作者：李春成 復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)

“黨政機關(guān)要堅持過緊日子。”中國共產(chǎn)黨一貫重視黨政干部的儉以養(yǎng)德、儉以律己、儉以治國。治者應(yīng)儉：我們應(yīng)更多地從“節(jié)約促進”的視角、遵循行為設(shè)計原理去思考如何促進黨政機關(guān)和干部的節(jié)約行動，培養(yǎng)節(jié)約型治理者。善治必儉：除了基礎(chǔ)性開支的節(jié)省以外，還應(yīng)通過盤活存量、節(jié)用為民式預(yù)算、優(yōu)化制度與流程、獎勵預(yù)算節(jié)約行動等措施，實現(xiàn)積極節(jié)約。近年來，我國政府工作報告多次強調(diào)“要堅持政府過緊日子，更好節(jié)用裕民”。為此，財政支出要充分考慮規(guī)模適度性、項目合理性、流程規(guī)范性、使用效率性等問題。

如何培養(yǎng)節(jié)約型治理者

中央部門帶頭，各級黨政機關(guān)過緊日子，創(chuàng)建節(jié)約型機關(guān)。要控制機關(guān)規(guī)模（人員、場所、經(jīng)費等）的擴張，首先需要一系列的規(guī)章制度，建構(gòu)起防止機關(guān)規(guī)模擴張的有力約束。迄今為止，我們已經(jīng)建成了比較完善的法規(guī)制度體系，包括國務(wù)院組織法、全國人民代表大會組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、預(yù)算法及其實施條例、機構(gòu)編制工作條例，以及關(guān)于改進工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的“八項規(guī)定”“六項禁令”和專門的《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》。這些制度要得到有效的貫徹落實，至少還需做好三方面工作：一是要建立健全機關(guān)單位內(nèi)部相應(yīng)的管理體系，二是要綜合利用各種監(jiān)督檢查機制，三是要對違規(guī)浪費者進行問責(zé)。

節(jié)約型機關(guān)建設(shè)不僅需要黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和廣大干部較高的黨性覺悟，也需要黨政機關(guān)內(nèi)部自我管理的自律性和能動性的支撐。作為節(jié)約型機關(guān)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者，除了對機關(guān)干部的節(jié)約行為進行監(jiān)管、對浪費行為進行懲處之外，更為重要的是要想方設(shè)法促進機關(guān)干部的節(jié)約行動——姑且稱之為“節(jié)約促進”，以區(qū)別于簡單的“節(jié)約監(jiān)督”和“浪費懲處”。

“節(jié)約促進”的要旨是想盡辦法促進人們對于節(jié)約行動（包括但不限于節(jié)約型機關(guān)建設(shè)）的知—情—意—行，使其知之、能之、愿之、樂之。從機關(guān)節(jié)約行為的培養(yǎng)與設(shè)計的角度講，黨政機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、機關(guān)事務(wù)管理者首先要通過組織宣傳、動員大會等各種渠道廣而告之行動的目標(biāo)與內(nèi)容，還要分析和尋找最能觸發(fā)和激起機關(guān)節(jié)約行動的“錨點時刻”，提示大家采取節(jié)約行動。“錨點時刻”選擇要力求精準(zhǔn)，譬如下班時關(guān)空調(diào)這一節(jié)約行動的“錨點時刻”最好是下班時關(guān)閉電腦那一刻或鎖上辦公室門那一刻抑或是其他時刻。究竟何種時刻最為有效，因人而異，需要節(jié)約行動人能動自定。其次，除了廣而告之、精準(zhǔn)示之以外，節(jié)約行為管理設(shè)計者還應(yīng)從兩個方面解決“能”的問題，一方面是通過提供知識、技能、工具、資源等方式賦能行動者，另一方面是通過任務(wù)分解、提供便利化的行動渠道、簡化不必要的要素與環(huán)節(jié)、降低行動成本等使要做的行為“容易做”。雙管齊下，共同促進行為改變和微習(xí)慣的養(yǎng)成。由于人們常常將理論上的“應(yīng)當(dāng)”等于實踐上的“必然”，將“知”等于“行”，將制度規(guī)定視為權(quán)威性真理，因此，特別容易忽視節(jié)約行為促進中的“能力”維度。最后恐怕也是最難的是“意愿”或“動機”問題。動機的確是行為的驅(qū)動要素之一，且許多人認(rèn)為它是行為改變的真正驅(qū)動力，然而，“善變的、不明顯的、相互沖突的動機，是個很難掌控的行為要素”。因此，在機關(guān)節(jié)約行為設(shè)計中，在廣大干部對“儉以治國”“節(jié)約型機關(guān)”等理念取得方向性和政治性共識之后，不能停留在“為什么”上，而應(yīng)將重點放在“做什么”“怎么做”上，通過“明確愿望”和“列出行為集合，探索行動方案”，將“意愿”具體化、操作化。

