【摘要】“黨政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持過(guò)緊日子。”中國(guó)共產(chǎn)黨一貫重視黨政干部的儉以養(yǎng)德、儉以律己、儉以治國(guó)。治者應(yīng)儉:我們應(yīng)更多地從“節(jié)約促進(jìn)”的視角、遵循行為設(shè)計(jì)原理去思考如何促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)和干部的節(jié)約行動(dòng),培養(yǎng)節(jié)約型治理者。善治必儉:除了基礎(chǔ)性開(kāi)支的節(jié)省以外,還應(yīng)通過(guò)盤(pán)活存量、節(jié)用為民式預(yù)算、優(yōu)化制度與流程、獎(jiǎng)勵(lì)預(yù)算節(jié)約行動(dòng)等措施,實(shí)現(xiàn)積極節(jié)約。
【關(guān)鍵詞】公共部門(mén) 緊日子 黨政干部 【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
面對(duì)廣袤的轄區(qū)、眾多的人口、繁雜的事務(wù)和無(wú)盡的需求,公共部門(mén)容易產(chǎn)生擴(kuò)權(quán)擴(kuò)建、增收增支的沖動(dòng)??v觀世界各國(guó),公共部門(mén)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大不僅體現(xiàn)在建筑規(guī)模上,更體現(xiàn)在人員規(guī)模、權(quán)力范圍、財(cái)政規(guī)模等方面,集中反映在財(cái)政支出規(guī)模上。財(cái)政支出不斷擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致很多問(wèn)題,比如機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、財(cái)政赤字越來(lái)越多、服務(wù)效率越來(lái)越低下等。因此,古今中外的有識(shí)之士,一直呼吁官方機(jī)構(gòu)“取之有度,用之有止”。近年來(lái),我國(guó)政府工作報(bào)告多次強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持政府過(guò)緊日子,更好節(jié)用裕民”。為此,財(cái)政支出要充分考慮規(guī)模適度性、項(xiàng)目合理性、流程規(guī)范性、使用效率性等問(wèn)題。
組合拳打造節(jié)約型機(jī)關(guān)
中央部門(mén)帶頭,各級(jí)黨政機(jī)關(guān)過(guò)緊日子,創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)。無(wú)節(jié)制的機(jī)關(guān)必然是奢侈的、浪費(fèi)的。要控制機(jī)關(guān)規(guī)模(人員、場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)等)的擴(kuò)張,首先需要一系列的規(guī)章制度,建構(gòu)起防止機(jī)關(guān)規(guī)模擴(kuò)張的有力約束。迄今為止,我們已經(jīng)建成了比較完善的法規(guī)制度體系,包括國(guó)務(wù)院組織法、全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、預(yù)算法及其實(shí)施條例、機(jī)構(gòu)編制工作條例,以及關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的“八項(xiàng)規(guī)定”“六項(xiàng)禁令”和專門(mén)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》。這些制度要得到有效的貫徹落實(shí),至少還需做好三方面工作:一是要建立健全機(jī)關(guān)單位內(nèi)部相應(yīng)的管理體系,二是要綜合利用各種監(jiān)督檢查機(jī)制,三是要對(duì)違規(guī)浪費(fèi)者進(jìn)行問(wèn)責(zé)。
節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)不僅需要黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和廣大干部較高的黨性覺(jué)悟,也需要黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我管理的自律性和能動(dòng)性的支撐。如果節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)缺乏機(jī)關(guān)及其干部的黨性、自律性和能動(dòng)性支撐,而完全成為一種外在強(qiáng)加的苛求,那么,就會(huì)變成一場(chǎng)上級(jí)與下級(jí)之間、外部監(jiān)督者與內(nèi)部行動(dòng)人之間信息不對(duì)稱的博弈。這種博弈不僅會(huì)嚴(yán)重?fù)p害節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的效果和效率,而且還會(huì)嚴(yán)重違背黨和國(guó)家節(jié)用裕民的基本思想。作為節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者,除了對(duì)機(jī)關(guān)干部的節(jié)約行為進(jìn)行監(jiān)管、對(duì)浪費(fèi)行為進(jìn)行懲處之外,更為重要的是要想方設(shè)法促進(jìn)機(jī)關(guān)干部的節(jié)約行動(dòng)——姑且稱之為“節(jié)約促進(jìn)”,以區(qū)別于簡(jiǎn)單的“節(jié)約監(jiān)督”和“浪費(fèi)懲處”。
