2022年,在世界格局加速演變、烏克蘭危機升級、全球通脹高企等復雜多變的外部環(huán)境下,面對國內(nèi)疫情反復和三重壓力挑戰(zhàn),中國經(jīng)濟迎難而進,產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈總體穩(wěn)固,科技創(chuàng)新成果豐碩,改革開放全面深化,保持了經(jīng)濟社會大局穩(wěn)定。2023年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年,是實施“十四五”規(guī)劃承前啟后的關鍵一年,宏觀政策需繼續(xù)保持足夠的逆周期調(diào)節(jié)力度,預計經(jīng)濟增速將會向潛在增速回歸,經(jīng)濟運行整體好轉。
經(jīng)濟穩(wěn)中向好顯示活力和信心
當前,我國經(jīng)濟社會發(fā)展仍處于外生沖擊下的恢復階段,經(jīng)濟環(huán)境整體向好,推動經(jīng)濟穩(wěn)步回升。
一是經(jīng)濟實現(xiàn)恢復性增長。目前,工業(yè)生產(chǎn)活動總體呈現(xiàn)恢復態(tài)勢,高技術產(chǎn)業(yè)恢復快于傳統(tǒng)制造業(yè),新能源汽車、電氣機械和器材制造等成為制造業(yè)恢復的重要支撐,2022年新能源汽車產(chǎn)量比上年增長97.5%,電氣機械和器材制造業(yè)增長11.9%,遠高于其他工業(yè)產(chǎn)品和傳統(tǒng)制造業(yè)增速。同時,固定資產(chǎn)投資增速較為平穩(wěn),基礎設施和制造業(yè)投資增速相對較高,高技術產(chǎn)業(yè)投資增長較快,2022年同比增長18.9%。其中醫(yī)療儀器設備及儀器儀表制造業(yè)、電子及通信設備制造業(yè)、科技成果轉化服務業(yè)、研發(fā)設計服務業(yè)投資同比分別增長27.6%、27.2%、26.4%、19.8%,為經(jīng)濟恢復發(fā)揮了穩(wěn)定器作用。
二是創(chuàng)新綜合實力穩(wěn)步增強。一方面,創(chuàng)新驅動經(jīng)濟高質量發(fā)展的能力不斷提升,高技術產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻持續(xù)增大,大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術帶動新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)快速發(fā)展,2022年移動通信基站設備、工業(yè)控制計算機及系統(tǒng)產(chǎn)量同比分別增長16.3%、15.0%。另一方面,科技創(chuàng)新體系不斷優(yōu)化,企業(yè)作為創(chuàng)新主體的地位明顯增強,國家實驗室體系進一步完善,科技人才評價改革試點工作有序推開,全球創(chuàng)新指數(shù)排名穩(wěn)步上升至第11位。
三是改革開放持續(xù)推進。隨著要素市場化配置綜合改革試點逐步展開,行政許可事項清單管理全面實行,我國財稅金融體制改革扎實推進,4萬億元財政直達資金加速落地支出,社會主義市場經(jīng)濟改革持續(xù)深化,截至2022年12月15日,全國稅務系統(tǒng)合計辦理的新增減稅降費及退稅緩稅緩費超過4萬億元,已退到納稅人賬戶的增值稅留抵退稅款達到2.4萬億元。隨著新版外資準入負面清單深入實施,銀行間和交易所債券市場對外開放同步推進,西部陸海新通道多條鐵路建成通車,自貿(mào)區(qū)、海南自由貿(mào)易港建設扎實推進,我國對外開放水平不斷提升,截至2022年11月,我國實際使用外資1.16萬億元,同比增長9.9%,對外非金融類直接投資6878.6億元,同比增長7.4%。
四是物價水平總體穩(wěn)定。面對疫情、氣象災害、國際市場波動等市場干擾因素,我國保供穩(wěn)價系列舉措有效實施,確保了糧油等重要民生商品貨足價穩(wěn),物價總體保持低位溫和運行,各月CPI同比增幅均在3%以下,全年上漲2%。隨著價格監(jiān)測預警機制不斷完善,我國大宗商品儲備調(diào)節(jié)能力進一步增強。煤電價格形成機制改革持續(xù)推進,煤炭、電力等能源供應總體平穩(wěn)有序,2022年我國發(fā)電量同比增長2.2%,居民水電燃料價格上漲2.9%,略高于CPI總體水平。目前核心CPI處于較低水平,PPI快速下行,前期高企的剪刀差收窄并出現(xiàn)逆轉,工業(yè)領域結構性通脹壓力有所緩解。
