【摘要】 黨的二十大報告指出，要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。當前，我國正處于由資源、要素驅(qū)動的一次城市化向以創(chuàng)新、人才驅(qū)動的二次城市化邁進的關鍵階段。二次城市化是以人為核心、面向中國式現(xiàn)代化建設新征程的城市化，體現(xiàn)了人口流動由中心集聚向多點擴散轉型、空間格局由小城鎮(zhèn)向都市圈和城市群轉型、城市功能由產(chǎn)城分離向產(chǎn)城人融合轉型等多維度進階的特征。在實現(xiàn)二次城市化的過程中，要堅持以人為本、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的原則，在創(chuàng)新引領、產(chǎn)城人融合、區(qū)域協(xié)同、綠色發(fā)展、文化交融和城市治理等方面破題發(fā)力，推動城市化發(fā)展路徑由“量”向“質(zhì)”切換，更好發(fā)揮城市化對高質(zhì)量發(fā)展的支撐作用。

【關鍵詞】二次城市化 創(chuàng)新引領 高質(zhì)量發(fā)展 城市 新型城鎮(zhèn)化

【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

中國二次城市化道路及其內(nèi)涵

我國的城市化發(fā)展，在經(jīng)歷了起點低、速度快的一次城市化發(fā)展階段后，已邁入城市化的后半程。截至2021年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到64.72%，城鎮(zhèn)人口由1978年的1.7億人上升至9.1億人。在開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程之際，我國城市化面臨著更加緊迫的提質(zhì)升級要求，迫切需要作出新的戰(zhàn)略決策和工作部署。國家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》明確提出要優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)，構建城市群－都市圈－中小城市－特色小鎮(zhèn)的新型空間格局。在國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要中，“城市化”的提法部分代替了“城鎮(zhèn)化”一詞，并更加強調(diào)發(fā)展壯大城市群和都市圈。在此背景下，多地政府基于重塑城市發(fā)展格局、帶動城市能級提升的初衷，提出二次城市化的任務安排。正確理解我國二次城市化的道路及其內(nèi)涵十分必要。

國內(nèi)對二次城市化的定義，主要有三種觀點。第一種觀點認為，二次城市化是指城市非戶籍人口入籍。2011年，學者王平和肖文在研究中使用了二次城市化這一概念，并將其定義為城市非戶籍人口獲得城鎮(zhèn)戶籍的過程，將二次城市化水平定義為城鎮(zhèn)戶籍人口占城鎮(zhèn)人口的比重，即戶籍人口城鎮(zhèn)化率。由于戶籍制度的約束，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率始終存在明顯差異，戶籍人口城鎮(zhèn)化率增速低于常住人口城鎮(zhèn)化率增速。農(nóng)業(yè)轉移人口市民化問題始終未能得到妥善解決，“人戶分離”尤其是“市內(nèi)人戶分離”的人口規(guī)模日益擴大，加大了城市治理的難度。因為戶籍制度及其帶來的醫(yī)療、教育、土地等政策的影響，流動人口無法和當?shù)貞艏丝谙硎芡瑯拥母＠?，呈現(xiàn)出一種“半城鎮(zhèn)化”的狀態(tài)。

第二種觀點認為，二次城市化是指城市向都市的轉型。當城市人口達到一定規(guī)模、顯現(xiàn)出以加工制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結構時，城市開始轉型為都市，代表著更先進的生產(chǎn)力、文化、科技水平和生活方式。一次城市化的人口轉移伴隨著城區(qū)面積的不斷向外擴張，這樣的城市化可能帶來城市空間形態(tài)和城市建設上的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)在核心城市能級不高、中心城市引領能力不強、城市空間關聯(lián)和協(xié)調(diào)不足等方面。而二次城市化階段，則要求以科技創(chuàng)新引領城市建設，推進城市全面更新，打造宜居宜業(yè)的高能級都市區(qū)。同時，要抓住城市群和都市圈建設的戰(zhàn)略機遇，在都市區(qū)的規(guī)劃建設上實現(xiàn)與城市群和都市圈的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三種觀點是將二次城市化理解為“城市化2.0”。2021年11月1日，在《求是》發(fā)表的重要文章《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中，習近平總書記指出，要“完善城市化戰(zhàn)略”。從“城鎮(zhèn)化”到“城市化”，這一表述的轉變可能意味著政府調(diào)整了過去“最好在城鎮(zhèn)完成城市化”的主張，未來的城市化道路可稱之為“城市化2.0”。隨著人口流動的進一步放開和加速，人口將繼續(xù)向重點城市化區(qū)域集聚，為高水平城市化區(qū)域帶來更大的規(guī)模效益，而低水平城市化區(qū)域的競爭力則會繼續(xù)下降，形成差異化的區(qū)域發(fā)展格局。