“節(jié)約促進(jìn)”的要旨是想盡辦法促進(jìn)人們對(duì)于節(jié)約行動(dòng)(包括但不限于節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè))的知—情—意—行,使其知之、能之、愿之、樂(lè)之。從機(jī)關(guān)節(jié)約行為的培養(yǎng)與設(shè)計(jì)的角度講,黨政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)事務(wù)管理者首先要通過(guò)組織宣傳、動(dòng)員大會(huì)等各種渠道廣而告之行動(dòng)的目標(biāo)與內(nèi)容,還要分析和尋找最能觸發(fā)和激起機(jī)關(guān)節(jié)約行動(dòng)的“錨點(diǎn)時(shí)刻”,提示大家采取節(jié)約行動(dòng)。“錨點(diǎn)時(shí)刻”選擇要力求精準(zhǔn),譬如下班時(shí)關(guān)空調(diào)這一節(jié)約行動(dòng)的“錨點(diǎn)時(shí)刻”最好是下班時(shí)關(guān)閉電腦那一刻或鎖上辦公室門(mén)那一刻抑或是其他時(shí)刻。究竟何種時(shí)刻最為有效,因人而異,需要節(jié)約行動(dòng)人能動(dòng)自定。其次,除了廣而告之、精準(zhǔn)示之以外,節(jié)約行為管理設(shè)計(jì)者還應(yīng)從兩個(gè)方面解決“能”的問(wèn)題,一方面是通過(guò)提供知識(shí)、技能、工具、資源等方式賦能行動(dòng)者,另一方面是通過(guò)任務(wù)分解、提供便利化的行動(dòng)渠道、簡(jiǎn)化不必要的要素與環(huán)節(jié)、降低行動(dòng)成本等使要做的行為“容易做”。雙管齊下,共同促進(jìn)行為改變和微習(xí)慣的養(yǎng)成。由于人們常常將理論上的“應(yīng)當(dāng)”等于實(shí)踐上的“必然”,將“知”等于“行”,將制度規(guī)定視為權(quán)威性真理,因此,特別容易忽視節(jié)約行為促進(jìn)中的“能力”維度。最后恐怕也是最難的是“意愿”或“動(dòng)機(jī)”問(wèn)題。動(dòng)機(jī)的確是行為的驅(qū)動(dòng)要素之一,且許多人認(rèn)為它是行為改變的真正驅(qū)動(dòng)力,然而,“善變的、不明顯的、相互沖突的動(dòng)機(jī),是個(gè)很難掌控的行為要素”。因此,在機(jī)關(guān)節(jié)約行為設(shè)計(jì)中,在廣大干部對(duì)“儉以治國(guó)”“節(jié)約型機(jī)關(guān)”等理念取得方向性和政治性共識(shí)之后,不能停留在“為什么”上,而應(yīng)將重點(diǎn)放在“做什么”“怎么做”上,通過(guò)“明確愿望”和“列出行為集合,探索行動(dòng)方案”,將“意愿”具體化、操作化。
靈活開(kāi)創(chuàng)性的積極節(jié)約
節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)主要節(jié)約的是國(guó)家治理與公共服務(wù)系統(tǒng)維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性支出。這種靡費(fèi)公帑的減少,或可間接減輕公眾的稅負(fù),或可用于增加“發(fā)展緊要、民生急需”方面的支出,是黨政機(jī)關(guān)和廣大干部節(jié)用厚生、節(jié)用為民的重要渠道之一。除了這種基礎(chǔ)性支出的節(jié)約以外,黨政機(jī)關(guān)還有一些相對(duì)更為積極的“儉以治國(guó)”方法和舉措。
盤(pán)活存量以開(kāi)源。俗話說(shuō)“錢(qián)不是省出來(lái)的”,只考慮節(jié)省不考慮增收不是積極的節(jié)儉。政府增收的常規(guī)渠道是征稅收費(fèi),然而,由于疫情沖擊和減稅降費(fèi)政策等原因此路基本行不通。如果有,倒是可以考慮對(duì)偷稅漏稅娛樂(lè)明星和網(wǎng)絡(luò)達(dá)人進(jìn)行補(bǔ)征稅。比稅費(fèi)“開(kāi)源”更可行的是,李克強(qiáng)總理多次在政府工作報(bào)告中提及的一個(gè)措施——“盤(pán)活財(cái)政存量資金和閑置資產(chǎn)”。受思維定勢(shì)影響,談到節(jié)約、講到過(guò)緊日子,人們的注意力往往聚焦于要被削減的那一小部分,卻忽略了思考如何高效地利用剩下的絕大部分資金和閑置資產(chǎn)。相對(duì)于政府要辦的事情,政府的資金總是有限的;加之新冠肺炎疫情防控耗費(fèi)了政府大量資金,致使個(gè)別地方政府已然入不敷出了。因此,政府能否有效盤(pán)活閑置資產(chǎn)、高效利用存量資金,直接關(guān)系到地方百姓的民生保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。出租甚至變賣閑置資產(chǎn)只是最簡(jiǎn)單的“盤(pán)活”方法。建議地方黨政領(lǐng)導(dǎo)在吃透中央有關(guān)政府和社會(huì)資本合作的相關(guān)政策的前提下,熟練掌握各種PPP政策工具,借助諸如不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)、移交—經(jīng)營(yíng)—移交(TOT)、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)等模式,在適合(準(zhǔn))市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目上與社會(huì)資本合作,發(fā)揮財(cái)政資金的引領(lǐng)、保障與催化作用。特別要提醒的是,這些籌資融資方法的使用,需要精細(xì)化和專業(yè)化的合作意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)與合同管理能力。
