【摘要】依規(guī)治黨與依法治國具有內(nèi)在的邏輯一致性和協(xié)同性，其提出歷程、形成環(huán)境、價值目標(biāo)和運行邏輯等都蘊含了中國共產(chǎn)黨在管黨治黨、自我完善的過程中對法治原則和法治精神的堅持。依規(guī)治黨與依法治國實現(xiàn)了同頻共振。堅持中國特色社會主義法治道路是同頻共振的基礎(chǔ)，建設(shè)社會主義法治文明是同頻共振的環(huán)境，堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、建設(shè)法治中國是同頻共振的價值取向，“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度”所體現(xiàn)的法治邏輯則是同頻共振的核心。
【關(guān)鍵詞】依規(guī)治黨 依法治國 中國特色社會主義法治道路
【中圖分類號】D262.6 【文獻標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.16.010
李衛(wèi)華，華東政法大學(xué)科學(xué)研究院教授，政府法治與理論法學(xué)研究所所長。研究方向為政府法治、執(zhí)政法治。主要著作有《公眾參與對行政法的挑戰(zhàn)和影響》、《執(zhí)政黨工作作風(fēng)建設(shè)的法治取向》（論文）、《公共政策民主化、科學(xué)化、法制化的實現(xiàn)條件及其內(nèi)在關(guān)聯(lián)》（論文）等。
依規(guī)治黨是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容和重大理論創(chuàng)新，是中國共產(chǎn)黨勇于自我革命、不斷自我完善的創(chuàng)新探索和基本經(jīng)驗，是中國共產(chǎn)黨堅持和追求馬克思主義執(zhí)政黨的純潔性和先進性的理論自覺和理論創(chuàng)新，是依法治國、建設(shè)法治中國的根本保證。習(xí)近平總書記強調(diào)“必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)”，[1]“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”。[2]“‘堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一’是習(xí)近平法治思想的核心要義之一。”[3]依規(guī)治黨與依法治國具有內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)性和協(xié)同性，“依規(guī)治黨是依法治國和依法執(zhí)政所蘊含的法治價值和制度機制在管黨治黨領(lǐng)域的體現(xiàn)和發(fā)展”。[4]籍此，本文擬從依規(guī)治黨的提出歷程、形成環(huán)境、價值目標(biāo)和運行邏輯等視角，闡明依規(guī)治黨與依法治國的同頻共振。
堅持法治道路：同頻共振的基礎(chǔ)
依規(guī)治黨是中國共產(chǎn)黨立足于解決中國問題，在尋求、探索、堅持中國特色社會主義法治道路的過程中逐漸提出、形成和完善的。從新民主主義革命時期、社會主義革命和建設(shè)時期，到改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)階段，直至中國特色社會主義新時代，強烈的問題意識、解決中國問題，一直都是中國共產(chǎn)黨探尋救亡圖存之路、堅持走中國道路的出發(fā)點和立足點。通過幾代中國共產(chǎn)黨人的不懈努力和矢志追求，最終確立了依法治國的基本方略，并且創(chuàng)造性地提出了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨的管黨治黨方式?？梢哉f，依規(guī)治黨的提出、形成、發(fā)展過程，反映了中國特色社會主義法治道路的形成發(fā)展過程，與中國特色社會主義法治道路的形成發(fā)展同頻共振。依規(guī)治黨是堅持和拓展中國特色社會主義法治道路結(jié)出的豐碩成果。
新民主主義革命時期，“黨規(guī)”“黨內(nèi)法規(guī)”概念初步萌發(fā)，與中國共產(chǎn)黨早期對制度化、憲制性文件的探索是一脈相承的，體現(xiàn)了以毛澤東同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人很早就開始探索以法制、制度保障大政方針的穩(wěn)定和實施，以及以制度化、規(guī)范化方式建黨、處理黨內(nèi)關(guān)系的中國道路。例如，1931年中華蘇維埃第一次全國代表大會就制定了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，明確了中華蘇維埃在全中國所要實現(xiàn)的十七項基本任務(wù)；1941年陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，就是抗日戰(zhàn)爭時期陜甘寧邊區(qū)的憲法性文件；1946年抗日戰(zhàn)爭勝利后，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會第一次大會通過的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，也是具有根本法性質(zhì)的文件，確立了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)解放區(qū)軍民和全國人民，為建立和平、民主、富強的新中國而斗爭的基本準(zhǔn)則。這樣的以憲制性文件確認(rèn)和保障大政方針的制度化思維，也通過在黨的建設(shè)、黨內(nèi)治理領(lǐng)域逐漸關(guān)注“黨規(guī)”“黨內(nèi)法規(guī)”得以實現(xiàn)。1938年黨的六屆六中全會，毛澤東同志在《論新階段》政治報告中使用了“黨規(guī)”一詞，“從中央以至地方的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，應(yīng)制定一種黨規(guī)，把它當(dāng)作黨的法紀(jì)之一部分”，[5]這是中國共產(chǎn)黨人首次提出“黨規(guī)”概念。結(jié)合黨的六屆六中全會的時代背景及其主要任務(wù)是肅清張國燾分裂黨分裂紅軍、破壞黨的紀(jì)律與黨內(nèi)關(guān)系的錯誤行為并吸取教訓(xùn)，以及毛澤東同志使用“黨規(guī)”一詞的前后語境，可以看出，“黨規(guī)”主要指向黨內(nèi)的組織關(guān)系規(guī)范，目標(biāo)是維護和實現(xiàn)黨內(nèi)團結(jié)統(tǒng)一，以使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌。其時，在黨的政治活動和文件中也使用過“黨規(guī)黨法”“黨的法規(guī)”等相似表述，例如，劉少奇同志在黨的六屆六中全會上作了《黨規(guī)黨法的報告》，在黨的七大《關(guān)于修改黨章的報告》中使用了“黨的法規(guī)”表述?？梢姡谶@個時期，“黨規(guī)”“黨內(nèi)法規(guī)”“黨的法規(guī)”“黨規(guī)黨法”等表述在政治話語、黨的權(quán)威報告中多次出現(xiàn)，表明其在中國共產(chǎn)黨建黨治黨觀念中已經(jīng)成為初步共識。
