華南理工大學公共管理學院教授  王福濤

【摘要】國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇對社會創(chuàng)新活動的組織形式具有重大意義。理論上其取決于經(jīng)濟社會發(fā)展階段、政府與市場關(guān)系、創(chuàng)新資源供給等因素。實踐中位居世界前列的創(chuàng)新型國家均基于本國國情，妥善對這三個決定性因素進行了制度安排。回溯歷史，中國創(chuàng)新系統(tǒng)發(fā)展始終面臨國家創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)換，以及激發(fā)國家創(chuàng)新源頭活力、合理厘定政府科技事權(quán)、完善科技發(fā)展共識形成機制等挑戰(zhàn)。結(jié)合中國經(jīng)驗完善中國國家創(chuàng)新系統(tǒng)，未來需著力于加強市場機制建設(shè)以強化市場功能、完善科技創(chuàng)新活動的成本定價制度、注重科技供給與應(yīng)用適配。

【關(guān)鍵詞】國家創(chuàng)新系統(tǒng) 模式選擇 新型舉國體制

【中圖分類號】G322/F124.3 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.20.006

王福濤，華南理工大學公共管理學院教授，華南理工大學政府績效評價中心副主任。研究方向為科技政策學、區(qū)域發(fā)展、政策績效評價。主要著作有《聚集耦合：創(chuàng)新集群發(fā)展動力機制》、《科研院所改革政策主體演化研究》（論文）、《FDI技術(shù)變遷向度、勞動分配率與中國經(jīng)濟增長》（論文）等。

創(chuàng)新型國家是以科技創(chuàng)新作為國家經(jīng)濟社會發(fā)展核心驅(qū)動力的國家。國家具有主動組織社會科技創(chuàng)新活動的功能是創(chuàng)新型國家的屬性特征之一。2006年，我國提出“堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路，為建設(shè)創(chuàng)新型國家而努力奮斗”的重大戰(zhàn)略目標；黨的十九大提出“加快建設(shè)創(chuàng)新型國家”的明確要求；2022年，我國成功進入創(chuàng)新型國家行列，黨的十九屆五中全會將“關(guān)鍵核心技術(shù)實現(xiàn)重大突破，進入創(chuàng)新型國家前列”列入2035年遠景目標。黨的二十大將“實現(xiàn)高水平科技自立自強，進入創(chuàng)新型國家前列”列入到2035年我國發(fā)展的總體目標。弗里曼在考察日本二戰(zhàn)后經(jīng)濟崛起的經(jīng)驗后發(fā)現(xiàn)，之所以創(chuàng)新型國家組織社會科技創(chuàng)新活動能夠由自發(fā)向自覺轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于形成了公私部門創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)。據(jù)此，結(jié)合李斯特國家干預(yù)理論與熊彼特創(chuàng)新理論，國家創(chuàng)新系統(tǒng)概念被提出并被政策實踐采納（C. Freeman, 1987; OECD, 1999）。簡言之，創(chuàng)新型國家所特有的組織社會科技創(chuàng)新活動的功能，主要借助國家創(chuàng)新系統(tǒng)運行得以發(fā)揮。推進創(chuàng)新型國家建設(shè)，關(guān)鍵在于完善國家創(chuàng)新系統(tǒng)。

國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式概述

中國的現(xiàn)代化歷程源于近代外患下國人探索救亡圖存之道，西人格致之學（科技）關(guān)系民生國命（馮桂芬，1861）。該歷史邏輯導向下，政府在國家科技發(fā)展中擔負首要組織責任。1928年，國立中央研究院成立，標志著近代中國科技體制基本形成，科技發(fā)展完成組織化和制度化。馬克思主義將生產(chǎn)力視為最活躍、最革命的因素，是社會發(fā)展的最終決定力量。作為馬克思主義政黨，中國共產(chǎn)黨早在1940年便成立延安自然科學院，以組織發(fā)展科技事業(yè)。在“國家創(chuàng)新系統(tǒng)”從理論走向政策后，國務(wù)院于1998年開始試點建設(shè)，并藉此深化科技體制改革。此后，我國國家創(chuàng)新能力隨國家創(chuàng)新系統(tǒng)的不斷完善而迅速提升，2021年，中國國家創(chuàng)新能力綜合排名已位居世界第12位。然而，當今世界，百年變局和世紀疫情相互交織，經(jīng)濟全球化遭遇逆流，世界進入新的動蕩變革期，我國面臨關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域“卡脖子”難題，而創(chuàng)新能力尚不足以完全支撐國家高質(zhì)量發(fā)展。因此，大幅提升自主創(chuàng)新能力，真正實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，迫切需要進一步完善國家創(chuàng)新系統(tǒng)。