節(jié)用為民式預(yù)算。精準(zhǔn)、高效地花錢(qián)是一種高級(jí)節(jié)約。這種高級(jí)節(jié)約需要一種高級(jí)的預(yù)算:節(jié)用為民式預(yù)算。節(jié)用為民式預(yù)算首先是一種結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算,力求公共部門(mén)支出的每一筆錢(qián)、花出去的每一分錢(qián)都能用到刀刃上,取得盡可能大的成效。通過(guò)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)、區(qū)域治理指揮中心和行業(yè)領(lǐng)域監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等平臺(tái),利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等先進(jìn)技術(shù),跟蹤各部門(mén)、各領(lǐng)域、各層級(jí)的相關(guān)工作實(shí)況,實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確地測(cè)評(píng)工作績(jī)效,促使預(yù)算開(kāi)支朝著“為公民購(gòu)買最佳成果”的方向邁進(jìn)。其次,節(jié)用為民式預(yù)算是為民的、民主的。預(yù)算的規(guī)模和績(jī)效結(jié)果的確定,既不是基于歷史基數(shù)的測(cè)算,也不是從機(jī)構(gòu)支出的項(xiàng)目本身出發(fā),而是基于人民的需求、社會(huì)事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。節(jié)用為民式預(yù)算的操作要點(diǎn)是:根據(jù)人民需求和民生發(fā)展需要,確立政府預(yù)算的優(yōu)先事項(xiàng);根據(jù)人民的意愿,決定在優(yōu)先事項(xiàng)之間進(jìn)行預(yù)算的合理配置;明確每個(gè)事項(xiàng)要取得的成果,并確定每個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)的預(yù)算;以不高于預(yù)算的成本實(shí)現(xiàn)最佳的預(yù)期成果。此外,由于節(jié)用為民式預(yù)算的宗旨是為民節(jié)約,凡是有利于實(shí)現(xiàn)這一宗旨的政策工具或管理措施都應(yīng)為其所用,譬如預(yù)算節(jié)余收益分享、績(jī)效紅利、工作流程優(yōu)化等。
制度與流程優(yōu)化。善治必儉。但凡是靠資源堆積樹(shù)起來(lái)的樣板項(xiàng)目,不僅因其不儉而不具有可重復(fù)性,而且因其資源利用效率不高,都不是真正的善治。“儉性治理”強(qiáng)調(diào)把錢(qián)用到刀刃上、高效地進(jìn)行公共治理或提供公共服務(wù)。因此,“儉以善治”要求我們排查公共治理與服務(wù)中可能存在的低效、浪費(fèi)因素,并采取有效應(yīng)對(duì)措施。導(dǎo)致公共治理與服務(wù)低效、浪費(fèi)的原因很多,主要有兩個(gè)方面:一是公共治理與服務(wù)者問(wèn)題,二是制度與流程問(wèn)題。公共治理與服務(wù)中的許多低效、浪費(fèi)問(wèn)題,是由于預(yù)算制度的不合理造成的,譬如不斷被詬病的“預(yù)算年度”起止日(公歷1月1日至12月31日)與預(yù)算編制現(xiàn)實(shí)時(shí)間的不合,加之錢(qián)花不完本身就可能被歸責(zé)或影響未來(lái)預(yù)算等,因此,即使可以結(jié)轉(zhuǎn),理性的策略仍是“年初預(yù)算足,年底突擊花……”。這當(dāng)然還與我國(guó)至今不允許“預(yù)算節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)”有關(guān)。不少預(yù)算制度的設(shè)計(jì)者和研究者過(guò)于看重預(yù)算制度的控制和約束功能,而忽略了其支持與賦能功能。對(duì)于預(yù)算資金的使用、審批和審查過(guò)于繁瑣、嚴(yán)苛,有意或無(wú)意地扼制了公共治理與服務(wù)者的主觀能動(dòng)性,甚至連申請(qǐng)資金辦事的動(dòng)力都沒(méi)有了;如果這些規(guī)定與實(shí)際需求相脫節(jié),后果將更嚴(yán)重——“當(dāng)用錢(qián)處沒(méi)錢(qián)花,不需要處錢(qián)多多”。在大量財(cái)政支出采取項(xiàng)目支出形式的“項(xiàng)目治國(guó)”背景下,如果不精簡(jiǎn)優(yōu)化項(xiàng)目審批和預(yù)算撥款流程,就難以奢望資金的節(jié)約、高效利用。此外,對(duì)于“項(xiàng)目治國(guó)”中的“??顚S?rdquo;制度的合理性也需辯證看待,關(guān)鍵在于如何權(quán)衡資金的專用性—合規(guī)性與實(shí)用性—靈活性?;旧峡梢哉f(shuō),在各地方、各領(lǐng)域的公共治理與服務(wù)中,都存在一些不合理的制度規(guī)定和工作流程。要想公共部門(mén)節(jié)儉、高效地使用財(cái)政資金,必須想方設(shè)法消除其制度障礙和流程梗阻。我們可以在全國(guó)各機(jī)關(guān)事業(yè)單位持續(xù)開(kāi)展制度清理與優(yōu)化、業(yè)務(wù)流程改進(jìn)之類的工作。這是節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的升級(jí)版。