新中國成立初期，在完成社會主義革命和推進社會主義建設(shè)過程中，隨著憲法觀念、法制觀念逐漸明確，黨內(nèi)法規(guī)概念也逐步明晰。1949年1月14日，毛澤東同志代表中共中央發(fā)表《關(guān)于時局的聲明》，提出要“廢除偽憲法，廢除偽法統(tǒng)”；9月29日通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》確立了國家的大政方針，發(fā)揮了“臨時憲法”作用。1954年1月，憲法起草委員會成立，毛澤東同志親自擔(dān)任組長；6月14日，向全國公布憲法草案征求人民意見并引發(fā)了全民參與。對于憲法的地位和意義，毛澤東同志有深刻的認(rèn)識，“憲法就是一個總章程，是根本大法”；[6]對于憲法和法治的引導(dǎo)、規(guī)范功能也有確切的認(rèn)知和踐行，“用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性”。[7]在對憲法的根本大法地位和全國人民行為方向的引導(dǎo)和預(yù)期功能越來越清晰的認(rèn)知背景下，1950年至1953年，毛澤東同志在親自主持修改編輯《毛澤東選集》時，把1938年使用的“黨規(guī)”一詞修訂為“黨內(nèi)法規(guī)”用語，即為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌,“還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動”。[8]這是“黨內(nèi)法規(guī)”概念首次出現(xiàn)在我國政治話語中。這表明，毛澤東同志對于黨內(nèi)法規(guī)是調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的、與憲法和法律是不同的規(guī)范，已經(jīng)有了基本的認(rèn)識。正是在此意義上，他指出，憲法的實施對黨和國家機關(guān)工作人員提出了更高要求，“全國人民每一個人都要實行，特別是國家機關(guān)工作人員要帶頭實行”。[9]
改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，制度治黨、黨內(nèi)法規(guī)概念基本形成，這與健全社會主義民主法制、確立依法治國方略、中國特色社會主義道路逐步明晰是密切關(guān)聯(lián)的，加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法執(zhí)政、促進黨內(nèi)關(guān)系規(guī)范化制度化，逐漸成為中國特色社會主義法治的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。黨的十一屆三中全會后，以鄧小平同志為代表的中國共產(chǎn)黨人撥亂反正、深刻反思，提出“為了保障人民民主，必須加強法制”“必須使民主制度化、法律化”，[10]確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”[11]的社會主義法治建設(shè)方針。“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”于1997年在黨的十五大上被確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，于1999年修改憲法時成為一項重要的憲法制度。2004年，憲法規(guī)定“推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展”，[12]政治文明建設(shè)的基本方針則是“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一”。[13]同時，法治作為治國方略，對于經(jīng)濟發(fā)展、政治發(fā)展都具有深刻的影響，也必然在執(zhí)政黨的自身建設(shè)和黨內(nèi)治理領(lǐng)域打下深刻的烙印。一方面，依法治國使得“制度是決定因素”的制度治黨觀念深入人心，[14]進而極大地推進了中國共產(chǎn)黨管黨治黨的規(guī)范化、制度化。1982年《中共中央關(guān)于建立老干部退休制度的決定》，既打破了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制窠臼，又系統(tǒng)地建立健全了老干部離休退休和退居二線的制度，使之經(jīng)?；?，并且嚴(yán)格地加以實行。為了防范權(quán)力濫用、擴張和腐敗，落實從嚴(yán)治黨的要求，以鄧小平同志、江澤民同志、胡錦濤同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人圍繞《黨章》，先后對黨的組織制度和工作制度、黨內(nèi)生活制度、黨委會工作制度、黨內(nèi)選人用人與干部管理制度、黨內(nèi)教育及監(jiān)督制度、黨內(nèi)通報制度、黨的干部民主評議制度、黨內(nèi)民主決策機制、黨務(wù)公開制度等予以改革、發(fā)展、健全。另一方面，法治方略也被嵌入管黨治黨的方式和遵循，“黨規(guī)黨法”“黨內(nèi)法規(guī)”概念逐漸明晰和確立。中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，既要善于領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)人民樹立法治觀念，更要積極踐行法治思想，“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”[15]黨規(guī)是規(guī)范黨員、黨組織行為和黨內(nèi)關(guān)系的規(guī)范，國法是規(guī)范公民行為的規(guī)范，黨規(guī)和國法都屬于社會成員行為規(guī)范范疇；但二者又不完全一致，黨規(guī)是黨內(nèi)規(guī)范，只適用于黨內(nèi)，法律是國家規(guī)范，適用于全體公民，二者不能互相替代。1981年黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，首次在中央文件中使用“黨內(nèi)法規(guī)”概念；1990年，中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，正式規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)的制定程序；1992年，黨的十四大確定將“黨內(nèi)法規(guī)”寫入黨章。