模式是基于對事物變化規(guī)律的理性認知所形成的事物標準樣式，其作用在于為解決問題提供方案。創(chuàng)新系統(tǒng)為適應(yīng)系統(tǒng)環(huán)境，在構(gòu)成要素、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、運行方式等方面呈現(xiàn)出差異和特點。換言之，選擇國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式即確定政府組織社會創(chuàng)新活動的方式。完善國家創(chuàng)新系統(tǒng)關(guān)鍵在于優(yōu)化國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式。國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式對國家創(chuàng)新系統(tǒng)主要產(chǎn)生三個方面的具體影響。

第一，影響政府在創(chuàng)新活動中的職能定位。自《科學：無盡的前沿》報告為政府積極支持科技發(fā)展提供理論依據(jù)后（V. Bush, 1945），政府對科技發(fā)展負有相應(yīng)責任即成為普遍共識，但在對責任范圍的理解上卻存在認識分歧。創(chuàng)新系統(tǒng)模式對作為系統(tǒng)構(gòu)成要素的創(chuàng)新主體間的合作實踐給予制度安排，從而明確政府創(chuàng)新職能定位。產(chǎn)學研等公私部門創(chuàng)新合作存在一定程度的組織功能重疊，而組織功能重疊范圍與程度由政府創(chuàng)新職能決定（H. Etzkowitz and L. Leydesdorff, 2000）。概言之，國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式?jīng)Q定政府組織社會創(chuàng)新活動的行為邊界。

第二，影響市場機制作用發(fā)揮?？萍紕?chuàng)新的本質(zhì)是經(jīng)濟活動（Schumpeter, 1912），市場借助競爭成為組織經(jīng)濟活動最有效的手段之一，市場過程也是競爭過程（I. M. Kirzner, 1992）。在競爭機制存在缺陷的情況下，國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式?jīng)Q定協(xié)調(diào)公私部門科技創(chuàng)新合作的市場限度。簡言之，國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式?jīng)Q定政府組織社會科技創(chuàng)新活動的市場化水平。

第三，影響創(chuàng)新績效。耗散結(jié)構(gòu)理論認為系統(tǒng)必須與外部環(huán)境不斷進行物質(zhì)和能量交換，才能降低熵值從而維持系統(tǒng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定有序（I. Prigogine, 1969）。模式?jīng)Q定系統(tǒng)要素互聯(lián)途徑以及與環(huán)境的交換方式，互聯(lián)效度和交換效果決定系統(tǒng)穩(wěn)定性，進而影響系統(tǒng)功能發(fā)揮。換言之，適宜的創(chuàng)新系統(tǒng)模式是提升創(chuàng)新績效的必要條件。

創(chuàng)新系統(tǒng)模式使系統(tǒng)基于穩(wěn)定的功能而相對獨立，然而系統(tǒng)所處環(huán)境不斷變化，因此創(chuàng)新系統(tǒng)易于出現(xiàn)不適應(yīng)環(huán)境的情形。中國在經(jīng)歷了自20世紀90年代開始的30多年迅速發(fā)展的全球化，以及40多年改革開放之后，發(fā)展環(huán)境正面臨巨大變化。隨著越過劉易斯拐點，我國人口紅利有所減緩；經(jīng)濟新常態(tài)下經(jīng)濟增長的極限制約顯現(xiàn)，中等收入陷阱風險加大；技術(shù)對外依存度偏高，面臨“價值鏈低端鎖定”困境。在此情勢下，目前優(yōu)化中國國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式面臨兩個現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

第一，政府職能由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新成功必須具有新的生產(chǎn)函數(shù)，且需導入生產(chǎn)系統(tǒng)替代既有生產(chǎn)函數(shù)。發(fā)展型政府將發(fā)展作為政府首要職責，以政府發(fā)展目標統(tǒng)籌研發(fā)活動與經(jīng)濟活動。政府對研發(fā)活動過度干預(yù)將影響科學家共同體同行評議，降低研發(fā)績效，減少備選生產(chǎn)函數(shù)供給。經(jīng)濟活動受到過多行政管制，則企業(yè)家精神難以充分發(fā)揮，導致生產(chǎn)函數(shù)更替不足。服務(wù)型政府以滿足公眾需求、追求人民滿意為目標。當前，需要在兼顧長期、中期和短期需求，確保科技充分支撐國家可持續(xù)發(fā)展的條件下，尊重科學家和企業(yè)家的創(chuàng)新主體地位，充分激發(fā)他們的首創(chuàng)精神。

