【摘要】在人口老齡化加速的背景下，加快更具靈活性特征的個人養(yǎng)老金制度建設顯得極為重要。與以代際撫養(yǎng)理論為基礎的現(xiàn)收現(xiàn)付基本養(yǎng)老保險和以利潤分享理論為基礎的企業(yè)年金不同，個人養(yǎng)老金的理論基礎是個人終身收入平滑理論，即個人在工作期間積累的一部分收入在退休后使用。個人養(yǎng)老金在我國的實施過程很可能是將國民儲蓄養(yǎng)老傳統(tǒng)轉(zhuǎn)化為投資養(yǎng)老的過程。這需要參與者的理解和支持、養(yǎng)老金融知識的普及、多樣化的產(chǎn)品以及方便觸達客戶的路徑。

【關鍵詞】個人養(yǎng)老金 人口老齡化 企業(yè)年金 【中圖分類號】F842 【文獻標識碼】A

2022年4月，國務院辦公廳發(fā)布了《關于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》；11月，人社部、財政部、國家稅務總局、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《個人養(yǎng)老金實施辦法》；各個金融監(jiān)管部門也紛紛出臺政策細則，個人養(yǎng)老金的制度框架已經(jīng)清晰，開始正式實施。為什么在當前要出臺個人養(yǎng)老金？制度的定位是什么？可能遇到的困難是什么？只有在這些問題上達成共識，才能積極、平穩(wěn)地推動個人養(yǎng)老金的發(fā)展。

為什么需要出臺個人養(yǎng)老金制度

改革開放以來，我國養(yǎng)老金體系在傳統(tǒng)退休金制度的基礎上做了一系列重大改革，在城鎮(zhèn)中形成了以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險為基礎、以企業(yè)年金和職業(yè)年金為補充的養(yǎng)老金制度體系。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度幾經(jīng)周折，目前已經(jīng)回歸代際撫養(yǎng)為原則的現(xiàn)收現(xiàn)付模式。企業(yè)年金和職業(yè)年金則從一開始就選擇了完全積累模式。然而，由于企業(yè)動力不足，加之第一支柱基本養(yǎng)老保險的繳費壓力，第二支柱企業(yè)年金發(fā)展緩慢，大多數(shù)人只能依靠第一支柱基本養(yǎng)老保險。同時，伴隨著就業(yè)形態(tài)的變化，大多數(shù)靈活就業(yè)群體難以被企業(yè)年金覆蓋，因此，在人口老齡化加速的背景下，加快更具靈活性特征的個人養(yǎng)老金制度建設就顯得極為重要。

第一，人口老齡化的挑戰(zhàn)。國際上判斷人口老齡化的程度通常是用65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貋砗饬?。我?ldquo;七普”數(shù)據(jù)顯示，我國這一比重已經(jīng)達到了13.5%。根據(jù)聯(lián)合國預測，中國65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貙⒂袃蓚€特點：一是發(fā)展速度快速增加，在2050年前后達到30%左右；二是該比重將在達到30%之后，將長期維持不變，直到本世紀末。我國面對的不是人口老齡化“高峰”，而是人口老齡化“高原”。如果是“高峰”，我們可以使用一些應急措施渡過高峰期；但如果是持續(xù)幾十年的“高原”，養(yǎng)老金制度就必須做出相應的調(diào)整。

在人口老齡化程度日漸加深的背景下，現(xiàn)收現(xiàn)付的基本養(yǎng)老保險只能回歸“?；?rdquo;的定位。并且，這種定位不是權宜之計，而是長期戰(zhàn)略。既然是長期戰(zhàn)略，就有必要對“?；?rdquo;做進一步的分析。“?；?rdquo;有兩種理解和制度設計，第一種是建立在“多繳多得”原則上的保基本。除了特高收入者（如薪酬水平超過社會平均工資的300%），所有制度參與者都希望通過該制度實現(xiàn)不低于60%的養(yǎng)老金替代率，即領取的養(yǎng)老金不低于在職工資的60%。如果沒有人口老齡化的影響，職退比高，不需要很高的繳費率，這一目標是有可能實現(xiàn)的。但是，在人口老齡化的情況下，職退比很可能低于1.5，要靠現(xiàn)收現(xiàn)付制度本身實現(xiàn)這一目標，要么是提高繳費率，要么通過大量財政補貼，長期看都不具有制度可持續(xù)性。