至此，“黨內(nèi)法規(guī)”已經(jīng)確立了在黨內(nèi)制度中的規(guī)范性地位，表明中國共產(chǎn)黨對于依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)進行黨的建設(shè)、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、積極推進黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已經(jīng)形成了統(tǒng)一的、明確的、權(quán)威的認(rèn)識，也表明中國共產(chǎn)黨在依法治國、建設(shè)法治國家的實踐中推進依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政、加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決心和魄力。
黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系基本形成、依規(guī)治黨繼續(xù)推進，這與全面依法治國、建設(shè)法治中國的治國方略在治國理政全流程、國家權(quán)力運行諸環(huán)節(jié)、社會生活各領(lǐng)域的全面確立是緊密關(guān)聯(lián)的。黨的十八大將法治確立為治國理政的基本方式，黨的十九大將堅持全面依法治國上升為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，全面依法治國被納入“四個全面”的總體戰(zhàn)略布局，并成為全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨的法治保障。“在‘四個全面’中，全面依法治國具有基礎(chǔ)性、保障性作用”，具有“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用”。[16]全面依法治國，不僅意味著堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，而且是實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會一體推進的有效保障；要實現(xiàn)國家的長治久安、建設(shè)好中國特色社會主義法治事業(yè)，就必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的偉大實踐中，把制度治黨的馬克思主義政黨建設(shè)理念與法治思維、法治方式相結(jié)合，創(chuàng)造性地提出了堅持依規(guī)治黨，發(fā)展了馬克思主義執(zhí)政黨管黨治黨的新方式。2013年，在十八屆中央紀(jì)委二次全會上，習(xí)近平總書記強調(diào)“加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”。[17]2014年，在《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，習(xí)近平總書記立足于全面依法治國方略，把黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)納入中國特色社會主義法治體系建設(shè)與全面依法治國整體戰(zhàn)略布局，指出“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。[18]2015年，在聽取十八屆中央第六輪巡視情況匯報時，習(xí)近平總書記首次提出“依規(guī)治黨”概念，并強調(diào)“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠之策、根本之策”，[19]并據(jù)此修改、制定了《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《關(guān)于推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的若干規(guī)定（試行）》。2016年，在十八屆中央紀(jì)委六次全會上，習(xí)近平總書記強調(diào)堅持全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，創(chuàng)新體制機制，強化黨內(nèi)監(jiān)督；黨的歷史上第一次全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議召開前夕，習(xí)近平總書記就加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出重要指示，強調(diào)必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)。2017年，在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記提出，堅持“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”；并首次把“堅持從嚴(yán)管黨治黨”作為黨的建設(shè)必須堅決實現(xiàn)的五項基本要求之一寫入黨章。至此，依規(guī)治黨的概念體系和理論體系逐漸形成，這既是中國共產(chǎn)黨管黨治黨理念和方式的重大創(chuàng)新，也是中國特色社會主義法治理論的重要發(fā)展。
以法治文明為涵養(yǎng)：同頻共振的環(huán)境
依規(guī)治黨深深植根于中國特色社會主義法治道路實踐多年所形成的法治文明之中。堅持依規(guī)治黨，是以中國特色社會主義法治文明為涵養(yǎng)、立足中國國情、解決中國問題的執(zhí)政黨管黨治黨新模式；也是在堅持和實現(xiàn)依法治國、依法執(zhí)政的基礎(chǔ)上，對新時代人民群眾更高層次的政治需求和法治需求的積極回應(yīng)。
