)事件發(fā)展態(tài)勢(shì)；在事中響應(yīng)階段，運(yùn)用大數(shù)據(jù)增強(qiáng)信息采集挖掘能力，在不同地域不同部門之間打通信息共享通道，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源自動(dòng)化管理配置，提高事中應(yīng)急效率；在事后恢復(fù)階段，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺(tái)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或監(jiān)控設(shè)備，整合篩選救援信息，及時(shí)傳達(dá)給工作人員（劉璐，2018）。閆晨等人在論及歷史街區(qū)的防火韌性時(shí)，也指出宜從災(zāi)情發(fā)生之前系統(tǒng)面對(duì)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的壓力、系統(tǒng)自身在受災(zāi)時(shí)的狀態(tài)、災(zāi)后系統(tǒng)作出的應(yīng)急響應(yīng)3個(gè)方面進(jìn)行綜合評(píng)估，并采用專家訪談法得出了由36個(gè)指標(biāo)組成的歷史街區(qū)防火韌性評(píng)估體系（閆晨等，2020）。
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責(zé) 編∕趙鑫洋
Emergency Response System Construction in the Context of Urban Resilience and Holism
Liu Neng
Abstract: The study of urban resilience has a history of nearly 50 years and has accumulated a large body of research with a multidisciplinary orientation, providing a wealth of insight into how contemporary cities cope with increasing uncertainty, natural disasters, technological risks and social crises. Starting from Meerow et al.'s concept of "urban resilience", holistic, integrated and systemic approaches are seen as the most important features of urban resilience. Based on this, an ideal type of urban emergency system can be constructed and its implications for the construction of China's urban emergency system can be discussed in the context of a holistic approach to urban emergency system construction.
Keywords: urban resilience, emergency system construction, holism, ideal type