第二種是建立在 “制度可持續(xù)性”原則基礎上的保基本。即制度的重點是保障參與者抵御長壽風險，防止發(fā)生老年貧困。為此，制度不過多強調(diào)“多繳多得”，而是注重制度內(nèi)的再分配，即通過采取低收入者高替代率、高收入者低替代率的制度設計，實現(xiàn)制度內(nèi)的資金自我平衡，增強制度的可持續(xù)性。在人口老齡化加深的背景下，現(xiàn)收現(xiàn)付的制度只能選擇第二種?；纠砟钕碌闹贫仍O計。因此，在這樣的制度設計下，低收入者靠基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)養(yǎng)老收入保障，中高收入者僅僅依靠第一支柱基本養(yǎng)老保險就不足以實現(xiàn)較好的養(yǎng)老收入保障，需要其他的養(yǎng)老金制度安排。為此，第二、三支柱養(yǎng)老金應運而生。在部分發(fā)達國家，長期發(fā)展的第二、三支柱已經(jīng)成為中等收入及以上群體的養(yǎng)老金的主要來源，第一支柱公共養(yǎng)老金在該群體養(yǎng)老收入中的所占比重不高，主要承擔抵御長壽風險的職能。

第二，企業(yè)年金發(fā)展步履艱難。從世界歷史上看，企業(yè)建立的養(yǎng)老金制度早于國家建立的養(yǎng)老金制度。企業(yè)之所以要建立養(yǎng)老金制度，主要是為了吸引優(yōu)秀員工，其財務安排體現(xiàn)了“利益分享”的原則。因為企業(yè)建立的養(yǎng)老金制度往往要求企業(yè)和員工共同投入，員工投入往往是采取自愿原則，而企業(yè)的投入從財務制度上看源于企業(yè)利潤，是將部分利潤與員工分享。所以，國家為了鼓勵企業(yè)建立企業(yè)養(yǎng)老金制度，通常對企業(yè)和員工采取稅收優(yōu)惠的政策激勵。需要指出的是，有些發(fā)達國家的第一支柱?；镜拇鏊胶艿?，往往是普惠性質(zhì)，因此，實施了強制或者半強制的第二支柱，如英國采取的自動加入制度。

另外，在企業(yè)主導的第二支柱發(fā)展過程中，并非所有企業(yè)都愿意或者有能力為員工建立第二支柱，所以，為了讓沒有建立企業(yè)養(yǎng)老金制度的企業(yè)員工和自雇者也能享受到稅收優(yōu)惠，許多國家先后推出了個人主導的、國家給予稅收優(yōu)惠的個人養(yǎng)老金制度。因此，很多發(fā)達國家都是第二支柱發(fā)展在前、第三支柱發(fā)展在后。

我國在養(yǎng)老金制度發(fā)展過程中遇到了特殊情況。一是中國在計劃經(jīng)濟時期建立了傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度，雖然經(jīng)過了多次改革，但該制度仍然是已經(jīng)退休的人員和即將退休人員最主要的養(yǎng)老金來源。同時，為了實現(xiàn)在改革中保障退休人員養(yǎng)老金足額發(fā)放的同時積累部分養(yǎng)老金，我國曾經(jīng)制定了高達20%的企業(yè)名義繳費率。這樣，出現(xiàn)了“企業(yè)無能力、個人無動力”建設第二支柱的局面，這就是我國企業(yè)年金自2004年試點建立以來發(fā)展緩慢、至今覆蓋人群沒有超過參加職工基本養(yǎng)老保險職工人數(shù)的10%的根本原因。

