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發(fā)展與保護(hù):促進(jìn)農(nóng)民增收的行動邏輯和政策取向

【摘要】促進(jìn)農(nóng)民增收是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。改革開放以來,農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)歷了從重視產(chǎn)量,到重視收入,再到重視生態(tài)安全、糧食安全的不同政策階段。在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等多目標(biāo)約束的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中,理解農(nóng)民增收的行動邏輯并提出有效的實現(xiàn)路徑十分必要。在國家強(qiáng)調(diào)生態(tài)安全和糧食安全的總體目標(biāo)下,農(nóng)民增收邏輯既要體現(xiàn)出為促進(jìn)生產(chǎn)、增加經(jīng)營收入的發(fā)展性邏輯,還要加強(qiáng)對增加補(bǔ)貼、減少成本的保護(hù)性邏輯的運(yùn)用,明確國家、集體和農(nóng)戶的權(quán)責(zé)利,強(qiáng)化分類施策,針對不同對象探索能力建設(shè)、社會企業(yè)孵化發(fā)展、基本公共服務(wù)和社會保護(hù)等農(nóng)民增收的政策路徑。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民增收 農(nóng)業(yè)目標(biāo)與功能 發(fā)展性邏輯 保護(hù)性邏輯 【中圖分類號】F323.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近年來,在一些地方治理耕地“非農(nóng)化”與“非糧化”的過程中,關(guān)于糧食安全、生態(tài)安全目標(biāo)與農(nóng)民增收之間關(guān)系的討論成為學(xué)界關(guān)注的問題,這些問題本質(zhì)上是中國農(nóng)村發(fā)展問題的一個組成部分。農(nóng)業(yè)事關(guān)糧食安全和國家生態(tài)安全,具有較強(qiáng)的外部性以及準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì),因此,農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營行為也要在一定的范圍之內(nèi)開展。促進(jìn)農(nóng)民增收是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵,我們應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等多目標(biāo)約束的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中理解農(nóng)民增收的行動邏輯,提出有效的實現(xiàn)路徑。

農(nóng)民增收的發(fā)展性邏輯和保護(hù)性邏輯

農(nóng)民增收邏輯主要體現(xiàn)為促進(jìn)生產(chǎn)、增加經(jīng)營收入的發(fā)展性邏輯和增加補(bǔ)貼、減少成本的保護(hù)性邏輯兩個方面。

作為發(fā)展中國家,中國長期以來一直堅持自力更生這一發(fā)展性增收邏輯,組織生產(chǎn),支持農(nóng)民開發(fā)農(nóng)業(yè)資源和鄉(xiāng)村資源,增加農(nóng)民的產(chǎn)出,發(fā)展性邏輯在20世紀(jì)80年代初得到了較好的驗證,農(nóng)民收入快速增加。20世紀(jì)90年代,農(nóng)民增收難成為當(dāng)時面對的難點(diǎn)問題。究其原因,一是中國“人多地少”的人口資源結(jié)構(gòu),使得依靠農(nóng)業(yè)經(jīng)營增加收入的資源土地空間潛力不足;二是當(dāng)時市場的糧食需求相對穩(wěn)定,農(nóng)產(chǎn)品價格上升空間不大。在這種情況下,從20世紀(jì)90年代開始大量農(nóng)民離開家鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工。

中國各地的農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營規(guī)模差異較大,總體來講北方家庭土地規(guī)模面積相對較大、但無霜期短,南方土地面積相對較少、但可一年兩熟、三熟。在增加經(jīng)營收入方面,應(yīng)依據(jù)不同農(nóng)戶的需求細(xì)化相關(guān)目標(biāo)任務(wù)及政策支持體系,處理好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與扶持小農(nóng)戶之間的關(guān)系。經(jīng)營性收入仍然是農(nóng)民收入的重要組成部分,特別是在個別省份,如吉林、內(nèi)蒙古、黑龍江等省份,農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入仍然超過或接近農(nóng)民總收入的一半。穩(wěn)定經(jīng)營收入的主要政策目標(biāo)群體為具有一定規(guī)模的農(nóng)戶,發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營成為農(nóng)民增收的新途徑。黨的十八大以來,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展迅速,面向小戶農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織快速發(fā)展,在實踐中探索創(chuàng)新的農(nóng)業(yè)聯(lián)耕聯(lián)種、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)(半托管和全托管)、產(chǎn)銷服務(wù)等成為扶持小農(nóng)戶、提升小農(nóng)戶發(fā)展能力的服務(wù)形式。

