【摘要】國家規(guī)模是影響治理策略的關(guān)鍵變量,影響著法律政策、規(guī)章制度的制定與執(zhí)行,也決定著管理和服務(wù)的內(nèi)容與方式。簡約主義針對大國治理的現(xiàn)實需要,提出了簡政放權(quán)、降低成本和適度治理等理念,包含了簡潔、克制、包容和自信等基本精神,對于防治國家治理中的職權(quán)膨脹、形式主義和內(nèi)卷化等弊病具有建設(shè)性意義。簡約主義具有理想主義的精神,可以從權(quán)威、職權(quán)和效率等路徑進行落實,對于國家治理現(xiàn)代化及其改革和創(chuàng)新具有重要的引領(lǐng)性和啟發(fā)性意義。
【關(guān)鍵詞】規(guī)模因素 簡約主義 國家治理 簡約治理 【中圖分類號】D035 【文獻標(biāo)識碼】A
中國是世界上的人口和領(lǐng)土大國。巨大的規(guī)模作為國家的基本事實,直接影響了經(jīng)濟社會生活的樣態(tài),也決定了治國理政的結(jié)構(gòu)、過程及其方法。①特別是面對現(xiàn)代社會愈發(fā)復(fù)雜化的趨勢,包括價值觀念的多元化、行動過程的精致化、利益沖突的細(xì)密化、制度規(guī)則的繁雜化等,政府的職責(zé)權(quán)限也越來越龐雜,需要管理的事情越來越多,服務(wù)的過程越來越細(xì)致,一些工作人員可能由此陷入事務(wù)主義的怪圈——空勞忙碌,自我消耗,出現(xiàn)內(nèi)卷化現(xiàn)象。正是在這樣的背景下,簡約主義的主張應(yīng)運而生,提出了減輕國家治理負(fù)荷和提升國家治理效能的思考和主張。
規(guī)模驅(qū)動的簡約治理訴求
規(guī)模是直接影響政治活動的關(guān)鍵變量。國家規(guī)模是由人口和領(lǐng)土等要素定義的,而國家規(guī)模的大小直接規(guī)定了國家治理的負(fù)荷,也影響了國家治理的發(fā)展方向,構(gòu)成了國家治理的重要底色。雖然具體的治理形態(tài)及其策略有所不同,但規(guī)模因素都不同程度地嵌入到治國理政的結(jié)構(gòu)、過程及其方法中,不僅影響著法律政策、規(guī)章制度的制定與執(zhí)行,也決定著管理和服務(wù)的內(nèi)容與方式。
國家規(guī)模的內(nèi)核是人的數(shù)量問題。人是具有自主性和能動性的社會主體,是決定社會興衰治亂的關(guān)鍵變量。國家治理覆蓋到方方面面,包含的內(nèi)容五花八門,但最重要的是對人的治理,即通過對人的安排來組織社會活動,協(xié)調(diào)利益關(guān)系,維持社會秩序。從個人的衣食住行到社會的生產(chǎn)生活等,人的需求及其問題定義了國家治理的任務(wù),國家治理最終是對人的管理和服務(wù)。人口的規(guī)模越大,管理和服務(wù)的總量就越大,成本也隨之增加,能力要求也更高。
作為人的問題的重要維度,規(guī)模問題是不同個人或群體問題的集成,是對于人口數(shù)量多少及其相關(guān)治理問題的“加減乘除”。各種數(shù)量化的指標(biāo),包括生活物資需求量、矛盾糾紛數(shù)量、意見投訴量、公共需求指數(shù)以及公眾支持率等,都具有呈現(xiàn)問題多少、大小、范圍、影響以及復(fù)雜性和嚴(yán)重性等豐富含義。具體而言,人口的規(guī)模問題既有量的維度,具體包括總量、比例或概率等數(shù)量化指標(biāo);也有質(zhì)的維度,主要是指難以測量的素質(zhì)、品質(zhì)和傾向等質(zhì)性指標(biāo)。②
通常而言,人口規(guī)模越大,社會要素的分化越多,社會的異質(zhì)性程度越大,社會互動的頻率就越高,更容易形成各種摩擦或沖突,帶來碎片化、難以協(xié)同、無法溝通和難以形成共識等問題,造成較高的社會運行成本。相對應(yīng)的,國家治理的任務(wù)也就更多,政府部門的職能分化更加細(xì)密,相關(guān)法律制度越來越繁密,投入的人財物力更多,解決問題的過程被拉長,其中職權(quán)的界定、權(quán)責(zé)的明晰、流程的安排、利益的損益和結(jié)果的處置等變得更加龐雜瑣碎,更容易滋生過度干預(yù)、形式主義以及繁文縟節(jié)等問題。
簡約主義的前提正是規(guī)模治理及其難題。正是有了規(guī)?;纳鐣聦?,存在規(guī)模治理的負(fù)擔(dān),出現(xiàn)了規(guī)模因素引發(fā)的各種問題,才需要簡約治理來給予矯正。“復(fù)雜的現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)需要簡約的治理機制”,③越是面對復(fù)雜的現(xiàn)實,越是需要刪繁就簡,采用簡單直接的方法,實施適度而簡便的治理。雖然簡約與龐雜是相對立的概念,但兩者之間很難給出明確的界線。龐雜治理與簡約治理的辯證性關(guān)系,呈現(xiàn)了大國治理中的規(guī)模變量及其緊張性問題,表明了規(guī)模難題的不可避免性以及改革和創(chuàng)新的必要性。