第三，就業(yè)形態(tài)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。與發(fā)達國家不同，中國的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化沒有同步推進。在城鄉(xiāng)分割的背景下，大量農(nóng)民工進城務工，成為建筑業(yè)、制造業(yè)和服務業(yè)的主力軍，但大多數(shù)沒有被納入正規(guī)就業(yè)的模式中。另外一點與發(fā)達國家不同的是，中國的平臺經(jīng)濟迅猛發(fā)展，大量勞動力成為靈活就業(yè)人員。這一就業(yè)形態(tài)的轉(zhuǎn)變使得建立在傳統(tǒng)勞動關系基礎上的企業(yè)年金制度很難在中小企業(yè)和靈活就業(yè)人群中落地。

正因為以上三個原因，在我國推出個人主導的第三支柱個人養(yǎng)老金的呼聲不斷高漲。

個人養(yǎng)老金的定位

所謂定位，就是最終是哪些人會參與這一制度。與以代際撫養(yǎng)理論為基礎的現(xiàn)收現(xiàn)付基本養(yǎng)老保險和以利潤分享理論為基礎的企業(yè)年金不同，個人養(yǎng)老金的理論基礎是個人終身收入平滑理論，即個人在工作期間積累的一部分收入在退休后使用。由于不是每個人都如此“理性”，不少人往往有“惰性”，不會主動在年輕時通過節(jié)儉來為養(yǎng)老做儲備。為了激勵更多的人參與，政府會出臺稅收激勵政策和財政補貼政策。因此，確定個人養(yǎng)老金制度的定位，就要從個人收入和稅收激勵的角度來分析。如果我們把個人收入水平按照四等分劃分的話，四組人群中，收入最高的25%，他們往往也擁有較多的財富儲備，對未來的養(yǎng)老沒有太多的憂慮，愿意參加個人養(yǎng)老金制度，但如果稅收激勵力度不大，他們的積極性也不高。而收入最低的25%，其當期收入只能維持日常開支，未來養(yǎng)老主要依靠第一支柱，所以，如果沒有財政補貼，其很難參與到個人養(yǎng)老金制度中來。因此，在有稅收激勵的條件下，往往是中間的50%，即中等收入群體更有意愿和動力參加個人養(yǎng)老金。從我國實踐來看，目前個人養(yǎng)老金繳費和稅優(yōu)的額度上限是每年12000元，這顯然不是針對富人增加財富積累的“錦上添花”，而是瞄準了中等收入群體，特別是需要繳納個人所得稅的中等收入群體。另外，我國目前的財政狀況還不具備對中低收入者參加個人養(yǎng)老金進行大面積財政補貼的條件，但不排除今后給予財政補貼的可能性。

需要指出的是，我國目前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險在繳費端就有地方政府的補貼，而且該政策是個人多繳、政府多補。所以，對個人養(yǎng)老金定位的結(jié)論是，在制度初期，中等收入群體是主要覆蓋對象。從長遠看，制度應當擴展到中低收入群體，辦法是在EET稅優(yōu)模式的基礎上推出TEE或者EEE模式；在個人繳費的基礎上，增加政府補貼。另外，對沒有建立第二支柱的中小微企業(yè)，應允許企業(yè)為個人配套繳費。對平臺就業(yè)的靈活就業(yè)人員，也應當鼓勵平臺為個人配套繳費，以解決平臺就業(yè)人員養(yǎng)老收入保障水平過低的問題，總的目標是實現(xiàn)個人養(yǎng)老金制度的廣覆蓋。另外，也許有人認為，企業(yè)為個人配套繳費是第二支柱，不是第三支柱。其實，在國際上，第二和第三支柱統(tǒng)稱為私人養(yǎng)老金，以區(qū)別于第一支柱的公共養(yǎng)老金，并且第二、三支柱在制度設計上并沒有嚴格壁壘，往往是“因地制宜”，以美國為例，其第三支柱IRA的資金大部分是從第二支柱轉(zhuǎn)來的，這就適應了美國人經(jīng)常更換工作崗位的傳統(tǒng)習慣。