預(yù)算節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)。預(yù)算節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)也叫預(yù)算節(jié)余收益分享,是指當(dāng)公共部門(mén)保質(zhì)保量地完成其公共服務(wù)工作,并節(jié)省了一定財(cái)政預(yù)算資金的情況下,可以讓相關(guān)組織成員分享一定比例的節(jié)余預(yù)算資金,以資鼓勵(lì)。有不少人會(huì)反對(duì)在公共部門(mén)實(shí)施“獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)約”。反對(duì)的主要理由有三:一是可能認(rèn)為勤儉是政府工作人員應(yīng)有的品行,不應(yīng)該獎(jiǎng)勵(lì);二是擔(dān)心政府人員會(huì)弄虛作假騙獎(jiǎng);三是獎(jiǎng)勵(lì)的空間與策略在部門(mén)間差異很大,可能導(dǎo)致不公平。反對(duì)者可能高估了德性的行動(dòng)力,低估了人性的控制力,低估了獎(jiǎng)金的激勵(lì)力,低估了管理制度設(shè)計(jì)者的實(shí)踐智慧,最終可能扼殺一項(xiàng)重要的改革之舉。美國(guó)一些城市這方面的實(shí)踐表明,節(jié)余分紅確實(shí)是一項(xiàng)很管用的鼓勵(lì)節(jié)約預(yù)算的措施。從預(yù)算資金的使用效率角度看,預(yù)算節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)與在公共部門(mén)通行的績(jī)效獎(jiǎng)金是一致的,其目的都是為了鼓勵(lì)公共財(cái)政預(yù)算資金的高效使用。如果我們能接受績(jī)效工資或績(jī)效獎(jiǎng)金,就應(yīng)當(dāng)能接受預(yù)算節(jié)余分享。迄今為止,在我國(guó),司空見(jiàn)慣的是因“節(jié)約吃虧”導(dǎo)致的“突擊花錢(qián)”,卻未有預(yù)算節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)制度,抑或是有節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)之實(shí)而未有其名。這種現(xiàn)象耐人尋味。我們認(rèn)為,預(yù)算節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)恰恰是治理“突擊花錢(qián)”的“特效藥”,也是推動(dòng)“儉以治國(guó)”“儉以善治”的重要之舉。當(dāng)然,這項(xiàng)制度的成敗還取決于具體的設(shè)計(jì)與管理。節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)制度設(shè)計(jì)的要點(diǎn)包括:地方領(lǐng)導(dǎo)基于民意設(shè)立年度節(jié)約目標(biāo),每個(gè)部門(mén)根據(jù)自己的業(yè)務(wù)提出節(jié)約項(xiàng)目申請(qǐng);項(xiàng)目預(yù)算的準(zhǔn)市場(chǎng)定價(jià),或者,各部門(mén)必須與私營(yíng)部門(mén)一道同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng);將獎(jiǎng)勵(lì)目標(biāo)建立在集體甚至是地區(qū)全體人員努力的基礎(chǔ)上;項(xiàng)目預(yù)算節(jié)余在員工、部門(mén)和政府之間實(shí)施比例公平,只將一定比例的預(yù)算節(jié)余用于員工分紅。此外,實(shí)施預(yù)算節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)的前提是中央和地方的相關(guān)權(quán)威部門(mén)同意放棄其對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)預(yù)算節(jié)余的絕對(duì)控制權(quán)。
(作者為復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo))
【參考文獻(xiàn)】
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③[美]戴維·奧斯本、彼得·哈欽森著,商紅日、呂鵬譯:《政府的價(jià)格》,上海:上海譯文出版社,2021年。
責(zé)編/周小梨 美編/王夢(mèng)雅
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