如何推進節(jié)約型機關(guān)建設(shè)

節(jié)約型機關(guān)建設(shè)主要節(jié)約的是國家治理與公共服務(wù)系統(tǒng)維持基本運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性支出。這種靡費公帑的減少，或可間接減輕公眾的稅負(fù)，或可用于增加“發(fā)展緊要、民生急需”方面的支出，是黨政機關(guān)和廣大干部節(jié)用厚生、節(jié)用為民的重要渠道之一。除了這種基礎(chǔ)性支出的節(jié)約以外，黨政機關(guān)還有一些相對更為積極的“儉以治國”方法和舉措。

盤活存量以開源。俗話說“錢不是省出來的”，只考慮節(jié)省不考慮增收不是積極的節(jié)儉。政府增收的常規(guī)渠道是征稅收費，然而，由于疫情沖擊和減稅降費政策等原因此路基本行不通。如果有，倒是可以考慮對偷稅漏稅娛樂明星和網(wǎng)絡(luò)達人進行補征稅。比稅費“開源”更可行的是，李克強總理多次在政府工作報告中提及的一個措施——“盤活財政存量資金和閑置資產(chǎn)”。受思維定勢影響，談到節(jié)約、講到過緊日子，人們的注意力往往聚焦于要被削減的那一小部分，卻忽略了思考如何高效地利用剩下的絕大部分資金和閑置資產(chǎn)。因此，政府能否有效盤活閑置資產(chǎn)、高效利用存量資金，直接關(guān)系到地方百姓的民生保障和經(jīng)濟發(fā)展。出租甚至變賣閑置資產(chǎn)只是最簡單的“盤活”方法。建議地方黨政領(lǐng)導(dǎo)在吃透中央有關(guān)政府和社會資本合作的相關(guān)政策的前提下，熟練掌握各種PPP政策工具，借助諸如不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、移交—經(jīng)營—移交（TOT）、建設(shè)—運營—移交（BOT）等模式，在適合（準(zhǔn)）市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目上與社會資本合作，發(fā)揮財政資金的引領(lǐng)、保障與催化作用。特別要提醒的是，這些籌資融資方法的使用，需要精細(xì)化和專業(yè)化的合作意識、市場意識與合同管理能力。