展望2023年,一方面,全球經(jīng)濟增速將顯著低于2022年,給我國外貿(mào)出口帶來較大壓力,前期疫情導致的疤痕效應也將影響經(jīng)濟增速;另一方面,我國因時因勢不斷優(yōu)化完善疫情防控措施,恢復和擴大消費將被擺在優(yōu)先位置,國內(nèi)消費場景將逐漸恢復,服務消費和接觸性消費有望得到顯著提振;我國將繼續(xù)堅定不移深化改革擴大開放,優(yōu)化營商環(huán)境,大力提振市場主體信心,更大力度吸引和利用外資,穩(wěn)定和提升民營企業(yè)投資信心。此外,考慮到2022年GDP增速較低所產(chǎn)生的基數(shù)效應也將有助于推高2023年經(jīng)濟增長率,預計我國經(jīng)濟增速將會向潛在增速回歸,呈現(xiàn)明顯復蘇態(tài)勢,經(jīng)濟運行整體好轉。
宏觀政策保持逆周期調(diào)節(jié)力度
當前形勢下,促進經(jīng)濟增速向潛在增速回歸、保持量的合理增長,是2023年推動經(jīng)濟運行整體好轉的基礎。
首先,從潛在增長水平來看,一方面,要素和產(chǎn)能資源能夠支撐我國實現(xiàn)較高的經(jīng)濟增速;另一方面,只有接近或達到相應增速,要素和產(chǎn)能資源才能得到充分利用,已持續(xù)一段時期的就業(yè)壓力才能得到有效緩解。其次,從國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境來看,一方面,2023年全球經(jīng)濟增速將明顯轉弱,給我國外貿(mào)出口帶來較大壓力;另一方面,由于疫情防控措施優(yōu)化,國內(nèi)消費將得到顯著提振。再次,作為發(fā)展中國家,我國繼續(xù)保持適宜的經(jīng)濟增速,有利于不斷提高人民生活水平和綜合國力,如期實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標。
基于對內(nèi)外部環(huán)境和經(jīng)濟基本走勢的全面分析,綜合短期宏觀調(diào)控和中長期持續(xù)健康發(fā)展需要,2023年宏觀政策仍應保持足夠的逆周期調(diào)節(jié)力度,促進經(jīng)濟恢復更加穩(wěn)固、更加充分。
積極的財政政策要加力提效,有效對沖私人部門需求不足缺口。實際產(chǎn)出持續(xù)低于潛在產(chǎn)出水平的狀態(tài)已經(jīng)延續(xù)一段時期,2023年財政政策宏觀調(diào)控應著力對沖私人部門有效需求不足,促進產(chǎn)出缺口收斂。首先,保持適度的赤字規(guī)模,有利于強化積極財政政策的預期引導作用,同時收窄目標赤字率與實際赤字率之間的差值,有利于穩(wěn)定國債和地方債發(fā)行節(jié)奏。其次,優(yōu)化政策工具選項。在減稅降費退稅政策取得積極成效、邊際增效減弱的情況下,及時優(yōu)化針對居民主體尤其是低收入人群和失業(yè)者的財稅政策工具,強化財稅政策穩(wěn)就業(yè)、促消費的功能,通過專項財政貼息支持市場主體更新改造設備,增強發(fā)展后勁。再次,提高專項債對基礎設施建設需求的適配度。兼顧直接經(jīng)濟價值和間接社會價值,將正外部性納入綜合收益考慮,為市政道路、地下管網(wǎng)等低現(xiàn)金流回報或無現(xiàn)金流回報的市政類基建項目設計適宜的投融資機制。
穩(wěn)健的貨幣政策要精準有力,為實體經(jīng)濟營造平穩(wěn)貨幣金融環(huán)境。貨幣政策應注重發(fā)揮好總量和結構雙重功能,兼顧好短期與長期、內(nèi)部均衡與外部均衡,降低實體經(jīng)濟融資成本和債務負擔,防范化解金融風險。一是保持實體經(jīng)濟信貸總量平穩(wěn)增長。在私人部門信貸需求低迷情況下,要雙管齊下,防止出現(xiàn)流動性陷阱和信貸收縮的不利局面。大力提振市場信心,為企業(yè)和居民等私人主體融資創(chuàng)造便利、減輕負擔,同時適度增加公共部門信貸創(chuàng)造,彌補私人部門融資缺口。二是重點圍繞促轉型和補短板兩個方向創(chuàng)新結構性貨幣政策工具。通過再貸款、再貼現(xiàn)等結構性工具,一方面加大貨幣政策對綠色低碳轉型、技術創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)轉型升級、新興基礎設施建設等領域的支持力度;另一方面為小微企業(yè)、三農(nóng)、公共服務等短板領域提供成本適宜的普惠金融服務。三是引導實體經(jīng)濟融資成本和債務負擔合理降低。經(jīng)濟增速和資本回報率是影響均衡利率水平的重要因素,政策利率應以自然利率為錨動態(tài)調(diào)整,引導市場利率向合理方向變動。四是在美元高利率特殊外部環(huán)境下加強貨幣政策應對,防范外部經(jīng)濟金融風險溢出,增強人民幣匯率雙向波動彈性,加強跨境資金流動宏觀審慎管理。