依規(guī)治黨體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在“良法善治”觀念下推進全面從嚴(yán)治黨的理論自覺。法治的形成有賴于良好的法律，只有依據(jù)“制定的良好的法律”才能形成真正的法治，此即所謂“惡法非法”“良法善治”的意義。對此，習(xí)近平總書記提出：“立法、執(zhí)法、司法都要體現(xiàn)社會主義道德要求，都要把社會主義核心價值觀貫穿其中，使社會主義法治成為良法善治”。[20]“良法善治”是中國共產(chǎn)黨人提出的新型法治模式，也是中國特色社會主義法治的內(nèi)在要求。從“五四憲法”的“得人心”，[21]到“八二憲法”的“具有中國特色的、適應(yīng)新的歷史時期社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的、長期穩(wěn)定的新憲法”定位，[22]再到五次憲法修正案“適應(yīng)新形勢、吸納新經(jīng)驗、確認(rèn)新成果、作出新規(guī)范，才具有持久生命力”[23]的順應(yīng)時勢修正，都體現(xiàn)了長期以來中國法治建設(shè)對“良法善治”的基本遵循。在“良法善治”觀念的指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨以中央規(guī)范和綱領(lǐng)性文件明確提出建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)體系，并循序推進依規(guī)治黨，充分展現(xiàn)了尋求制度化、規(guī)范化管黨治黨方式的理論自覺。2013年印發(fā)的《中共中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》提出，到建黨百年時全面建成“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，2014年黨的十八屆四中全會再次明確要形成“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，并將之納入“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”之中，2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確提出，要“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，推進依規(guī)治黨”。依規(guī)治黨在形成之初就遵循“有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究”的法治邏輯，起點之高、邏輯之明晰、推進之迅速，都是中國特色社會主義法治道路確立初期不可比擬的。歸根結(jié)底，堅持依規(guī)治黨是建立在依法治國、建設(shè)法治國家的中國特色社會主義法治道路幾十年的實踐基礎(chǔ)之上，在吸收法治道路實踐的經(jīng)驗和成就的基礎(chǔ)上的理論自覺和觀念升華。
依規(guī)治黨植根于依法治國的法治文化大環(huán)境。法治文化是法治的精神構(gòu)成，是內(nèi)涵于法治概念、法治觀念、法治思維、法治理論、法治價值、法治習(xí)慣中的核心要素和本質(zhì)精神。依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的長期實踐和全面推進，已經(jīng)使法治精神、法治意識深刻地融入人們的思維方式，成為中國人民的生活方式。正如習(xí)近平總書記所說：“法治也并不體現(xiàn)于普通民眾對法律條文有多么深透的了解，而在于努力把法治精神、法治意識、法治觀念熔鑄到人們的頭腦之中，體現(xiàn)于人們的日常行為之中。這包括培養(yǎng)人們的理性精神、誠信守法的精神、尊重法律權(quán)威的精神、權(quán)利與義務(wù)對稱的精神、依法維權(quán)和依法解決糾紛的習(xí)慣等等。”[24]當(dāng)代中國社會主義法治文化內(nèi)涵可概括為規(guī)則文化、程序文化、民主文化、共和文化、人權(quán)文化、自由文化、正義文化、和諧文化、理性文化、普適文化等方面。[25]從深層次的文化動因看，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在新時代提出依規(guī)治黨、加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是中國共產(chǎn)黨人的理論自覺和政治擔(dān)當(dāng)，更是對日益深厚的法治文化、法治精神的自覺回應(yīng)，是對新時代人民群眾更高層次的法治需求和政治需求的積極回應(yīng)，是對新時代加強和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的有力推進。從這個意義上講，依法治國多年實踐奠定的法治文化環(huán)境，為依規(guī)治黨的提出、實施和推進，提供了豐富的積淀和給養(yǎng)。堅持依規(guī)治黨是當(dāng)代中國社會法治意識、法治精神深厚積淀的時代需求和理論創(chuàng)新。
建設(shè)法治中國：同頻共振的價值取向
依規(guī)治黨的直接目標(biāo)是管黨治黨，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出依規(guī)治黨、加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，大力推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，以期全面從嚴(yán)治黨、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。這一點可以從習(xí)近平總書記提出和系統(tǒng)闡述依規(guī)治黨的過程窺見一斑。梳理黨的十八大以來習(xí)近平總書記關(guān)于堅持依規(guī)治黨、加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要講話，相關(guān)論述從不同側(cè)面闡釋了依規(guī)治黨的多維內(nèi)涵和重要意義。2013年1月，習(xí)近平總書記在第十八屆中央紀(jì)委第二次全會上的講話，聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭，表明依規(guī)治黨的重點領(lǐng)域是廉政和反腐敗，黨內(nèi)法規(guī)則是黨內(nèi)治理中預(yù)防和懲治腐敗的重要規(guī)則依據(jù)。2013年8月，習(xí)近平總書記視察沈陽戰(zhàn)區(qū)部隊時的講話主要聚焦加強軍隊作風(fēng)建設(shè)與解決“四風(fēng)問題”，表明黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是推動作風(fēng)建設(shè)常態(tài)化長效化的主要途徑，依規(guī)治黨是作風(fēng)建設(shè)的長效機制，軍隊的作風(fēng)建設(shè)當(dāng)然也在此范疇內(nèi)。2014年，黨的十八屆四中全會提出，依法治國與依規(guī)治黨都是全面依法治國的重要內(nèi)容，二者分別作用于國家治理領(lǐng)域與黨內(nèi)治理領(lǐng)域；同時，依法治國與依規(guī)治黨又互為補充，共同推動全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的偉大實踐。