簡約主義治理的價值定位
中國自古就有微言大義的文化精神,也有約法省刑的法制傳統(tǒng),更有無為而治的政治傳統(tǒng),其中都蘊涵了簡約治理的精神。簡約主義的思想實際上是傳統(tǒng)無為而治思想的精神傳承,表達了規(guī)模約束下的治理策略,是具有本土性價值的治國理政思想。
自黃宗智提出“集權(quán)的簡約治理”概念以來④,簡約治理的概念在學(xué)界得到了廣泛關(guān)注和討論。相關(guān)研究大多以基層治理為場域,從兩種相互關(guān)聯(lián)的途徑闡釋了簡約主義:一是從國家治理的宏觀結(jié)構(gòu)上探討如何減輕國家治理的負(fù)荷,具體涉及到壓縮國家的職權(quán)范圍、縮減政府的宏觀規(guī)模以及理順國家、市場與社會的關(guān)系等;二是從微觀角度分析基層治理應(yīng)該如何落實簡約主義,包括引入社會力量,促進社會公眾的參與,以非正式官員化解管理和服務(wù)的壓力等。
簡約主義治理的精神元素是非常豐富的:一是簡潔,抓住主要矛盾和關(guān)鍵問題,打造簡潔高效的治理體系,減輕國家治理的負(fù)荷;二是克制,保持對公共權(quán)力的克制,承認(rèn)國家權(quán)力的邊界和限度,避免權(quán)力的膨脹及其惡性后果;三是包容,給其他社會主體更多的空間、資源和力量,激發(fā)社會主體自我管理的潛能,實現(xiàn)政府與市場和社會的良性互動;四是自信,相信簡單的才是有效的,有效的治理來自于適度的治理,適度的治理能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理的目標(biāo)。
現(xiàn)代社會是具有高度復(fù)雜性和不確定性的社會,對國家治理能力提出了更高的要求。國家干預(yù)的領(lǐng)域越多,干預(yù)的程度越深,各種難題、挑戰(zhàn)以及弊病就越多。這些都使得簡約主義看上去似乎是難以落地的理想。但這也反過來促使我們認(rèn)識到簡約主義的精神價值,積極主張和踐行簡約主義,充分拓展大國治理的想象力,探索有效實現(xiàn)簡約治理的途徑,尋找超越龐雜治理的可行道路。
簡約治理的多層次實現(xiàn)路徑
“規(guī)模問題是大國政治制度設(shè)計所面臨的共同情境”,⑤提出了反龐雜化的批判思維和改革訴求。正是規(guī)模治理及其困境引起的質(zhì)疑和反思,醞釀了建構(gòu)精簡高效的治理體系的要求,也實質(zhì)性地推動了治理體系的簡約化改革。諸如市場化改革、社會化改革、“放管服”改革、“最多跑一次”改革和一網(wǎng)通辦改革等,都是簡約主義治理主張的具體實踐,促進了政府管理和服務(wù)、市場和社會組織參與以及民眾辦事等多方面的簡約性。
簡約主義的治理主張作為大國治理的思想工具,為治理變革和創(chuàng)新提供了方向。這可以從戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)兩個層面來進行闡釋:戰(zhàn)略上,這涉及到大國治理的戰(zhàn)略選擇,即限定國家的功能及其邊界,明確國家與社會、市場以及個人的關(guān)系,使政府、市場、社會、個人各歸其位,發(fā)揮各自功能及優(yōu)勢;戰(zhàn)術(shù)上,即奉行“奧卡姆剃刀”原理,做到化繁為簡,理順治理關(guān)系,明確權(quán)力責(zé)任,降低治理成本,提高治理效率,比如引入市場或社會力量,實現(xiàn)共建共治共享。具體而言,實現(xiàn)簡約治理需要解決三個層面的問題:
一是權(quán)威的問題。國家規(guī)模越大,社會的異質(zhì)性程度越高,就更容易形成摩擦和沖突,因此規(guī)模治理首先要解決的是權(quán)威的統(tǒng)一性和有效性問題。大國治理往往需要一元化的權(quán)威,以為社會確定規(guī)則、分配資源和賦予意義,避免規(guī)模負(fù)荷帶來的挑戰(zhàn)。而且,權(quán)威必須行之有效,才能響應(yīng)社會民眾的需求,維持穩(wěn)定的社會秩序,落實公共利益。其中基本的方法就是強化國家的權(quán)威,建立強有力的領(lǐng)導(dǎo)核心,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會各方,維持社會的動態(tài)平衡。這不僅有利于維護國家統(tǒng)一,打擊分裂勢力,實現(xiàn)均衡發(fā)展,也有利于簡化社會事務(wù),減少社會活動的不確定性,提升國家處理復(fù)雜問題的能力。