第二，中美科技脫鉤趨向日益明顯，應(yīng)協(xié)調(diào)科技自立自強與開放創(chuàng)新的關(guān)系。自1949年以來，我國經(jīng)歷四次大規(guī)模技術(shù)引進，極大地促進了國家科技創(chuàng)新能力提升。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1949～1956年，近2000名科學家從海外歸國，并從蘇聯(lián)和東歐國家引進數(shù)百成套設(shè)備和4000多項技術(shù)資料，對中國科技事業(yè)發(fā)展影響深遠；1963年后，我國從歐洲九國和日本引進84項成套設(shè)備和技術(shù)，提高了中國產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平；中美關(guān)系正?；?，美國在1983年之后大幅放寬對華技術(shù)出口，給中國提升科技創(chuàng)新能力帶來巨大契機；2001年，中國加入世界貿(mào)易組織后，跨國公司對華轉(zhuǎn)讓技術(shù)迅速增多，其間中國科技創(chuàng)新能力加快提升，2012～2022年，中國全球創(chuàng)新指數(shù)排名由第34位上升至第11位。

引進技術(shù)，通過舉國體制消化吸收再創(chuàng)新，已成為中國國家創(chuàng)新模式的顯著特征。歷史經(jīng)驗顯示，即便是科技先進國家，也需要引進技術(shù)，國際技術(shù)貿(mào)易長期大量集中在發(fā)達國家之間。國際科技交流與跨國技術(shù)引進不足，創(chuàng)新系統(tǒng)與外部環(huán)境缺乏充分互動，必然損害系統(tǒng)穩(wěn)定性與功能發(fā)揮。缺乏自立自強，既影響引進技術(shù)的先進性，又易于陷入缺乏再創(chuàng)新能力的困境。

國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇需要遵循合作行為普遍客觀規(guī)律，充分考慮與創(chuàng)新環(huán)境的兼容，尊重得到實證檢驗的經(jīng)驗。本文將從理論、實踐、歷史等三個邏輯維度分析國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇，剖析中國完善國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式所面臨的挑戰(zhàn)，進而提出改進措施。

國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇的理論邏輯

國家創(chuàng)新系統(tǒng)的功能在于促進社會創(chuàng)新合作，國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式為合作條件、形式、途徑等予以制度安排。合作事務(wù)特點、合作形式特征、合作資源供給情況差異等，均引致合作行為偏好?？萍歼M步受經(jīng)濟社會發(fā)展深度影響（B. Hessen, 1931），大科學時代隨著經(jīng)濟社會系統(tǒng)對科技支撐的復(fù)雜到高度的依賴而到來，其中作為創(chuàng)新合作客體的科技活動較之小科學時代呈現(xiàn)出鮮明特點；對管制限度的厘定決定市場機制的作用范圍，進而影響創(chuàng)新行為選擇；合作本質(zhì)上是調(diào)整創(chuàng)新資源配置和使用的實踐形式，以及可供重新配置創(chuàng)新資源的供給數(shù)量、結(jié)構(gòu)、來源等，進而深度影響合作行為。簡言之，創(chuàng)新合作活動受時空環(huán)境約束，創(chuàng)新系統(tǒng)模式相應(yīng)受經(jīng)濟社會發(fā)展階段、政府與市場關(guān)系、創(chuàng)新資源供給等影響，其選擇是為解決依靠誰創(chuàng)新、促進何種創(chuàng)新、如何組織創(chuàng)新等問題提供方案。

與經(jīng)濟社會發(fā)展階段適配。國家發(fā)展階段理論基于發(fā)展動力來源轉(zhuǎn)換，國家發(fā)展歷經(jīng)生產(chǎn)要素驅(qū)動、投資驅(qū)動、創(chuàng)新驅(qū)動、財富驅(qū)動等四個階段（M. E. Porter, 1990）?？萍紝?jīng)濟的關(guān)鍵作用在投資驅(qū)動階段開始顯現(xiàn)，“技術(shù)—經(jīng)濟”生產(chǎn)范式初步形成；科技在創(chuàng)新驅(qū)動階段成為獨立的生產(chǎn)要素，此時創(chuàng)新活動不僅提供生產(chǎn)函數(shù)，而且供給最重要的生產(chǎn)要素。如果缺乏科技供給，生產(chǎn)函數(shù)亦將無法作用。