為了保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的基本穩(wěn)定,適應(yīng)不斷強(qiáng)化的農(nóng)村國土生態(tài)安全功能,應(yīng)對加入WTO后農(nóng)業(yè)治理的新形勢,21世紀(jì)以來我國不斷加強(qiáng)對農(nóng)民農(nóng)業(yè)的支持保護(hù),產(chǎn)生了農(nóng)民增收的保護(hù)性邏輯。在生態(tài)保護(hù)方面國家先后實施了退耕還林、生態(tài)公益林補(bǔ)償、草場補(bǔ)貼等生態(tài)補(bǔ)貼項目;在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼領(lǐng)域,除了取消農(nóng)業(yè)稅,還實施了糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼等項目;在社會領(lǐng)域,國家先后實施了教育“兩免一補(bǔ)”、最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險等項目。經(jīng)過這些項目的實施,增加了對農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性支付,農(nóng)民收入中的轉(zhuǎn)移性收入占比快速增加,2020年已經(jīng)超過總收入的20%。

發(fā)展性邏輯與保護(hù)性邏輯應(yīng)該是相輔相成的。一方面,正是因為多年的發(fā)展積累,公共財政才有更多的能力為農(nóng)民提供保護(hù)性的轉(zhuǎn)移支付,另一方面,農(nóng)民增收的保護(hù)性邏輯,實際上也可以分擔(dān)農(nóng)民的經(jīng)營成本、生計成本,進(jìn)而也可以促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營的發(fā)展,所以減負(fù)也是幫助農(nóng)民增收的基本前提。許多政策也可以兼顧發(fā)展與保護(hù),比如為實現(xiàn)糧食安全與農(nóng)民增收目標(biāo)之間的和諧,政府不能簡單地從道義角度要求農(nóng)民主動承擔(dān)起糧食生產(chǎn)的責(zé)任,而應(yīng)更多地依靠政策,做好擴(kuò)大賦權(quán)、公平制度建設(shè)和兜底救助,健全完善主要糧食的價格保護(hù)政策,建立和完善主要農(nóng)作物的保險支持政策。

農(nóng)民增收的發(fā)展性邏輯與保護(hù)性邏輯也需要不斷創(chuàng)新。從發(fā)展增收角度來看,由于土地數(shù)量和用途的限制,依靠農(nóng)作物增收有很大局限,要大力發(fā)展鄉(xiāng)村的二三產(chǎn)業(yè),延長產(chǎn)業(yè)鏈,提升產(chǎn)業(yè)的附加值。同時,還要把開發(fā)的重點(diǎn)從自然資源更多地轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村人力資本,下大力氣辦好農(nóng)村職業(yè)教育,發(fā)展鄉(xiāng)村品牌的知識經(jīng)濟(jì)。而從保護(hù)增收角度來看,要重點(diǎn)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村的基本社會服務(wù)投資,如養(yǎng)老和托幼,減少家庭的生計成本開支,要加大對農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村社會保險的支持力度,降低農(nóng)民生計系統(tǒng)的脆弱性,增強(qiáng)農(nóng)民抗風(fēng)險的能力。

多重目標(biāo)和結(jié)構(gòu)下農(nóng)民增收的路徑

中國仍處于社會主義初級階段,部分農(nóng)村人口的收入仍然處于低水平狀態(tài),提高這部分人口的收入,事關(guān)共同富裕長遠(yuǎn)目標(biāo)的實現(xiàn)。在國家強(qiáng)調(diào)生態(tài)安全、糧食安全的前提下,針對不同類型的地區(qū)、村莊和農(nóng)戶,針對不同層次的農(nóng)村群體,應(yīng)實施分層分類的農(nóng)民增收政策,明確國家、集體、家庭等不同主體的權(quán)責(zé)利,實施不同的增收政策,更多地體現(xiàn)國家責(zé)任。