加強各類政策之間的協(xié)調(diào)配合。貨幣政策應為積極財政政策提供支持,通過引導相關利率下行降低政府增量融資成本和存量債務負擔,防止流動性沖擊和債務負擔推升地方政府財政風險。加強基礎設施領域財政金融配合,在前期試點基礎上,有序增加基礎設施投資基金額度,逐步擴大基礎設施REITs試點范圍,盤活地方政府存量基礎設施資產(chǎn),帶動增量項目建設,形成基礎設施投融資存量與增量之間良性循環(huán)。統(tǒng)籌財政、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、科技政策,加大財政稅收和貨幣金融政策對產(chǎn)業(yè)升級和科技創(chuàng)新的支持力度,促進“科技—產(chǎn)業(yè)—財稅金融”良性循環(huán),形成推動高質量發(fā)展的合力。加強財政政策、貨幣政策、宏觀審慎政策三者協(xié)同,強化金融穩(wěn)定保障體系,及時處置化解房地產(chǎn)、中小銀行等重點領域風險,防止風險跨地域跨市場蔓延。
薄弱環(huán)節(jié)仍需鞏固加強
隨著國務院33項穩(wěn)經(jīng)濟措施和19項接續(xù)政策出臺實施,我國經(jīng)濟在波動中回穩(wěn)向好,但基礎尚不牢固,在經(jīng)濟有望加快恢復的同時,也面臨多重風險挑戰(zhàn)。
私人部門消費投資疲弱,內(nèi)需不足制約經(jīng)濟增長。回顧2022年全年社會消費品零售總額同比增幅,一、三季度正增長,二、四季度負增長??鄢齼r格因素,全年居民人均消費支出實際下降0.2%。居民消費支出中糧油、食品、藥品等必需品支出增幅較高,結合金融機構存款余額同比增速高企,說明居民有效消費需求,特別是改善型消費收縮、預防性儲蓄上升。就投資而言,受市場主體預期不穩(wěn)的影響,民間投資持續(xù)偏弱,房地產(chǎn)投資降幅進一步擴大。此外,制造業(yè)和非制造業(yè)PMI分項中,新訂單與在手訂單持續(xù)處于臨界值以下,市場有效需求不足。
勞動力市場修復遲緩,就業(yè)擴容提質仍需加力。2022年城鎮(zhèn)新增就業(yè)1206萬人,但16歲至24歲人口城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率仍處于高位,對就業(yè)市場形成較大壓力。就用工主體而言,市場不活躍直接制約了勞動力需求擴大,工資支付剛性促使正規(guī)企業(yè)更傾向于通過自動化、智能化手段適應階段性擴產(chǎn)需要,擠壓了非技能勞動力潛在崗位。就重點群體而言,大學生青睞的主要行業(yè)領域就業(yè)崗位創(chuàng)造速度下降,已外出農(nóng)民工勞動飽和程度整體不高,失業(yè)人員再就業(yè)難度仍然較大。
全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈持續(xù)調(diào)整,薄弱環(huán)節(jié)亟需鞏固加強。全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈加速分化重構,帶來一系列新挑戰(zhàn)。一是全球產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展邏輯正由效率優(yōu)先轉向效率與安全兼顧,產(chǎn)業(yè)鏈分工格局加速從全球化向區(qū)域化演變,我國產(chǎn)業(yè)鏈面臨的分流壓力有所加大。二是全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈格局面臨挑戰(zhàn),個別發(fā)達國家試圖通過多邊出口管制、立法設置障礙等手段干擾產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈正常運行,我國產(chǎn)業(yè)鏈上下游利潤分化現(xiàn)象有待改善,一些短板亟待補齊。