2015年6月4日，習(xí)近平總書記在聽取十八屆中央第六輪巡視情況匯報時的講話中，首次使用依規(guī)治黨概念，提出“要堅持依法治國、依規(guī)治黨”。[26]2015年6月，習(xí)近平總書記在中央政治局第二十四次集體學(xué)習(xí)時的講話，主要聚焦反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)，致力于推進反腐倡廉工作制度化、規(guī)范化，表明依規(guī)治黨、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不僅是解決新時代作風(fēng)建設(shè)、治理腐敗的法治路徑，更是中國共產(chǎn)黨自覺選擇的管黨治黨基本方式；既有解決現(xiàn)實問題的迫切性，也有頂層設(shè)計的力量支撐，是具有長遠性、全局性的法治建設(shè)路徑。2016年12月，習(xí)近平總書記在第一次全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議上的講話，聚焦全面從嚴(yán)治黨與黨的建設(shè)，致力于依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨的統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)，表明依規(guī)治黨、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是全面依法治國的重要內(nèi)容和實現(xiàn)保證。2017年黨的十九大報告，從黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)層面來談黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、依規(guī)治黨，表明依規(guī)治黨、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要依托和重要保證。黨的十九大修改黨章，并把依規(guī)治黨寫入黨章，表明依規(guī)治黨、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨已經(jīng)成為黨的建設(shè)的重要綱領(lǐng)性規(guī)范。
無論是最初提出加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，還是逐步完善依規(guī)治黨理論，都與反腐倡廉、加強作風(fēng)建設(shè)和管黨治黨密切關(guān)聯(lián)?？梢哉f，在習(xí)近平法治思想中，堅持依規(guī)治黨、加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)一直都是實現(xiàn)制度治黨、全面從嚴(yán)治黨的根本之策和長遠之舉。在黨的十八屆四中全會上，習(xí)近平總書記明確提出，依規(guī)治黨的基本方向是制度治黨，即“依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”?？梢姡酪?guī)治黨，就是要通過黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的治理和黨的建設(shè)，以保持黨的先進性和純潔性，從而提升黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，以進一步堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。
依規(guī)治黨是依法治國的重要前提和必然要求，其長遠的價值取向和目標(biāo)是推進全面依法治國、建設(shè)法治中國。只有堅持制度治黨、依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨，解決了黨自身建設(shè)問題，保持黨的純潔性和先進性，才能保障中國共產(chǎn)黨成為中國特色社會主義法治事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心，才能為全面依法治國確立正確的方向。對此，鄧小平同志曾指出：“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”[27]只有堅持依規(guī)治黨，才能使各級黨組織和作為依法治國中堅力量的全體黨員樹立并自覺遵循規(guī)則意識、程序意識，形成法治思維，才能遵循憲法精神和法治精神，做到依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政，發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法的政治優(yōu)勢。正是從這個意義上，習(xí)近平總書記深刻地指出，只有“依規(guī)治黨深入黨心，依法治國才能深入民心”。[28]依規(guī)治黨對依法治國的推進和保障貫穿于依法治國的各個環(huán)節(jié)和全部領(lǐng)域。在立法領(lǐng)域，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》等黨內(nèi)法規(guī)確立了黨領(lǐng)導(dǎo)立法的地位和規(guī)則，既推動實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，也有利于保障黨遵循科學(xué)、規(guī)范的程序和議事規(guī)則，領(lǐng)導(dǎo)立法機關(guān)制定更符合國情、更反映人民意志的法律規(guī)則。“徒法不足以自行”，在執(zhí)法領(lǐng)域，依規(guī)治黨通過規(guī)范黨員干部依法行政、遵循法律規(guī)定來履行職權(quán)職責(zé)，從保障法律實施環(huán)節(jié)來推進和保障依法治國。在我國公務(wù)員隊伍中，黨員比例超過80%，在縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍中，黨員比例超過95%，他們是依法行政、實施法律規(guī)定的中堅力量。依規(guī)治黨通過政治建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、組織建設(shè)、思想道德建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等，提高黨員干部的政治意識、大局意識、理想信念、道德觀念、紀(jì)律觀念，使黨員干部確立正確的權(quán)力觀、政績觀、世界觀和人生觀，保持對權(quán)力的清醒和對法律的敬畏，對推進依法治國具有重要意義。