在投資驅(qū)動階段，創(chuàng)新活動力圖促進生產(chǎn)函數(shù)與生產(chǎn)要素稟賦適配，以提高生產(chǎn)要素利用率。生產(chǎn)要素稟賦千差萬別，近代所形成的以認識自然為最高宗旨，為科學而科學的小科學研究范式得以基本維持。該范式下研究呈現(xiàn)分散式特征，創(chuàng)新系統(tǒng)著力推進分散治理。

在創(chuàng)新驅(qū)動階段，創(chuàng)新活動不僅需要優(yōu)化生產(chǎn)函數(shù)，更需要充分供給科技這一特殊生產(chǎn)要素。該階段研發(fā)以改造自然為最高宗旨、以滿足已知需要為目的。因此時大規(guī)模且資本密集的科技基礎(chǔ)設(shè)施成為開展研發(fā)活動的必要條件，故而形成高度依靠技術(shù)的大科學主導研究范式（D. Price, 1965）。該范式下研究呈現(xiàn)集約特征，創(chuàng)新系統(tǒng)著力提升集中控制效率。

市場與政府關(guān)系適度?？萍技婢吖残院退接行裕∕. Rothbard, 1962），其供給不足多因政府與市場雙重失靈所致。只有市場有效、政府有為，且市場與政府關(guān)系適度條件下，才可能借助政府管制彌補市場失靈，利用市場機制糾正政府失能。市場與政府必須對理性限度的認知、創(chuàng)新的目標、創(chuàng)新的途徑等形成共識，進而達到有效合作。市場與政府缺乏共識以致關(guān)系極端失衡的情形有兩種，即政府管制與市場機制僅具其一。

僅有政府管制，以美蘇爭霸為例。1957年美國在與蘇聯(lián)的太空爭霸中落敗，其政府管制更為有效，科技計劃優(yōu)于市場機制的觀點一度盛行。然而，在科學研究具有高度不確定性情形下，如何確保計劃科學，以及在沒有市場機制的條件下如何判定創(chuàng)新要素配置有效，始終是蘇聯(lián)科技體制所面臨的基本難題，這也最終導致蘇聯(lián)科技衰落。

僅有市場機制，以20世紀的英國為例。英國自工業(yè)革命后形成依靠市場機制調(diào)節(jié)的創(chuàng)新體系，但在自由放任的市場經(jīng)濟原則導向下，企業(yè)家熱衷于向殖民地輸出資本，創(chuàng)新動力不足，以致出現(xiàn)“英國病”。20世紀末，英國政府開始重構(gòu)國家創(chuàng)新系統(tǒng)，政府制定并實施科技預(yù)見計劃以明晰國家發(fā)展需求，確立政府負有“服務(wù)于創(chuàng)新全過程”的責任，進而全面推動社會創(chuàng)新合作。

創(chuàng)新資源供給情況。先有供給，然后才可能進行配置。創(chuàng)新是知識生產(chǎn)活動，創(chuàng)新資源投入是知識生產(chǎn)得以開展的必備條件。創(chuàng)新系統(tǒng)模式是創(chuàng)新投入使用方式，創(chuàng)新投入對創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇主要產(chǎn)生三種影響。第一種是創(chuàng)新資源供給源影響創(chuàng)新主體行為風險偏好。創(chuàng)新資源中財政科技投入等公共資源占比較高，則創(chuàng)新系統(tǒng)風險偏好相對較低，創(chuàng)新行為易于規(guī)避高風險；反之，私有資源占比較高，則創(chuàng)新系統(tǒng)風險偏好相對較高，創(chuàng)新風險容易被系統(tǒng)接納。第二種是創(chuàng)新資源供給結(jié)構(gòu)影響創(chuàng)新合作對象和合作內(nèi)容。創(chuàng)新資源互補是創(chuàng)新合作的常見目的之一。例如，印度基于軟件技術(shù)專業(yè)人才比較優(yōu)勢與美國在軟件業(yè)合作創(chuàng)新，使本國信息產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)形成特有模式，承擔全球應(yīng)用程序創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的核心功能。第三種是創(chuàng)新資源供給數(shù)量和質(zhì)量影響創(chuàng)新合作形式。創(chuàng)新資源供給數(shù)量決定創(chuàng)新合作的規(guī)模，創(chuàng)新合作規(guī)模越大，創(chuàng)新系統(tǒng)模式相對越復(fù)雜。