與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的一次城市化相比，本文所指的二次城市化是一種體現(xiàn)多維度進階特征的城市化，即人口流動由中心集聚向多點擴散轉型、空間格局由小城鎮(zhèn)向都市圈和城市群轉型、城市功能由產(chǎn)城分離向產(chǎn)城人融合轉型，旨在促進人口紅利二次釋放、加快城市能級量級躍升、推進城市品質(zhì)全面優(yōu)化。

中國二次城市化呈現(xiàn)的新特征

從人口流向看，由中心集聚向多點擴散轉型。中心集聚是一次城市化的鮮明特征，在城鄉(xiāng)關系上表現(xiàn)為農(nóng)村人口大量向城市尤其是大城市集中，在區(qū)域分布上表現(xiàn)為中西部地區(qū)人口向東南沿海城市群集中。一次城市化的人口遷移以就業(yè)為導向，人口呈現(xiàn)“跳躍式”轉移，從中西部農(nóng)村直接轉移到一、二線城市，且主要向東南沿海發(fā)達地區(qū)集中。但是，傳統(tǒng)的人口遷移方式也導致我國一次城市化發(fā)展過程中出現(xiàn)了一系列負面效應，主要表現(xiàn)為：城市人口集聚和產(chǎn)業(yè)集聚的不匹配；市民化進程滯后，大量農(nóng)業(yè)轉移人口難以獲得配套住房和基本公共服務，難以獲得文化認同感；城市宜居程度不高，高投入、高消耗、高排放的粗放式發(fā)展模式導致城市生態(tài)環(huán)境壓力不斷加大。

與一次城市化相比，二次城市化呈現(xiàn)多點擴散的新特征。人口遷移的主要原因由單一的就業(yè)需求轉變?yōu)閷γ篮蒙詈蛢?yōu)質(zhì)居住環(huán)境的更高要求，在空間上主要表現(xiàn)為就近城市化和向各區(qū)域中心城市集聚兩個鮮明的特征。首先，是人口的就近城市化。在二次城市化進程中，農(nóng)村人口將更傾向于就近遷移到家鄉(xiāng)附近的城市或城鎮(zhèn)，從而推動形成以具備一定規(guī)模的地級市和縣域為核心的就近城市化格局。其次，是人口向各區(qū)域中心城市集聚。隨著各地對于戶籍限制的進一步放開，已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)人口將逐步落戶城市，基本公共服務也將更加完善和均衡，這意味著人口的跨區(qū)域流動將更加便利。未來人口將繼續(xù)向國家中心城市及其周邊地區(qū)集中，形成京津冀、珠三角、長三角、長江中游、成渝、西安咸陽、鄭州開封地區(qū)等若干集聚區(qū)。

從空間格局看，由小城鎮(zhèn)向都市圈和城市群轉型。一次城市化浪潮中，小城鎮(zhèn)的發(fā)展顯著推進了我國的城鎮(zhèn)化進程。過去很長一段時間，我國一直采取“嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，迅速推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村人口的接納、縣城向城市的晉級以及城市功能的基本形成。然而，由于小城鎮(zhèn)的規(guī)模效應和集聚效應不強，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力較弱，難以創(chuàng)造大規(guī)模的就業(yè)崗位，更難以提供高質(zhì)量的教育、醫(yī)療、住房等公共配套服務，對人口的吸引力明顯不足。此外，小城鎮(zhèn)在發(fā)展制造業(yè)的過程中不乏違法違規(guī)用地的情況，大量農(nóng)業(yè)用地被轉為工業(yè)用地，這也不利于土地的集約利用。過去的城市化道路已不符合現(xiàn)實需求，需要向新的發(fā)展模式轉型。