節(jié)用為民式預(yù)算。精準(zhǔn)、高效地花錢是一種高級節(jié)約。這種高級節(jié)約需要一種高級的預(yù)算：節(jié)用為民式預(yù)算。節(jié)用為民式預(yù)算首先是一種結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算，力求公共部門支出的每一筆錢、花出去的每一分錢都能用到刀刃上，取得盡可能大的成效。通過網(wǎng)格化管理系統(tǒng)、區(qū)域治理指揮中心和行業(yè)領(lǐng)域監(jiān)測系統(tǒng)等平臺，利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等先進技術(shù)，跟蹤各部門、各領(lǐng)域、各層級的相關(guān)工作實況，實時、準(zhǔn)確地測評工作績效，促使預(yù)算開支朝著“為公民購買最佳成果”的方向邁進。其次，節(jié)用為民式預(yù)算是為民的、民主的。預(yù)算的規(guī)模和績效結(jié)果的確定，既不是基于歷史基數(shù)的測算，也不是從機構(gòu)支出的項目本身出發(fā)，而是基于人民的需求、社會事業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的需要。節(jié)用為民式預(yù)算的操作要點是：根據(jù)人民需求和民生發(fā)展需要，確立政府預(yù)算的優(yōu)先事項；根據(jù)人民的意愿，決定在優(yōu)先事項之間進行預(yù)算的合理配置；明確每個事項要取得的成果，并確定每個優(yōu)先事項的預(yù)算；以不高于預(yù)算的成本實現(xiàn)最佳的預(yù)期成果。此外，由于節(jié)用為民式預(yù)算的宗旨是為民節(jié)約，凡是有利于實現(xiàn)這一宗旨的政策工具或管理措施都應(yīng)為其所用，譬如預(yù)算節(jié)余收益分享、績效紅利、工作流程優(yōu)化等。

制度與流程優(yōu)化。善治必儉。但凡是靠資源堆積樹起來的樣板項目，不僅因其不儉而不具有可重復(fù)性，而且因其資源利用效率不高，都不是真正的善治。“儉性治理”強調(diào)把錢用到刀刃上、高效地進行公共治理或提供公共服務(wù)。因此，“儉以善治”要求我們排查公共治理與服務(wù)中可能存在的低效、浪費因素，并采取有效應(yīng)對措施。導(dǎo)致公共治理與服務(wù)低效、浪費的原因很多，主要有兩個方面：一是公共治理與服務(wù)者問題，二是制度與流程問題。公共治理與服務(wù)中的許多低效、浪費問題，是由于預(yù)算制度的不合理造成的。不少預(yù)算制度的設(shè)計者和研究者過于看重預(yù)算制度的控制和約束功能，而忽略了其支持與賦能功能。對于預(yù)算資金的使用、審批和審查過于繁瑣、嚴(yán)苛，有意或無意地扼制了公共治理與服務(wù)者的主觀能動性。要想公共部門節(jié)儉、高效地使用財政資金，必須想方設(shè)法消除其制度障礙和流程梗阻。我們可以在全國各機關(guān)事業(yè)單位持續(xù)開展制度清理與優(yōu)化、業(yè)務(wù)流程改進之類的工作。這是節(jié)約型機關(guān)建設(shè)的升級版。

預(yù)算節(jié)余獎勵。預(yù)算節(jié)余獎勵也叫預(yù)算節(jié)余收益分享，是指當(dāng)公共部門保質(zhì)保量地完成其公共服務(wù)工作，并節(jié)省了一定財政預(yù)算資金的情況下，可以讓相關(guān)組織成員分享一定比例的節(jié)余預(yù)算資金，以資鼓勵。從預(yù)算資金的使用效率角度看，預(yù)算節(jié)余獎勵與在公共部門通行的績效獎金是一致的，其目的都是為了鼓勵公共財政預(yù)算資金的高效使用。預(yù)算節(jié)余獎勵恰恰是治理“突擊花錢”的“特效藥”，也是推動“儉以治國”“儉以善治”的重要之舉。節(jié)余獎勵制度設(shè)計的要點包括：地方領(lǐng)導(dǎo)基于民意設(shè)立年度節(jié)約目標(biāo)，每個部門根據(jù)自己的業(yè)務(wù)提出節(jié)約項目申請；項目預(yù)算的準(zhǔn)市場定價，或者，各部門必須與私營部門一道同臺競爭；將獎勵目標(biāo)建立在集體甚至是地區(qū)全體人員努力的基礎(chǔ)上；項目預(yù)算節(jié)余在員工、部門和政府之間實施比例公平，只將一定比例的預(yù)算節(jié)余用于員工分紅。此外，實施預(yù)算節(jié)余獎勵的前提是中央和地方的相關(guān)權(quán)威部門同意放棄其對業(yè)務(wù)部門預(yù)算節(jié)余的絕對控制權(quán)。