【洞察】

曾有不少人相信，美式民主是一種負(fù)責(zé)任的制度，他們的理由無(wú)外乎“有選舉才有問(wèn)責(zé)”“法治程序帶來(lái)責(zé)任制”。事實(shí)上，美式民主是一種高度類(lèi)似于有限公司的制度，制度的初心并非對(duì)人民負(fù)責(zé)，而是僅僅服務(wù)于作為“股東”的資產(chǎn)階級(jí)和各種特殊利益集團(tuán)。

從時(shí)間上看，缺乏代際責(zé)任

一個(gè)國(guó)家是這塊土地上人們的共同空間，其制度也應(yīng)反映當(dāng)代人與后人之間的有機(jī)聯(lián)系。但在這方面，美式民主存在缺乏代際責(zé)任的弊端。

美國(guó)選舉是一種即時(shí)性授權(quán)制度，所授予的是某一政黨有效期四年的權(quán)力。在美式民主下，政黨不是一個(gè)能夠代表人民長(zhǎng)期、整體利益的政治力量，其服務(wù)于資本集團(tuán)早已是公開(kāi)的事實(shí)，其最高利益就是通過(guò)執(zhí)政影響政府決策，但這種決策，如發(fā)行貨幣、借債投資、發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)、開(kāi)發(fā)資源等，不僅影響四年，而且會(huì)對(duì)后代人的命運(yùn)影響深遠(yuǎn)。

美國(guó)兩黨輪流坐莊加劇了這個(gè)問(wèn)題。在兩個(gè)政黨爭(zhēng)取選舉授權(quán)的情況下，執(zhí)政者缺乏制定執(zhí)行長(zhǎng)期政策的動(dòng)機(jī)和能力，頻繁的政府更替帶來(lái)的最直接后果就是政策的短視，無(wú)法對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展負(fù)責(zé)。壞的政策可以通過(guò)政府更替來(lái)停止，但好的政策同樣會(huì)被廢除，這就是美國(guó)每四年發(fā)生的事情。

另外，政策效果的呈現(xiàn)需要復(fù)雜的傳導(dǎo)過(guò)程，所以政策通常會(huì)有滯后效應(yīng)。如果沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定的權(quán)力中心進(jìn)行耐心的觀(guān)察、試錯(cuò)、管理，就無(wú)法依據(jù)政策的中長(zhǎng)期后果進(jìn)行反饋調(diào)節(jié)，這可能導(dǎo)致振蕩現(xiàn)象。一旦出現(xiàn)這種情況，多黨競(jìng)爭(zhēng)制度不僅無(wú)法做到反周期調(diào)節(jié)，反而會(huì)加劇政策搖擺。

從空間上看，消解整體責(zé)任

從空間角度看，美國(guó)制度最大的問(wèn)題就是“地方性”因素過(guò)重，缺乏整體責(zé)任。美國(guó)最初是由十三個(gè)州拼接而成，中央權(quán)力的產(chǎn)生源于各州權(quán)力的向上讓渡。這種結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了權(quán)力“其專(zhuān)在下”的問(wèn)題，而美式民主的選舉代議制度就是產(chǎn)生于這個(gè)結(jié)構(gòu)，因而無(wú)法克服其先天短板。

選舉制度將地方利益?zhèn)鲗?dǎo)至國(guó)家政治中。美國(guó)選舉制度以選區(qū)為基礎(chǔ)。一個(gè)選區(qū)的代表自然首先要代表該選區(qū)的利益。各級(jí)選舉將地方性利益一層層向上傳導(dǎo)，最終輸入國(guó)家政治生活之中。在日常立法和政策制定過(guò)程中，各種地方利益的博弈和交易會(huì)造成低效、浪費(fèi)及各種荒唐現(xiàn)象，例如美國(guó)國(guó)會(huì)中常見(jiàn)的“豬肉桶法案”現(xiàn)象。一旦發(fā)生嚴(yán)重的國(guó)內(nèi)利益沖突，國(guó)家政治生活就會(huì)發(fā)生顯著分裂，如體現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)中的分裂極化。在這種制度下，如果再疊加上兩黨競(jìng)爭(zhēng)和贏家通吃型的投票制度，還會(huì)導(dǎo)致地方性的不斷自我強(qiáng)化。

“多元主義”政治過(guò)程為特殊利益輸入大開(kāi)方便之門(mén)。所謂“政治多元主義”，名義上是指各種社會(huì)力量可以公平競(jìng)爭(zhēng)、影響政策，實(shí)際上只有各種特殊利益集團(tuán)才能夠廣泛深入介入政治過(guò)程之中。“政治多元主義”除了傾向于將腐敗行為合法化、服務(wù)于權(quán)錢(qián)交易外，最主要的弊端就是危害國(guó)家的整體性責(zé)任。任何一種規(guī)則與制度都絕非中性，強(qiáng)者和精英天然更擅長(zhǎng)充分利用制度的規(guī)則為自己謀利，因而在多元主義政治過(guò)程中，政策和法律極易被各種權(quán)勢(shì)集團(tuán)所綁架，導(dǎo)致特殊利益壓倒整體利益。

兩黨競(jìng)選加劇社會(huì)和文化撕裂。美國(guó)的兩黨制天然具有宗派性。在國(guó)家發(fā)展比較平穩(wěn)、政治比較健康的時(shí)期，兩黨制的弊端尚不明顯。但是每當(dāng)共識(shí)消失、國(guó)內(nèi)社會(huì)分裂時(shí)，兩黨力量又勢(shì)均力敵，就會(huì)形成對(duì)峙局面。這在美國(guó)是常態(tài)。當(dāng)此之際，兩黨為了贏得選舉，政客為了個(gè)人的政治生命，均傾向于抓住和利用選民中的分裂性因素，挑起紛爭(zhēng)，強(qiáng)化自己的政治優(yōu)勢(shì)。自二十世紀(jì)六七十年代以來(lái)，無(wú)論左翼的文化多元主義和各種身份政治的興起，還是右翼保守主義掀起的“文化戰(zhàn)爭(zhēng)”，都離不開(kāi)兩黨政治的刺激和強(qiáng)化。今天這種文化戰(zhàn)爭(zhēng)已經(jīng)成了美國(guó)政治極化和社會(huì)撕裂的根源之一。