國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇的實踐邏輯

遵循國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇的普遍理論邏輯，基于市場與政府間的關(guān)系，或政府引導市場，或政府服務(wù)市場，發(fā)達國家在現(xiàn)代化進程中形成了四種常見模式，即美國模式、德國模式、北歐模式、日本模式。盡管其運行均有效推動了國家發(fā)展，但創(chuàng)新系統(tǒng)模式并不是靜態(tài)不變，而是隨著情勢變化而演化。國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇，既受歷史的影響，又取決于本國發(fā)展所面臨的特殊挑戰(zhàn)。理論邏輯下存在實踐的特殊性。

美國模式和日本模式均屬構(gòu)建于政府引導市場關(guān)系之上的國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式。經(jīng)濟大蕭條催生凱恩斯革命，二戰(zhàn)中斷了經(jīng)濟自由主義傳統(tǒng)。受此影響，美國政府得以突破傳統(tǒng)束縛，被賦予組織創(chuàng)新活動之責，該責任在冷戰(zhàn)下得到進一步強化。20世紀80年代，日本創(chuàng)造經(jīng)濟奇跡，進一步促動美國將政府對科技發(fā)展的主導權(quán)由軍事和社會發(fā)展領(lǐng)域拓展至產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

藉此，在政府引導市場的功能定位下，美國國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式呈現(xiàn)三個特征。一是政府著力推動公私部門在支撐國家發(fā)展的科技需求上形成共識。如美國國家科學基金在20世紀70年代初實施了“國家需求應(yīng)用研究計劃”（Research Applied to National Needs, RANN）；負有行政管理職權(quán)的白宮科技政策辦公室（Office of Science and Technology Policy, OSTP）與代表政治官僚意見的國家科技委員會（National Science and Technology Council, NSTC）、代表科學家意見的總統(tǒng)科技顧問委員會（President's Council of Advisors on Science and Technology, PCAST）保持制度化和常態(tài)化的溝通。二是充分發(fā)揮軍工科技優(yōu)勢，軍民一體。如以政府采購方式吸引市場主體開發(fā)軍民兩用科技成果，為推動軍民兩用技術(shù)轉(zhuǎn)移增值專設(shè)“技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室”和“國防技術(shù)轉(zhuǎn)軌委員會”，激勵市場主體軍民結(jié)合以促進軍民兩用科技成果轉(zhuǎn)化。三是保障創(chuàng)新資源有效充分供給。如建立REP系統(tǒng)以融合科研、教學和生產(chǎn)，保障教育適應(yīng)科技創(chuàng)新需求。

日本模式形成于戰(zhàn)后經(jīng)濟恢復(fù)過程之中，政府在日本國家創(chuàng)新系統(tǒng)中發(fā)揮核心領(lǐng)導作用。追趕式發(fā)展下，對標追趕對象，發(fā)展目標與任務(wù)相對容易確定。該歷史情勢導致日本模式與美國模式雖同屬政府引導市場型，但日本政府管制作用相對更強。一方面表現(xiàn)在任務(wù)設(shè)定，美國僅在特定領(lǐng)域，日本則在更廣泛的領(lǐng)域?qū)嵤?；另一方面體現(xiàn)在政府確定科技發(fā)展方向后，更直接地參與研發(fā)等具體實施活動。如通商產(chǎn)業(yè)省與富士通等五家計算機大型生產(chǎn)商聯(lián)合實施了超大規(guī)模集成電路計劃（Very Large Scale Integration, VLSI）。

日本國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式呈現(xiàn)兩個特征。第一，設(shè)置產(chǎn)學官合作首腦會議、產(chǎn)學研合作推進會議以及在大學設(shè)立共同研究中心等，促進產(chǎn)學研一體化。日本創(chuàng)新主體部分功能重疊現(xiàn)象較為顯著，科技人員組織間合理流動。這使得組織間創(chuàng)新合作維持協(xié)調(diào)相對容易。如20世紀90年代泡沫經(jīng)濟破滅后，為降低研發(fā)成本，保障研發(fā)質(zhì)量，許多日本企業(yè)被迫放棄獨立開發(fā)，大量研發(fā)工作被委托給大學實施。第二，發(fā)揮政府引導作用多用行政手段，少用經(jīng)濟手段，以此減少對市場機制運行的干擾。如日本1965年社會研發(fā)投入額中政府研發(fā)投入額占比約30%，此后呈下降趨勢，到2018年已降至14.56%，在七個全球研發(fā)投入規(guī)模最大的國家中占比最低。