我國個人養(yǎng)老金制度最重要的創(chuàng)新是什么

我國第三支柱從2018年5月的個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險開始試點，目前是在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上正式推出了個人養(yǎng)老金制度。我國個人養(yǎng)老金制度有不少創(chuàng)新，其中最重要的創(chuàng)新是建立了個人養(yǎng)老金賬戶。從制度架構上看，每個人都有兩個賬戶，一個是人社部信息平臺負責的基礎信息賬戶（簡稱信息賬戶），另一個是商業(yè)銀行負責的資金交易賬戶（簡稱資金賬戶）。兩個賬戶內(nèi)部聯(lián)通，相互配合，都具有唯一性特征。參與者可以通過商業(yè)銀行開通個人信息賬戶，而日常的資金運行與投資交易在資金賬戶進行。

信息賬戶有多個功能，首先是確保個人養(yǎng)老金參與者參加了基本養(yǎng)老保險，其次使政府可以從宏觀和微觀上清晰了解制度的進展情況，從而為下一步的政策制定與完善提供相關支持。另外，信息賬戶在個人養(yǎng)老金領取階段也可以發(fā)揮監(jiān)管職能，防止不合規(guī)的提前領取。參與者個人也可以通過信息賬戶了解自己的個人養(yǎng)老金繳費和投資全貌。此外，還能與稅務系統(tǒng)進行相關數(shù)據(jù)傳輸和對接。

在銀行系統(tǒng)開通的資金賬戶具有唯一性，即每位參與者同一時期只能在一個商業(yè)銀行開設一個資金賬戶，但可以更換開戶銀行。參與者通過這個資金賬戶，可以實現(xiàn)繳費、稅優(yōu)、投資個人養(yǎng)老金合格產(chǎn)品等功能。

這樣一個政府行政機構與商業(yè)金融機構的組合充分體現(xiàn)了“市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”的社會主義市場經(jīng)濟中政府與市場兩者職能定位的原則。個人養(yǎng)老金賬戶的建立為下一步完善我國養(yǎng)老金制度體系打下了良好的基礎，該賬戶聯(lián)通了第一支柱與第三支柱信息，在條件成熟的情況下，也可以將第二支柱相關信息導入，從而為調(diào)整多支柱養(yǎng)老金結(jié)構體系打好堅實的信息和數(shù)據(jù)基礎，增加決策的科學性。同時，我國城鎮(zhèn)職工還有住房公積金制度，該制度也是建立在個人賬戶制度基礎之上的一項社會保障制度設計，在條件成熟的情況下，可以將兩個制度統(tǒng)籌考慮。

此外，目前政策只允許未領取退休金的人開設個人養(yǎng)老金賬戶，隨著未來國家延遲退休年齡政策的出臺以及平均期望壽命的延長，加之個人養(yǎng)老金長期領取模式將會受到更多關注，建議鼓勵退休人員也開設個人養(yǎng)老金賬戶，并且允許退休人員向賬戶自愿繳費，即從目前制度實際受益的7億多基本養(yǎng)老保險繳費者，擴展到10億多基本養(yǎng)老保險的參加者。商業(yè)銀行開設的資金賬戶也有很大的擴展空間，例如，目前商業(yè)銀行直接接受個人繳費，無論資金來源于勞動收入還是資產(chǎn)收入，個人都可以在稅優(yōu)限額內(nèi)自主繳納。目前，多地在探索“消費養(yǎng)老”，即商家通過平臺向消費者返利，參與者通過日常消費，形成“聚沙成塔”的效應。目前，該模式在“聚沙”階段百花齊放，商家各顯神通，但在“成塔”階段一籌莫展。如果將商家返利作為個人養(yǎng)老金賬戶的一個資金來源，其覆蓋面和效應都會有很大提升，值得進一步深入研究探討。

個人養(yǎng)老金制度在實施中的難點是什么

我國國民長期以來有儲蓄傳統(tǒng)，這一點與許多國家不同。但儲蓄可以有多重目的，還可以靈活提取，與個人養(yǎng)老金專注養(yǎng)老的儲備模式不同。儲蓄的回報取決于利率的高低，而個人養(yǎng)老金是長期儲蓄，并且投資于資本市場，從長期看可以得到比一般儲蓄更高的回報。因此，個人養(yǎng)老金在我國的實施過程很可能是將國民儲蓄養(yǎng)老傳統(tǒng)轉(zhuǎn)化為投資養(yǎng)老的過程。在這個過程中，存在以下重難點。