房地產(chǎn)尚未走出深度調(diào)整期,地方財政收支壓力加大。房地產(chǎn)整體表現(xiàn)仍然低迷,供需雙弱局面尚未得到根本改善,對宏觀經(jīng)濟大盤造成拖累。從供給端看,房企流動性風險和信用風險仍然較大,購地意愿不足,新開工面積持續(xù)萎縮;從需求端看,居民對房價走勢和房企經(jīng)營穩(wěn)健性預期不穩(wěn),潛在購房者觀望情緒濃重。主動減緩退稅疊加防疫支出增加,導致地方政府尤其是基層政府財政收支平衡壓力加大。加之房地產(chǎn)市場低迷對地方政府房地產(chǎn)相關稅收收入和土地出讓金收入形成雙重打擊,房地產(chǎn)—土地出讓—基建投資循環(huán)明顯收縮。一些區(qū)縣財政出現(xiàn)資金騰挪困難,需防范隱性債務風險。
更好統(tǒng)籌質的提升和量的增長
進入新發(fā)展階段,統(tǒng)籌經(jīng)濟質的有效提升和量的合理增長變得更為重要。2023年,為加快構建新發(fā)展格局,著力推動經(jīng)濟高質量發(fā)展,要圍繞提信心、擴內(nèi)需,穩(wěn)就業(yè)、提收入,充分激發(fā)市場主體活力;圍繞深化改革、擴大開放、創(chuàng)新驅動、綠色轉型等中長期發(fā)展戰(zhàn)略領域持續(xù)發(fā)力,推動經(jīng)濟運行整體好轉。
提振市場主體信心,著力擴大民間投資和居民消費。一是優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境,依法保護企業(yè)產(chǎn)權和企業(yè)家權益,促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大。二是進一步發(fā)揮減稅降費和普惠型信貸措施對中小微企業(yè)的扶持作用,嚴格規(guī)范政府非稅收入,提升政府專項債支出效率,增強政府投資對民間投資的帶動作用,有效激發(fā)投資對優(yōu)化供給結構的關鍵作用。三是充分發(fā)揮宏觀政策對穩(wěn)定資產(chǎn)價格的重要作用,關注企業(yè)資產(chǎn)負債表健康程度,防范房地產(chǎn)行業(yè)超預期下行和金融資產(chǎn)價格快速下跌對企業(yè)產(chǎn)生負向沖擊,避免企業(yè)資產(chǎn)負債表受損導致信貸萎縮,拖累經(jīng)濟增長。四是加大力度保障就業(yè)崗位,構建居民對未來收入水平的穩(wěn)定預期,從而緩解預防性儲蓄動機擠壓消費支出;保障餐飲、旅游等線下消費行業(yè)經(jīng)營活動的可持續(xù)性,更大限度釋放居民消費需求,穩(wěn)固內(nèi)需對經(jīng)濟恢復的積極作用。
完善科技創(chuàng)新體系,提升國家創(chuàng)新體系效能。當前我國科技、產(chǎn)業(yè)、金融良性循環(huán)尚不夠通暢,需進一步加快改革步伐。一是強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位。加大政府資金對企業(yè)基礎研究的支持作用,鼓勵大中小企業(yè)融通創(chuàng)新,完善以企業(yè)科技需求為導向的產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新體系,提升企業(yè)在國家重大研發(fā)項目中的參與度。二是建立多元化科技創(chuàng)新投入體系,將政府、企業(yè)、社會多方資金有機結合。加大銀行體系對科技信貸產(chǎn)品的支持力度,向滿足條件的金融機構、風險資本開放重點科創(chuàng)領域的融資信息,圍繞關鍵核心技術和重大原創(chuàng)技術完善金融支撐體系。三是拓展國際創(chuàng)新網(wǎng)絡邊界,深度融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡。充分利用高水平對外開放中的重大戰(zhàn)略機遇,鼓勵企業(yè)走出去,圍繞產(chǎn)業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈和人才鏈,加強與國際研發(fā)機構合作。四是進一步完善高校和科研院所的多元化人才分類考核評價制度,強化同行評議與監(jiān)督機制,引導科研人員重視成果質量,減少科研項目追熱點和短期化行為。