從結(jié)構(gòu)上看，規(guī)避主體責(zé)任

除了時(shí)間和空間維度，美國(guó)政府的設(shè)置在結(jié)構(gòu)維度上也豁免了政府的主體責(zé)任。表面上看，美國(guó)制度是以選舉為基礎(chǔ)，但是民選機(jī)關(guān)只擁有一部分權(quán)力，還有大量的重要權(quán)力由非民選機(jī)關(guān)，甚至是以私人組織為基礎(chǔ)的機(jī)關(guān)來(lái)行使，這些機(jī)關(guān)既然不是由選舉產(chǎn)生，自然就不對(duì)選民負(fù)責(zé)。

司法權(quán)力不受選舉民主的約束。自美國(guó)建國(guó)之初，最高法院就獲得了對(duì)國(guó)會(huì)立法進(jìn)行憲法審查的權(quán)力，不僅獲得了美國(guó)政治中的最高權(quán)力——憲法的解釋權(quán)，而且實(shí)際上擁有了部分立法權(quán)力。另外美國(guó)政治生活本身具有法律化的傾向，這也導(dǎo)致司法權(quán)在很多方面可以侵入行政權(quán)的范圍之內(nèi)，法官取代行政官員決定重大行政事務(wù)的現(xiàn)象在二十世紀(jì)以來(lái)十分普遍，甚至導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)本身的律師化以及整個(gè)美國(guó)的“律師治國(guó)”現(xiàn)象。如此重要的法律權(quán)力，卻以專(zhuān)業(yè)和中立的名義游離于任何民主程序的監(jiān)督之外，不用對(duì)選民承擔(dān)任何直接的責(zé)任。

貨幣權(quán)力不承擔(dān)任何民主責(zé)任。美國(guó)的貨幣發(fā)行權(quán)由私人銀行組成的美聯(lián)儲(chǔ)掌握，政府發(fā)行貨幣實(shí)際上是向美聯(lián)儲(chǔ)借債。正如威廉·格雷德《美聯(lián)儲(chǔ)》一書(shū)所說(shuō)，美國(guó)的體系更多靠的是交易而非選舉，美聯(lián)儲(chǔ)就是一個(gè)不受選舉約束的機(jī)構(gòu)，一個(gè)緩解“民主”和“資本主義”之間本質(zhì)對(duì)立的機(jī)構(gòu)。這個(gè)掌握著美國(guó)人的財(cái)富和命運(yùn)的機(jī)構(gòu)，在設(shè)計(jì)上就標(biāo)榜與政治權(quán)力絕緣，但實(shí)質(zhì)上卻是一個(gè)以“獨(dú)立”的名義控制貨幣和金融權(quán)力的、為資本集團(tuán)深刻控制的機(jī)構(gòu)。在這個(gè)意義上，選舉、民意、輿論都與它無(wú)關(guān)，人民既難以影響它，也無(wú)法加以監(jiān)督，它除了代表資本的利益，根本沒(méi)有對(duì)于人民的責(zé)任。

文官集團(tuán)掌握實(shí)際權(quán)力而不承擔(dān)政治責(zé)任。美國(guó)建國(guó)之后并無(wú)正式的官僚制度，也無(wú)專(zhuān)業(yè)的文官群體，國(guó)家管理模式是“政治分贓制”。每次選舉之后，由獲勝政客的私人扈從和職業(yè)黨棍掌控國(guó)家權(quán)力，腐敗不堪。1883年之后，美國(guó)才有了職業(yè)文官，但這個(gè)群體完全處于選舉式民主程序之外，暗中掌握著實(shí)際的權(quán)力。他們是非政治性的，名義上是為了不受選舉政治的影響，維持國(guó)家的穩(wěn)定和政策的專(zhuān)業(yè)性、延續(xù)性，但是這也使他們豁免了政治性的責(zé)任。他們與大企業(yè)、大銀行及各種利益集團(tuán)、議題集團(tuán)保持著密切關(guān)系，維護(hù)著圈子里人員、金錢(qián)和信息的流動(dòng)，形成華盛頓特區(qū)環(huán)路內(nèi)的“沼澤地”。純粹民選的政客對(duì)他們而言是“圈外人”，政客們?cè)谖枧_(tái)聚光燈下表演，官僚集團(tuán)則躲在“深層國(guó)家”后面暗中操縱。

從以上三個(gè)維度看，美式民主制度并非真正的民主，其不承擔(dān)對(duì)于人民的責(zé)任。這種制度在政治上自然秉承著有限責(zé)任的原則：三權(quán)分立，就是讓責(zé)任無(wú)處可尋；聯(lián)邦政府權(quán)力的有限性，就是對(duì)其責(zé)任的豁免；選舉制度、兩黨制等加劇了時(shí)間和空間維度上的責(zé)任缺位；司法權(quán)、貨幣權(quán)和行政權(quán)則處在人民的監(jiān)督和控制之外，成功規(guī)避了實(shí)現(xiàn)良好治理和保障人民權(quán)利的政治責(zé)任。

（作者：范勇鵬，系上海市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員、復(fù)旦大學(xué)中國(guó)研究院副院長(zhǎng)）