也是在此意義上，習(xí)近平總書記強調(diào)：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部在推進依法治國方面肩負著重要責(zé)任，全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’。”[29]在司法領(lǐng)域，通過加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)和政治建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、思想道德建設(shè)等，支持和推動司法體制改革試點，加強改革方案評估，推進司法公正。習(xí)近平總書記強調(diào)，“問題是工作的導(dǎo)向，也是改革的突破口”，“中央政法委和各牽頭單位要規(guī)劃好各項改革出臺的時機、方式、節(jié)奏，不斷推出一批群眾認(rèn)可的硬招實招”。[30]關(guān)于帶頭守法，依規(guī)治黨對于推進和保障依法治國的意義更大。黨章明確規(guī)定，全黨都要在憲法法律范圍內(nèi)活動；《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等紀(jì)律法規(guī)確立了“紀(jì)在法前”，把黨的紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，依紀(jì)律和規(guī)矩要求黨員干部模范守法。如果說遵守法律對全體社會成員是行為底線要求的話，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部則不是底線要求，而是要“模范遵守”、發(fā)揮“政治核心作用和先鋒模范作用”。并且，基于黨的先進性追求和執(zhí)政黨的使命擔(dān)當(dāng)，黨內(nèi)紀(jì)律和政治規(guī)矩的要求高于法律、嚴(yán)于法律，要求“黨員的道德水平必須高于公民這一尺度”。[31]有些行為，比如婚喪喜慶大操大辦，對普通公民來說只是一個道德修養(yǎng)問題，對黨員干部而言就是違規(guī)違紀(jì)行為。依規(guī)治黨通過紀(jì)律建設(shè)，確保黨員干部模范守法、帶頭守法，進而在守法環(huán)節(jié)上推進和保障依法治國。因而，依規(guī)治黨與依法治國在建設(shè)法治中國、推進中國特色社會主義法治道路的目標(biāo)上是有機統(tǒng)一、相輔相成的。依規(guī)治黨是提升黨的依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政的執(zhí)政能力的保證，是提升黨的純潔性和先進性，進而確保黨對中國特色社會主義法治事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力的有效保障。
依規(guī)治黨的法治邏輯：同頻共振的核心
“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度”，[32]這是習(xí)近平總書記對依規(guī)治黨治理邏輯的高度概括。習(xí)近平總書記關(guān)于依規(guī)治黨的理論強調(diào)治黨是治國的關(guān)鍵，全面推進依法治國就要全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨；全面從嚴(yán)治黨，根本上要加強制度治黨、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨；依規(guī)治黨要以完善的黨內(nèi)法規(guī)體系為規(guī)范依據(jù)，“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠之策、根本之策”，[33]全面提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力和可操作性，嚴(yán)格依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨；實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)調(diào)和銜接，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一。
治國必先治黨。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，也是中國人民在百年革命、建設(shè)實踐中的政治選擇。新時代，世情、國情、民情、黨情都有新變化和新要求，人民日益增長的政治需求、文明需求、法治需求，都要求中國共產(chǎn)黨全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化、制度化、法治化水平，以提高執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)能力。“與國內(nèi)外形勢發(fā)展變化相比，與黨所承擔(dān)的歷史任務(wù)相比，黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平、黨組織建設(shè)狀況和黨員干部素質(zhì)、能力、作風(fēng)都還有不小差距。”習(xí)近平總書記曾在十八屆中央紀(jì)委二次全會上嚴(yán)厲指出一些黨內(nèi)不良作風(fēng)現(xiàn)象：“一些地方，樓堂館所何其豪華，迎來送往何其熱鬧，前呼后擁何其壯觀，鳥語花香何其艷麗，觥籌交錯何其鋪張。”[34]當(dāng)前，世界形勢變幻莫測，中華民族偉大復(fù)興必須堅持中國共產(chǎn)黨的引領(lǐng)和擔(dān)當(dāng)，有賴于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)富強、民主、文明、和諧、美麗的中國。“打鐵還需自身硬”“治國必先治黨”，就是以習(xí)近平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人勇?lián)鷼v史使命和時代責(zé)任的有力回應(yīng)，是黨的十八大提出全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平各項任務(wù)的根本依托。在應(yīng)對國內(nèi)外各種風(fēng)險和考驗的重大挑戰(zhàn)中，中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，在堅持和發(fā)展中國特色社會主義法治道路中成為堅強的領(lǐng)導(dǎo)核心，必須全面提高執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)能力，必須增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，必須全面從嚴(yán)治黨。