增強產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性,提高現(xiàn)代化水平和國際競爭力。一是強化產(chǎn)業(yè)需求導向,統(tǒng)籌推進補短板與鍛長板。聚焦重點領域和核心零部件,靶向攻關一批“卡脖子”關鍵技術,加快推進產(chǎn)業(yè)鏈關鍵產(chǎn)品國產(chǎn)化替代。激發(fā)實體經(jīng)濟發(fā)展活力,注重發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈龍頭作用,引導和推動產(chǎn)業(yè)鏈上中下游、大中小企業(yè)深度合作與協(xié)同創(chuàng)新。二是強化制度供給,提高政策精準性與落地性。進一步推動新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)做大做強,加快推進產(chǎn)業(yè)基礎高級化和產(chǎn)業(yè)體系現(xiàn)代化,增強高鐵、船舶、航天等領域全產(chǎn)業(yè)鏈競爭力。三是強化糧食能源安全底線思維,加快國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設。有序推進糧食安全保障法制定工作,同時夯實煤炭保供基礎,強化能源自主供給能力。四是強化重點產(chǎn)業(yè)國際合作。提升重要資源跨境配置能力,支持國內(nèi)企業(yè)深度融入全球生產(chǎn)網(wǎng)絡,推動構筑互利共贏的全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈體系,同時推進重要產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈風險預警監(jiān)測體系建設,增強防范化解風險的能力和水平。
構建長效機制,促進房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展。盡管“保交樓”政策已逐步顯效,但由于短期因素與長期因素碰頭、供需失衡與金融因素疊加,房地產(chǎn)行業(yè)深度調(diào)整和風險釋放仍可能延續(xù)。要有效化解房地產(chǎn)相關風險,按照風險種類和嚴重程度對房地產(chǎn)企業(yè)分類管理和處置。要以市場化手段穩(wěn)房價、穩(wěn)地價,穩(wěn)定涉房信貸,既要防止土地拍賣頻繁流標挫傷預期,也要防止部分熱點城市因供地不足導致后期房價暴漲,推動房地產(chǎn)業(yè)向新發(fā)展模式平穩(wěn)過渡。要根據(jù)人口流動形勢,合理調(diào)整各地區(qū)、各城市住房建設用地指標,實現(xiàn)“人地掛鉤”,出臺專項政策支持商業(yè)化住房租賃市場尤其是長租公寓發(fā)展,增加人口凈流入城市的保障性租賃住房供給,穩(wěn)妥實施房地產(chǎn)長效機制。
加快重點領域改革攻堅步伐,深化對外開放應對外部挑戰(zhàn)。一是推動要素市場化改革試點取得新成效,加快數(shù)據(jù)要素基礎制度和全國統(tǒng)一大市場建設,促進高標準市場體系持續(xù)優(yōu)化。二是實現(xiàn)貨物貿(mào)易穩(wěn)量提質,創(chuàng)新服務貿(mào)易發(fā)展機制,深入推進服務業(yè)綜合改革試點;進一步壓縮外資準入負面清單,更大力度吸引和利用外資;對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則,提升各類要素跨境流動便利化水平。三是加強與德國、法國等發(fā)達國家在科技、產(chǎn)業(yè)、投資領域合作;深化“一帶一路”合作,深入?yún)⑴c全球產(chǎn)業(yè)分工與合作;推動二十國集團等發(fā)揮國際宏觀經(jīng)濟政策溝通與協(xié)調(diào)功能,共同維護全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定暢通與金融市場穩(wěn)定,合力應對世界經(jīng)濟衰退風險。
統(tǒng)籌發(fā)展與安全,做好重點領域風險防范化解工作。一方面,主動應對地方財政壓力。加大對基層財政的轉移支付力度,以底線思維堅持做好“保民生、保工資、保運轉”。加快推進政府間縱向財稅體制改革,增強地方尤其是基層政府財力,對沖土地出讓收入下滑造成的缺口,防范隱性債務風險。完善非稅收入的制度建設,防止非稅收入干擾營商環(huán)境,挫傷市場主體預期。另一方面,防范化解重大金融風險。加快出臺金融穩(wěn)定法,為金融風險的預防和處置提供制度遵循。引導和支持金融機構補充資本金,優(yōu)化中小銀行布局,完善中小商業(yè)銀行現(xiàn)代化公司治理,增強其抵御風險的能力。與此同時,堅持以我為主的宏觀政策,有效應對外部環(huán)境變化和政策沖擊,防范美歐國家和一些新興市場經(jīng)濟體宏觀政策在“抑通脹”與“防衰退”之間踩蹺蹺板可能引發(fā)的金融風險,做好應對新一輪國際金融危機的預案。
(執(zhí)筆:李雪松 馮明 張慧慧 李雙雙 左鵬飛 孫博文)