北歐模式和德國模式構(gòu)建于政府服務(wù)市場關(guān)系之上。芬蘭等北歐五國在經(jīng)歷20世紀90年代經(jīng)濟危機后進行新自由主義改革，形成依靠本國跨國公司從海外獲取利潤，以此維持本國高福利的經(jīng)濟形態(tài)。小國家、大公司使得北歐國家政府與市場的關(guān)系特殊，如21世紀初芬蘭諾基亞公司研發(fā)投入額在企業(yè)研發(fā)投入總額中占比達49％，在全社會研發(fā)投入總額中占比近1／3。瑞典國內(nèi)生產(chǎn)總值一半依靠出口實現(xiàn)，本國跨國公司是主要研發(fā)投入者。

北歐國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式呈現(xiàn)三個特征。一是以創(chuàng)新需求為導向?？鐕救蚺渲梅止ゆ溡匝诱箖r值鏈，必須通過專業(yè)化開發(fā)以適應(yīng)市場多樣化需求。政府服務(wù)企業(yè)主要體現(xiàn)在促進創(chuàng)新主體的創(chuàng)新意愿與創(chuàng)新資源精準匹配、有效結(jié)合，以此提高創(chuàng)新效率。二是協(xié)助國際研發(fā)合作。生產(chǎn)全球化需要研發(fā)全球化支撐，國際科技合作需要中央政府協(xié)調(diào)。如丹麥作為具有國際領(lǐng)先創(chuàng)新能力的“關(guān)鍵小國”，政府專設(shè)“數(shù)字外交官”，負責促進與硅谷科技公司合作。三是因地制宜以保障創(chuàng)新基礎(chǔ)條件適宜、創(chuàng)新資源供給充分。如冰島因位于歐亞板塊和美洲板塊的交界處，火山運動頻繁，地熱資源豐富，政府推出可再生能源國家行動計劃（National Renewable Energy Action Plan, NREAP）；挪威領(lǐng)先于世界的科技成果，基本都產(chǎn)生于本國豐富的應(yīng)用場景的產(chǎn)業(yè)集群之中。

相對于政府深度介入具體創(chuàng)新活動，德國選擇了一條盡量不直接參與創(chuàng)新活動的“第三條道路”，即建立有保障的競爭性市場秩序。鑒于國家與壟斷資本聯(lián)系過密曾滋生納粹主義，戰(zhàn)后德國對此保持了警惕。政府的責任被定位于通過制度與政策調(diào)節(jié)，保障作為最有效資源配置手段的市場機制能夠充分發(fā)揮作用，并給予市場競爭失敗者以必要的社會保障。

德國國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式呈現(xiàn)兩個特征。第一，政府是戰(zhàn)略性倡議的提出者，指導性強，強制性弱。其直接干預(yù)多集中于教育培訓等涉及創(chuàng)新資源供給與創(chuàng)新環(huán)境優(yōu)化領(lǐng)域，如政府設(shè)立專項計劃鼓勵大學和科研機構(gòu)從事企業(yè)征集科研項目，用以研發(fā)特定技術(shù)，政府只做資助者，不做管理者和執(zhí)行者。第二，強化大學和科研機構(gòu)的組織創(chuàng)新功能。德國馬普學會等四家公立科研院所構(gòu)成國家科技戰(zhàn)略核心研發(fā)力量；大學成為德國的創(chuàng)新源，許多教授都有大企業(yè)研發(fā)部門任職經(jīng)歷，較之政治家，科學家與企業(yè)家發(fā)揮著相對更重要的作用。

中國國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式演化的歷史邏輯

中國科技體制早在民國時期便已形成，作為推動公私部門創(chuàng)新合作工具的國家創(chuàng)新系統(tǒng)，其建設(shè)則始于1998年國家知識創(chuàng)新體系建設(shè)的啟動。自1985年全面啟動科技體制改革后，在國力有限的條件下強調(diào)應(yīng)用研究與試驗開發(fā)，對基礎(chǔ)研究相對有所忽視。受1997年東南亞金融危機影響，1998年中國經(jīng)濟衰退風險較大，而此時以知識為基礎(chǔ)的經(jīng)濟形態(tài)已初現(xiàn)端倪。知識投資可以提高其他生產(chǎn)要素的生產(chǎn)能力，并將這些生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)化為新產(chǎn)品和新工藝（OECD, 1996）。此階段我國建設(shè)國家知識創(chuàng)新體系，意圖以此打破國家發(fā)展困局。