治黨務(wù)必從嚴(yán)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位，源于百年來黨帶領(lǐng)中國人民革命和建設(shè)的成功經(jīng)驗，源于黨開辟和堅持的中國特色社會主義道路與中國國情的適應(yīng)性，源于“為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”的政治主張與人民當(dāng)家作主的主體地位的一致性，更源于作為馬克思主義執(zhí)政黨的純潔性和先進性。保持黨的純潔性，就保持了黨同最廣大人民群眾的血肉聯(lián)系，也就保障了黨的政治主張與人民需求的一致性。要保持黨的純潔性，就要嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，從嚴(yán)抓好作風(fēng)建設(shè)、思想理論建設(shè)，從嚴(yán)抓好黨性教育和黨性修養(yǎng)，從嚴(yán)抓好道德建設(shè)，樹立正確的世界觀、權(quán)力觀、事業(yè)觀。保持黨的先進性，就保持了對中國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的使命擔(dān)當(dāng)和大局意識，保持了黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)地位，也就保障了中國特色社會主義道路的穩(wěn)定性和長遠性。要保持先進性，就要加強理想信念教育、提升改革創(chuàng)新精神、自覺踐行社會主義核心價值觀，建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型馬克思主義執(zhí)政黨。
從嚴(yán)必依法度。這個“法度”主要是指黨內(nèi)法規(guī)。“從嚴(yán)必依法度”要求依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，通過健全黨內(nèi)法規(guī)體系確立管黨治黨制度，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)實施管黨治黨責(zé)任，做到“有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究”。從嚴(yán)必依法度，既對黨員干部從嚴(yán)要求，從嚴(yán)抓好作風(fēng)建設(shè)、理想信念教育，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)對黨員干部和各級黨組織的行為予以規(guī)范和引導(dǎo)；既對黨員干部提出思想道德、黨性修養(yǎng)的先進性要求，又遵循“紀(jì)在法前、法紀(jì)分明”的法治秩序。正如習(xí)近平總書記所言，“從嚴(yán)治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時發(fā)力”。[35]從嚴(yán)必依法度的宣示和遵循，是中國共產(chǎn)黨在管黨治黨領(lǐng)域?qū)θ嬉婪ㄖ螄?、建設(shè)法治國家的實施和推進，是遵循法治方式推進管黨治黨制度化、規(guī)范化的重大制度創(chuàng)新，是以法治精神、法治思維推進管黨治黨方式變革的重大理論創(chuàng)新，表明中國共產(chǎn)黨管黨治黨的決心和自我革命的勇氣。“這不僅標(biāo)志著黨內(nèi)治理走向制度化、法治化，更意味著黨自身的治理理念和治理手段不斷走向完善與成熟，并與國家法治建設(shè)一起，成為一體兩翼、互為協(xié)調(diào)、相互促進的辯證關(guān)系。”[36]
（本文系司法部重點項目“習(xí)近平法治思想中依規(guī)治黨理論的邏輯體系及其創(chuàng)新意義研究”和上海市社科規(guī)劃項目“習(xí)近平法治思想中依規(guī)治黨理論研究”的階段性成果，項目編號分別為：21SFB1004、2021BFX004；本文受華東政法大學(xué)習(xí)近平法治思想研究中心資助）
注釋
[1][19][33]《習(xí)近平就加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出重要指示強調(diào) 堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)》，《人民日報》，2016年12月26日，第1版。
[2]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《十九大以來重要文獻選編（上）》，北京：中央文獻出版社，2019年，第16頁。
[3]張文顯：《堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一》，《政治與法律》，2021年第5期。
[4]秦前紅：《依規(guī)治黨視野下黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的邏輯與路徑》，《中共中央黨校學(xué)報》，2017年第4期。
[5]毛澤東：《論新階段》，中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》第15冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第164頁。
[6][7][9]毛澤東：《關(guān)于中華人民共和國憲法草案》，《毛澤東文集》第六卷，北京：人民出版社，1999年，第328頁。
[8]毛澤東：《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》，《毛澤東選集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第528頁。
[10][11][15][27]鄧小平：《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》，《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第146、147、147、147頁。
[12]參見《中華人民共和國憲法修正案（2004年）》第18條。
[13]參見胡錦濤：《推進社會主義政治文明建設(shè)》，《胡錦濤文選》第二卷，北京：人民出版社，2016年，第32頁。
[14]參見鄧小平：《對起草〈關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議〉的意見》，《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第308頁；1980年鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中總結(jié)“文革”的深刻教訓(xùn)時提到：“不是說個人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題……必須引起全黨的高度重視”；1981年在關(guān)于要實事求是地、恰如其分地評價毛澤東同志的功過是非的講話中再次強調(diào)：“過去有些問題的責(zé)任要由集體承擔(dān)一些，當(dāng)然，毛澤東同志要負主要責(zé)任。我們說，制度是決定因素，那個時候的制度就是那樣。”