發(fā)展能力建設(shè)和提升路徑:瞄準(zhǔn)中間群體,拓展經(jīng)濟(jì)收入來源。發(fā)展能力建設(shè)包括農(nóng)戶生計系統(tǒng)的生產(chǎn)能力和農(nóng)民個體能力的提升。在生計系統(tǒng)維度,政策重點(diǎn)是提高區(qū)域內(nèi)部發(fā)展能力與發(fā)展?jié)摿Γ瑺I造包容性與益貧性的就業(yè)環(huán)境,強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶持,著重增加就業(yè)以提高居民收入。首先,要因地制宜地推進(jìn)地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展,大力發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)并形成“一縣一業(yè)”的差異化發(fā)展格局,強(qiáng)化區(qū)域集聚效應(yīng)和地域品牌特色,切實提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的市場競爭力。其次,推動一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,拓展產(chǎn)業(yè)鏈,提升價值鏈。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合,既包括強(qiáng)化以農(nóng)產(chǎn)品為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)鏈上下游貫通,以延長產(chǎn)業(yè)鏈的縱向產(chǎn)業(yè)融合,也包括強(qiáng)化諸如農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與文旅事業(yè)融合后形成的鄉(xiāng)村旅游業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品,互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)融合后形成的農(nóng)村電子商務(wù)等不同產(chǎn)業(yè)鏈與商品間的橫向產(chǎn)業(yè)融合,進(jìn)而推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向精細(xì)化、特色優(yōu)質(zhì)化轉(zhuǎn)型。最后,要打通資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等渠道,推動生態(tài)資產(chǎn)價值轉(zhuǎn)換,積極挖掘生態(tài)環(huán)境潛力,充分釋放農(nóng)村土地的財產(chǎn)功能,將生態(tài)和資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢,加大生態(tài)補(bǔ)償力度,形成生態(tài)增綠、低碳循環(huán)、農(nóng)民增收的新型資產(chǎn)收益模式,增加農(nóng)村人口財產(chǎn)性收入。

社會企業(yè)孵化發(fā)展路徑:聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)、支持幫助農(nóng)村普通經(jīng)營戶和勞動力發(fā)展。社會企業(yè)是在遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的同時輔以經(jīng)濟(jì)保障的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體。社會企業(yè),不以營利為最終目標(biāo),在保留市場效率的同時,用“社會效益”來兼顧不同群體利益和規(guī)制市場經(jīng)濟(jì),實現(xiàn)社會合作與團(tuán)結(jié)進(jìn)而達(dá)到共同富裕。中國農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)合作社、供銷社等本質(zhì)上都是社會企業(yè),一些聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、社會化服務(wù)企業(yè)也在發(fā)揮社會企業(yè)的作用。農(nóng)業(yè)是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),農(nóng)村的市場發(fā)育程度相對較低,仍需要通過政府主導(dǎo),大力發(fā)揮社會企業(yè)的作用,推動不同市場主體之間形成伙伴關(guān)系,協(xié)調(diào)社會各大主要建設(shè)力量能動統(tǒng)一地解決利益沖突,實現(xiàn)聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)目標(biāo)。中國的農(nóng)村發(fā)展資源分別掌握在公共部門、集體經(jīng)濟(jì)和合作經(jīng)濟(jì)組織以及市場私營部門中,提高發(fā)展質(zhì)量與效率需要多部門進(jìn)行開放式的溝通和清晰的角色定位,發(fā)揮協(xié)同效應(yīng),實現(xiàn)資源共享、通力合作。政府發(fā)揮好兜底保障與利益協(xié)調(diào)作用;集體經(jīng)濟(jì)和合作經(jīng)濟(jì)組織利用范圍廣闊、形式多樣的優(yōu)勢,填補(bǔ)政府與私營企業(yè)無力解決或不能充分解決的需求缺口;市場私營企業(yè)通過創(chuàng)新方法降低產(chǎn)品成本,開發(fā)和傳遞市場“買得起”的產(chǎn)品與服務(wù),同時積極承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任。要創(chuàng)建和完善小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)聯(lián)結(jié)機(jī)制,通過聯(lián)合建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)深化產(chǎn)業(yè)協(xié)作,通過聯(lián)戶經(jīng)營、聯(lián)耕聯(lián)種等方式聯(lián)合開展生產(chǎn),以生產(chǎn)托管、股份合作、保底分紅等方式帶動普通小農(nóng)戶發(fā)展,降低其生產(chǎn)經(jīng)營成本,提高家庭經(jīng)營性收入。