2001年，中國加入世界貿(mào)易組織，深度融入國際分工體系，引進消化吸收再創(chuàng)新的國家創(chuàng)新模式逐步被確立。2006年，《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》明確我國國家創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)含技術(shù)創(chuàng)新體系、知識創(chuàng)新體系、國防科技創(chuàng)新體系、區(qū)域創(chuàng)新體系、科技中介服務(wù)體系等五個子系統(tǒng)，其中技術(shù)創(chuàng)新體系市場化改革是全面推進建設(shè)的突破口。在市場化導向下，國家創(chuàng)新系統(tǒng)由“以政府為主導”發(fā)展為“政府支持、市場導向”。

2017年，中美貿(mào)易摩擦頻現(xiàn)，美國對華科技封鎖加劇。較之以往，引進消化吸收再創(chuàng)新的國家創(chuàng)新模式運行障礙增加。在此情勢下，以科技自立自強為目標的新一輪科技體制改革啟動，我國于2021年頒布了《科技體制改革三年攻堅方案（2021—2023年）》。在堅持改革的市場化趨向基礎(chǔ)上，本輪改革更強調(diào)強化國家戰(zhàn)略科技力量、完善技術(shù)要素市場化配置體制機制、國家實驗室建設(shè)和國家重點實驗室重組等?；厮輾v史，我國國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇始終著力解決三個基本問題。

第一，激發(fā)國家創(chuàng)新源頭活力。創(chuàng)新源頭決定國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式，不同國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式運行條件不盡相同。如國防科技成果持續(xù)有效供給是軍民一體創(chuàng)新模式的運行條件；與世界科技中心密切深度合作是引進消化吸收再創(chuàng)新模式運行的必要前提。1985～1991年，我國以科研院所改革和撥款制改革為突破口，促進科研院所向市場轉(zhuǎn)移技術(shù)，力圖使科研院所擔負創(chuàng)新源頭的功能；1992～2020年，我國逐步確立引進消化吸收再創(chuàng)新模式，著力使創(chuàng)新源頭多元化；2021年以來，我國高度強調(diào)科技自立自強，其典型特征之一便是激發(fā)創(chuàng)新源頭的動力與活力，而目前還存在一些抑制激發(fā)創(chuàng)新源頭活力的因素。在軍民融合上我國已取得長足進步，如獨立自主發(fā)展和應(yīng)用北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)。但因金融滯后、市場開放度不足、體制障礙等因素使技術(shù)“軍轉(zhuǎn)民”渠道不暢；國際分工鏈調(diào)整、技術(shù)轉(zhuǎn)讓限制、科技合作障礙等均制約引進消化吸收再創(chuàng)新模式運行績效。

第二，合理厘定政府科技事權(quán)。新型科技舉國體制的特點之一便在于能夠有效凝練目標，集中超量投入以確保目標實現(xiàn)。政府在該模式下發(fā)揮著不可或缺的作用。大多數(shù)創(chuàng)新合作直接或間接與政府行為相關(guān)，政府為行使政府科技事權(quán)而產(chǎn)生政府行為，政府行為影響市場機制發(fā)揮作用。政府科技事權(quán)內(nèi)容越多，意味著行政干預(yù)相應(yīng)也越多，創(chuàng)新活動中借助市場機制組織的事務(wù)便越少；政府科技事權(quán)范圍過大，財權(quán)與事權(quán)越難匹配。2019年以來，黨中央明晰科技領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)配置，但省級以下政府科技事權(quán)配置尚有待進一步明確。在大科學時代，科研活動投入規(guī)模大，這導致在財力約束下，合理配置政府科技事權(quán)與支出責任的難度增加，上級政府往往向下級政府轉(zhuǎn)移事權(quán)。