[16][28]習(xí)近平：《加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)》，《求是》，2019年第4期。
[17]《更加科學(xué)有效地防治腐敗 堅定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入》，《人民日報》，2013年1月23日，第1版。
[18]習(xí)近平：《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《十八大以來重要文獻選編（中）》，北京：中央文獻出版社，2016年，第158頁。
[20][29]《習(xí)近平談治國理政》第二卷，北京：外文出版社，2017年，第134、126頁。
[21]毛澤東：《關(guān)于中華人民共和國憲法草案》，《毛澤東文集》第六卷，北京：人民出版社，1999年，第324頁。毛澤東在評價“五四憲法”草案時說“這個憲法草案，看樣子是得人心的”“是完全可以實行的，是必須實行的”。并指出其“所以得人心”，源于“起草憲法采取了領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的意見和廣大群眾的意見相結(jié)合的方法”；“這個憲法草案，總結(jié)了歷史經(jīng)驗，特別是最近五年的革命和建設(shè)的經(jīng)驗”；“這個憲法草案，結(jié)合了原則性和靈活性。原則基本上是兩個：民主原則和社會主義原則”。
[22]彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，《憲法學(xué)資料選編》，北京：中央廣播電視大學(xué)出版社，1985年，第172頁。
[23]王晨：《關(guān)于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明（摘要）》，《人民日報》，2018年3月7日，第6版。
[24]習(xí)近平：《之江新語》，杭州：浙江人民出版社，2007年，第205頁。
[25]參見張文顯：《法治的文化內(nèi)涵——法治中國的文化重構(gòu)》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》，2015年第4期。
[26]參見宋功德：《堅持依規(guī)治黨》，《中國法學(xué)》，2018年第2期。
[30]《以提高司法公信力為根本尺度 堅定不移深化司法體制改革》，《人民日報》，2015年3月26日，第1版。
[31]郝鐵川：《依法治國和依規(guī)治黨中若干重大關(guān)系問題之我見》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》，2020年第5期。
[32]《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見〉》，《人民日報》，2017年6月26日，第1版。
[34]《再塑黨的形象的偉大工程——中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)的五年探索之路》，2017年10月21日，http://www.xinhuanet.com//politics/19cpcnc/2017-10/21/c_1121835379.htm。
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責(zé) 編／陳璐穎
On the Resonance of Governing the Party by Rules and the Country by Law
Li Weihua
Abstract: Governing the Party according to rules and regulations and governing the country by law have inherent logical consistency and synergy, and their proposed course, formation environment, value orientation and operation logic all embody the CPC's adherence to the principle and spirit of rule of law in the process of governing the Party and self-improvement. The governance of the Party according to rules and regulations and that of the country by law have achieved the same frequency resonance. Adhering to the path of socialist rule of law with chinese characteristics is the basis of the resonance, building a socialist culture under the rule of law is the environment of the resonance, adhering to and perfecting the leadership of the Party and building a China under the rule of law are the value orientation of the resonance, and the logic of the rule of law embodied in the principles that "governing the country well is predicated on governing the Party well, governing the Party must be strict, and strictness must be in accordance with the law" is the core of the resonance.
Keywords: governing the Party by rules and regulations, governing the country by law, the road of socialist rule of law with Chinese characteristics