一是參與者的理解和支持。需要將為什么建立個人養(yǎng)老金制度，其制度定位、制度目標、激勵措施等內(nèi)容都清晰地向全社會普及。只有全社會在這些方面達成共識，才會為制度的實施打下良好的基礎。

二是養(yǎng)老金融知識的普及。個人養(yǎng)老金不同于第一、二支柱養(yǎng)老金，需要參與者個人直接面對金融機構，間接面對資本市場。參與個人養(yǎng)老金的金融機構有銀行、基金、保險等，個人養(yǎng)老金的參與者是將自己節(jié)儉的當期收入委托給相應的金融機構，希望通過購買金融機構發(fā)行的合格養(yǎng)老產(chǎn)品來實現(xiàn)個人養(yǎng)老金資產(chǎn)保值增值的目的。參與者如何選擇不同的金融產(chǎn)品？能否理解不同的金融產(chǎn)品的特點？能否根據(jù)自身的特殊情況做出正確的選擇？我們不可能、也不需要將幾億養(yǎng)老金參與者都培養(yǎng)成金融家，但是，必要的基礎金融知識和養(yǎng)老金融知識應當?shù)玫狡占啊＿@樣，才能為參與者減少各種風險，幫助他們做出正確的選擇。雖然我國資本市場已經(jīng)有幾十年的發(fā)展，雖然已經(jīng)有幾億股民經(jīng)歷過資本市場的風雨洗禮，但個人養(yǎng)老金是我國養(yǎng)老金體系的組成部分，需要更加穩(wěn)健的政策和機制保障。

三是多樣化的產(chǎn)品。目前，無論是金融監(jiān)管部門還是金融行業(yè)，都在為個人養(yǎng)老金產(chǎn)品的出臺做出積極努力，希望設計出好的產(chǎn)品吸引公眾參與其中。一個好的養(yǎng)老金融產(chǎn)品，就是最好的養(yǎng)老金融教育渠道。同時，需要明確的是，世界上沒有適應所有人不同養(yǎng)老需求的“最好的產(chǎn)品”，而只有對個體而言最適合的產(chǎn)品。因受參與者年齡段、財富狀況、心理狀況、風險承受能力等各種因素差異的影響，單個某類養(yǎng)老金融產(chǎn)品無法兼顧所有訴求。因此，各個金融行業(yè)和機構在實踐中都大有可為，應針對差異化的客戶需求進行產(chǎn)品設計，摸索出富有中國特色養(yǎng)老金融產(chǎn)品設計規(guī)律。

四是探討方便觸達客戶的路徑。個人養(yǎng)老金政策清晰了，產(chǎn)品設計好了，剩下的關鍵問題是如何觸達客戶，這是操作層面問題的關鍵，屬于個人養(yǎng)老金“最后一公里”的范疇。目前，銀行、基金、保險等機構都各自想自己的辦法，可以考慮跨行業(yè)合作，搭建跨界平臺，打通“最后一公里”的障礙。

通過對英國“自動加入”制度的研究發(fā)現(xiàn)，在其建立的"NEST"平臺里98%以上的參與者都選擇默認產(chǎn)品。參保者在剛剛進入NEST平臺時，往往不知道怎么選擇投資產(chǎn)品，自己不做自主選擇，平臺就自動為參保者選擇了相應不同年齡段人員的默認產(chǎn)品。結(jié)果參保者第二年發(fā)現(xiàn)收益率不錯，達到了自己預期，之后就長期維持默認狀態(tài)，不再退出。這背后就是跨行業(yè)合作的成果，客戶僅看到一個十分簡潔的產(chǎn)品界面，而界面背后是深度的跨行業(yè)協(xié)作，將復雜的產(chǎn)品構造留給金融機構，不要讓客戶感到購買養(yǎng)老金產(chǎn)品是一件十分復雜的事情。這些經(jīng)驗值得我們借鑒。我們要發(fā)揮我國集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，盡快搭建好有中國特色的第三支柱個人養(yǎng)老金的服務平臺。

（作者為清華大學社會科學學院特聘教授）

責編/常妍 美編/陳媛媛

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