與一次城市化相比，二次城市化在空間格局上更多體現(xiàn)出區(qū)域協(xié)同的特征，主要表現(xiàn)為以跨城市空間為載體，以都市圈和城市群為核心，以構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標的城市化模式。二次城市化更加強調(diào)人口與經(jīng)濟社會活動在城市的集聚，注重城市群的一體化發(fā)展和對現(xiàn)代化都市圈的培育。城市群作為推進城市化的主體，具有重要的戰(zhàn)略引領地位。我國發(fā)展至今，僅京津冀、長三角、珠三角三大城市群就以不足7%的國土面積匯聚了全國28.7%的人口和41.9%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，各大城市群的綜合承載能力不斷提升。未來10-15年，城市群的核心地位將不會改變，其高速度成長、高密度集聚和高強度運轉的基本特點亦將強化，會繼續(xù)成為全國人口和各種生產(chǎn)要素的重要空間載體。都市圈是以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以較短通勤時間覆蓋區(qū)域為基本范圍的空間形態(tài)。作為城市群高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，都市圈的戰(zhàn)略地位已經(jīng)得到明確，未來將進一步向更高效率、更高質(zhì)量和高度同城化方向發(fā)展，形成空間結構清晰、城市功能互補、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)、交通往來順暢、公共服務均衡、環(huán)境和諧宜居的現(xiàn)代化都市圈。從強調(diào)城市規(guī)模均衡發(fā)展的小城鎮(zhèn)模式，到重點發(fā)展人口和經(jīng)濟活動高密度集聚的都市圈和城市群，二次城市化所表現(xiàn)出的城市間協(xié)同發(fā)展格局更加注重于促進人口、土地、技術、資本等創(chuàng)新要素的流動，這有助于縮小圈群內(nèi)城市的發(fā)展差距，實現(xiàn)圈群內(nèi)城市的共建共享、共同繁榮。

從城市建設看，由產(chǎn)城分離向產(chǎn)城人融合轉型。在城市建設過程中，一次城市化表現(xiàn)出過于倚重生產(chǎn)功能配套和基礎設施建設的特征，忽視了城市功能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同。大量農(nóng)業(yè)轉移人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等公共服務方面無法享受城鎮(zhèn)居民的基本待遇，產(chǎn)業(yè)功能和城市功能不匹配，產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚不同步。這必然導致對“人”的發(fā)展的關注缺失，從而陷入“產(chǎn)城分離”的發(fā)展困境當中。

產(chǎn)城人融合正成為二次城市化的又一新特征。產(chǎn)城人融合指的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市功能和人的需求三者的有機融合，在集聚產(chǎn)業(yè)的同時集聚人口、完善城市功能，防止新城新區(qū)空心化。“產(chǎn)”與“城”的協(xié)同互動，根本上是以“人”的需求為出發(fā)點的互動。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的產(chǎn)業(yè)結構發(fā)生重大轉變，產(chǎn)業(yè)結構的轉變意味著人對于城市功能的需求也在同步轉變。隨著人民群眾的需求從“住有所居”轉變?yōu)?ldquo;住有優(yōu)居”，二次城市化不能僅局限于物理范疇的城市建設，而是要綜合考量城市發(fā)展的經(jīng)濟、社會、人文和生態(tài)環(huán)境，將產(chǎn)業(yè)轉型、消費升級、美好生活、文化傳承緊密結合。在未來的城市建設中，如何統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市功能，以更好地服務于“人”的需求，是各地政府需要重點關注的領域。

推動二次城市化向更高質(zhì)量邁進的實現(xiàn)路徑

二次城市化是不同于以往的全新版本的城市化發(fā)展道路。在實現(xiàn)二次城市化的過程中，要堅持以人為本、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的原則，在創(chuàng)新引領、產(chǎn)城人融合、區(qū)域協(xié)同、綠色發(fā)展、文化交融和城市治理等方面破題發(fā)力，推動城市化發(fā)展路徑由“量”向“質(zhì)”切換，更好發(fā)揮城市化對高質(zhì)量發(fā)展的支撐作用。