基本公共服務(wù)路徑:降低農(nóng)村發(fā)展成本,打造發(fā)展平臺。一是加大人力資本投資,加大新型城鎮(zhèn)化力度,促進(jìn)有條件的農(nóng)村人口有序?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移,提升城鎮(zhèn)化就業(yè)水平。通過城鎮(zhèn)化建設(shè)使基本公共服務(wù)不斷向農(nóng)村拓展延伸,降低農(nóng)村人口的生計維護(hù)與發(fā)展成本。二是不斷完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施,通過配套高等級電網(wǎng)、硬化道路、灌溉設(shè)施、倉儲設(shè)施等舉措營造良好投資環(huán)境,改善地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境,增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)發(fā)展能力。三是大力發(fā)展辦好農(nóng)村高中和職業(yè)教育,加強(qiáng)就業(yè)技能培訓(xùn),提升務(wù)工勞動收入水平,實現(xiàn)收入穩(wěn)定增長。四是完善普惠金融服務(wù),不斷拓寬農(nóng)村普惠金融服務(wù)的廣度與深度,支持農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)發(fā)展,對于發(fā)展能力強(qiáng)且能夠自主經(jīng)營的農(nóng)村人口,應(yīng)進(jìn)一步加大信貸投放力度,優(yōu)化普惠金融審批程序,給予其信貸貼息扶持;對于發(fā)展能力弱的農(nóng)村人口,積極發(fā)揮合作社與集體經(jīng)濟(jì)帶動作用,引導(dǎo)其通過股份合作形式參與優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目。五是提高農(nóng)業(yè)保險水平,保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者利益,積極推動農(nóng)業(yè)保險普及并提升農(nóng)業(yè)保險利用效能,培育農(nóng)戶保險意識并提升農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營效率;拓寬農(nóng)業(yè)保險范圍提升覆蓋率、提高農(nóng)業(yè)保險保障廣度、深度和精細(xì)化水平,加大財政支持力度,將更多農(nóng)產(chǎn)品納入中央財政補(bǔ)貼范圍。

社會保護(hù)路徑:完善社會保障體系,降低農(nóng)戶生計成本。針對農(nóng)民提供更多勞動保護(hù)、社會保險和福利政策,切實發(fā)揮社會保障收入再分配功能,建立更為及時的社會救助響應(yīng)機(jī)制,從而為農(nóng)村低收入群體搭建更為完善的兜底保障網(wǎng)。首先,完善最低生活保障制度,擴(kuò)大低保覆蓋面。健全分層分類的救助制度體系,拓展內(nèi)容豐富和形式多樣的社會救助項目,強(qiáng)化益貧性社會制度體系建設(shè)。其次,探索建立收入分配調(diào)節(jié)機(jī)制。瞄準(zhǔn)優(yōu)化收入分配格局,合理發(fā)揮政府收入調(diào)節(jié)作用,探索建立家庭津貼制度,統(tǒng)籌高齡老年津貼、殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼、育兒補(bǔ)貼等,并在全國建立普惠性家庭津貼制度,擴(kuò)大津貼受益范圍。再次,要給予農(nóng)民工群體更多的重視與關(guān)注,逐步破除農(nóng)民工持續(xù)參保的制度障礙,正視農(nóng)民工的勞動者身份,實現(xiàn)就業(yè)與參保的高度關(guān)聯(lián),保護(hù)其勞動權(quán)益以降低這些群體的生計風(fēng)險。最后,針對子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生預(yù)防等熱點(diǎn)領(lǐng)域加大農(nóng)村投資傾斜力度,進(jìn)一步優(yōu)化醫(yī)療資源布局,加強(qiáng)農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè),探索建立學(xué)齡前兒童社會撫育制度,并建立健全結(jié)構(gòu)合理、成本分擔(dān)、公平普惠的普惠性學(xué)前教育財政投入機(jī)制,減少農(nóng)村居民的剛性支出成本。

(作者為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國家鄉(xiāng)村振興研究院副院長,人文與發(fā)展學(xué)院教授、博導(dǎo))

【注:本文系國家社科基金重點(diǎn)項目“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接研究”(項目編號:21AZD038)、國家社科基金重大項目“建立和完善農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制”(項目編號:21&ZD177)和國家自然科學(xué)基金應(yīng)急管理項目“脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策體系研究”(項目編號:7214100357)的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①韓長賦:《中國農(nóng)村土地制度改革》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》,2019年第1期。

②羅丹、李文明、陳潔:《種糧效益:差異化特征與政策意蘊(yùn)——基于3400個種糧戶的調(diào)查》,《管理世界》,2013年第7期。

責(zé)編/周小梨 美編/楊玲玲

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[責(zé)任編輯:李一丹]
標(biāo)簽: 農(nóng)民增收   發(fā)展性   保護(hù)性