第三，完善科技發(fā)展共識形成機制。國家意志在科技領(lǐng)域以何種形式體現(xiàn)才是適度？這是各國國家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)所共同遇到的難題。科學探索的不確定性高，科學家只有遵循默頓四原則，充分發(fā)揮科學家精神，才能保障科學進步。當政治操縱科學，則科學發(fā)展隨之受阻；當資本腐蝕科學，科學將因成為侵蝕全民福利的工具而難以得到充分發(fā)展。需要制度設(shè)計以促進政治家、科學家和企業(yè)家之間對科技發(fā)展形成共識。中國建設(shè)國家創(chuàng)新系統(tǒng)，必須完善科技發(fā)展共識形成機制。目前，學閥壟斷、評價缺陷、利益裹挾等阻礙共識形成的因素依然存在。

思考與展望

基于國家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇的理論邏輯、實踐邏輯以及歷史經(jīng)驗，我們應(yīng)在市場化趨向下進一步完善中國國家創(chuàng)新系統(tǒng)，使創(chuàng)新活動組織能夠契合創(chuàng)新的商業(yè)本質(zhì)。籍此，完善國家創(chuàng)新系統(tǒng)需在三個方面有所進展。

第一，加強市場機制建設(shè)以強化市場功能。產(chǎn)權(quán)安排是市場機制運行的基本前提，對創(chuàng)新的產(chǎn)權(quán)安排即知識產(chǎn)權(quán)制度。市場主體的創(chuàng)新能力是在市場競爭中培育出來的，市場競爭形成價格信號，市場主體依據(jù)市場信號開展創(chuàng)新活動，市場的價格信號和競爭機制是組織創(chuàng)新活動最有效率的途徑。中國市場目前仍存在信息不對稱和有效競爭不足等問題。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，必須清除阻礙創(chuàng)新和公平競爭的體制機制弊端，提供公平、競爭、開放的制度供給，形成對企業(yè)友好的創(chuàng)新環(huán)境。

第二，完善科技創(chuàng)新活動的成本定價制度。黨的十九屆五中全會提出，“健全新型舉國體制，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)”。在市場經(jīng)濟的背景下，新型舉國體制在研發(fā)模式、利益成本機制等方面與傳統(tǒng)舉國體制存在內(nèi)涵差異。在新型舉國體制中，政府職能特點之一是更為注重理順投入與產(chǎn)出分配的利益關(guān)系。政府理論模式與國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗已經(jīng)表明，后發(fā)國家多采取集中資源技術(shù)攻關(guān)的舉措，在經(jīng)濟社會發(fā)展階段中處于要素推動階段，對成本和定價問題的考慮較少。關(guān)鍵性的技術(shù)研發(fā)往往分工高度復(fù)雜，需要高投入。如何充分發(fā)揮市場機制的作用，以便在創(chuàng)新活動中經(jīng)濟有效地分工，同時保障研發(fā)活動符合國家意志，這是未來亟待解決的問題。

第三，注重科技供給與應(yīng)用適配。創(chuàng)新型國家步入創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展階段，創(chuàng)新活動既提供生產(chǎn)函數(shù)，同時也供給知識這一特殊的生產(chǎn)要素，有效地生產(chǎn)要求生產(chǎn)要素供給與生產(chǎn)函數(shù)相匹配。在知識經(jīng)濟背景下，如果生產(chǎn)函數(shù)更替頻繁，則易導致科技與經(jīng)濟“兩張皮”的矛盾，或者生產(chǎn)函數(shù)雖已更替，但缺乏充分的知識生產(chǎn)要素供給；或者知識生產(chǎn)要素供給充分，但相應(yīng)的生產(chǎn)函數(shù)未能被生產(chǎn)系統(tǒng)所采納，以致無法有效利用。

（華南理工大學政府績效評價中心助理研究員趙金璞對本文亦有貢獻）

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責 編∕桂 琰

Choice of National Innovation System Model in China: Theory, History and Practice

Wang Futao

Abstract: The choice of national innovation system model is of great significance for the organization form of social innovation activities. Theoretically, it depends on the stage of economic and social development, the relationship between government and market, and the supply of innovation resources. In practice, the world's leading innovative countries have made appropriate institutional arrangements for these three decisive factors based on their national conditions. In retrospect, the current development of China's innovation system faces the challenges in transforming the national innovation model, as well as stimulating the vitality of national innovation sources, reasonably defining governmental authority in science and technology, and improving the consensus formation mechanism for science and technology development. To improve China's national innovation system in the light of China's experience, we need to focus on strengthening the market mechanism in order to enhance the market function, improving the cost pricing system of science and technology innovation activities, and focusing on the adaptation of science and technology supply and application.

Keywords: national innovation system, model selection, a new system to mobilize resources nationwide