二是職權(quán)的問題。人是具有差異性的,社會是復(fù)雜多變的,社會問題更是高度不規(guī)則的,很難將其簡單納入到標(biāo)準(zhǔn)化的治理公式中來,國家通常也無法描述全部社會事實,因而只能將興趣和精力鎖定在有限的任務(wù)中,如通過征稅、管控和服務(wù)等方式保持國家治理的簡約性。簡約主義主張確立相對有限的政府職能,防止國家權(quán)力的過度擴張,減少政府的成本和負(fù)擔(dān)。現(xiàn)代國家深度嵌入社會生活,國家治理的負(fù)荷呈直線式增長。因此,簡約治理的核心就是簡政放權(quán),嚴(yán)格劃定國家權(quán)力的邊界,使政府保持必要而有限的職權(quán),同時推動分權(quán)化或放權(quán)性改革,分散國家治理的責(zé)任和壓力,簡化公共服務(wù)的流程和步驟,靈活而機動地應(yīng)對治理需求,提高國家治理的效率。
三是效率的問題。效率是簡約主義思想的核心,簡約主義的主張必須能夠提供具有競爭力的效率方案,才能落得了地。面對多樣性和差異化的問題,簡約主義的主要方案就是根據(jù)整體性和類型化的思維,以集約化的方式來處理規(guī)模難題,特別是要簡化管理和服務(wù)的流程,比如采用“批發(fā)”或“打包”的方式來處理問題,而不是去逐個考察個體單元的情況。當(dāng)然,對于相對靜態(tài)的傳統(tǒng)社會而言,采用“批發(fā)的”或“打包的”方式來處理個人完全是可行的,也是有效率的,但在差異化程度越來越高的現(xiàn)代社會,集約化的治理機制可能造成失準(zhǔn)和錯位等問題。
值得指出的是,面對日益復(fù)雜化的治理現(xiàn)實,各種簡約取向的改革和創(chuàng)新方案,實際上是在不同單元間分配成本與代價,尋找適宜和可接受的平衡點,比如“兜底辦理”就是把方便留給群眾,而將難題留給政府,主要還是負(fù)擔(dān)合理分配的問題。理想的簡約治理應(yīng)該是全方位、全過程和全領(lǐng)域的簡約,是精神氣質(zhì)和舉措行動相統(tǒng)一的簡約,其中,社會需要簡約的治理,政府應(yīng)該是簡約而高效的,治理的結(jié)構(gòu)和過程也都應(yīng)當(dāng)是簡約的。
簡約主義的局限性與展望
簡約主義包含了淳樸而樸素的理想,為大國治理提供了必不可少的價值資源。對于解決治理成本高昂和形式主義等難題來說,簡約主義很容易獲得廣泛的支持,觸發(fā)改革和創(chuàng)新治理方式的反思。但是,簡約說起來容易,做起來卻不簡單,很多問題并不完全是復(fù)雜性的問題,簡約也未必是解決問題的靈丹妙藥。某些簡約主義改革只是轉(zhuǎn)移了龐雜治理的負(fù)擔(dān),改變了復(fù)雜性的呈現(xiàn)形式及其時機,而未必真正能破除龐雜治理的困局。作為簡約主義方案核心的分權(quán)或放權(quán)舉措,固然有利于發(fā)揮多主體的角色和作用,減輕單中心治理的負(fù)擔(dān)及其弊端,但其他社會主體也可能存在能力短缺或激勵不足等問題,而且更多的參與主體必然需要更多的組織協(xié)調(diào),反而會導(dǎo)致治理過程的復(fù)雜化,增加治理的成本。
大道至簡,在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中,簡約主義的主張為治理創(chuàng)新提供可能的出路和方向。面對社會復(fù)雜性及其帶來的治理挑戰(zhàn),未來不僅僅是簡約主義和龐雜治理的非此即彼的選擇,也不是兩者相互取消或替代的問題,而是要直面規(guī)模治理的約束,根據(jù)國家治理場景及其管理和服務(wù)事項的需要,在保證高效和有效治理的前提下,盡可能避免增加治理體系的負(fù)荷,降低治理過程的成本,優(yōu)化治理過程的體驗感。簡約主義是飽含理想主義元素的,為治理變革和創(chuàng)新提供了批判的武器,甚至僅僅是對簡約的關(guān)切和期許,也警醒人們注意到治理體系的弊病,以盡力調(diào)整和優(yōu)化治理過程,最終提升國家治理的效能。
(作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo))
【注釋】
①②韓志明:《規(guī)模焦慮與簡約治理——大國治理歷史與現(xiàn)實的理論考察》,《中山大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》,2021年第4期。
③任劍濤:《國家治理的簡約主義》,《開放時代》,2020年第7期。
④黃宗智:《集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》,《開放時代》,2008第2期。
⑤謝岳:《聯(lián)邦主義——大國繁榮的政治抉擇》,《探索與爭鳴》,2012年9月。
責(zé)編/馬寧遠 美編/楊玲玲
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