注重創(chuàng)新引領?？萍紕?chuàng)新是經(jīng)濟實現(xiàn)持續(xù)增長的源泉，也是二次城市化實現(xiàn)由普到優(yōu)的關鍵驅(qū)動力。在城市化的新階段，要堅持把創(chuàng)新作為引領發(fā)展的第一動力，因地制宜地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級，對創(chuàng)新載體配套資金，提升城市競爭力和人口吸引力。一是要全面落實資金支持政策。高水平保障科技資金投入，鼓勵和引導全社會更加重視基礎研究、應用研究。二是要積極構筑創(chuàng)新載體集聚地。積極布局高端實驗室、高水平大學、高水平新型研發(fā)機構、創(chuàng)新型企業(yè)等創(chuàng)新載體，吸引來自國內(nèi)外的高水平科技創(chuàng)新人才。三是要切實打造高效率的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。促進高校、科研院所、企業(yè)、政府之間的人才和知識流動，建立從知識生產(chǎn)到市場化應用的創(chuàng)新流通鏈，促進人才鏈創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈有機銜接。四是要著力構建有利于創(chuàng)新的服務環(huán)境。努力培養(yǎng)人才、吸引人才、留住人才和用好人才，激發(fā)各類人才的創(chuàng)新意愿，讓人才在城市中充分發(fā)揮才能。

注重產(chǎn)城人融合。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，要推動符合城市自身比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更有效地實現(xiàn)資源的合理配置。通過打造產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，推動建設更多功能布局合理、主導產(chǎn)業(yè)明晰、雙創(chuàng)活力迸發(fā)的綜合性高質(zhì)量發(fā)展平臺，促進資金、技術和人力資本的積累，為城市功能更新建立堅實的產(chǎn)業(yè)基礎。在城市功能配置方面，要統(tǒng)籌生產(chǎn)區(qū)、辦公區(qū)、生活區(qū)、商業(yè)區(qū)等功能區(qū)的規(guī)劃建設，使人既能樂業(yè)也能安居。要持續(xù)推進城市更新，圍繞“人”的需求切實優(yōu)化城市功能，打造宜居宜業(yè)城市。在服務人的需求方面，要推動實現(xiàn)新市民的教育覆蓋，推進優(yōu)質(zhì)教育資源均衡發(fā)展，積極擴大公辦學位資源，保障農(nóng)業(yè)轉移人口隨遷子女平等享有基本公共教育服務。要大力開展適合農(nóng)民工就業(yè)的技能培訓和新職業(yè)新業(yè)態(tài)培訓，提升農(nóng)業(yè)轉移人口人力資本和專業(yè)技能，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，增強勞動者致富本領。要實現(xiàn)新市民的醫(yī)療覆蓋，不斷完善醫(yī)療保障制度，進一步強化對全體市民基本醫(yī)療需求的保障。要進一步完善醫(yī)療衛(wèi)生轉移支付辦法，統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)轉移人口基本公共衛(wèi)生服務經(jīng)費，支持將符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口及其他常住人口納入城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。

注重區(qū)域協(xié)同。二次城市化進程中，要以城市群和都市圈的建設為契機，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展。一是要助力城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。以貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為抓手，建立建全城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的政策體系，推進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。通過戶籍制度改革和土地管理制度改革，破除城鄉(xiāng)體制鴻溝，釋放農(nóng)村發(fā)展?jié)摿?，促進城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。二是要聚焦都市圈和城市群協(xié)同發(fā)展。探索建立中心城市引領的都市圈和城市群發(fā)展協(xié)調(diào)推進機制，充分發(fā)揮城市間協(xié)同作用，以都市圈和城市群為重點空間載體，構建有序高效、互利共贏的城市協(xié)同發(fā)展格局和跨區(qū)域空間布局，促進城市間的知識技術溢出、經(jīng)濟關聯(lián)和要素自由流動，改善資源配置效率。三是要推動東、中、西部地區(qū)協(xié)同發(fā)展。按照宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)、宜糧則糧、宜山則山、宜水則水的要求，深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，健全更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。

注重綠色發(fā)展。隨著居民對生活環(huán)境和品質(zhì)提出更高要求，綠色發(fā)展已成為營造舒適生活體驗、保障二次城市化成果可持續(xù)的關鍵要求。一是要加強城市生態(tài)功能。把人與自然和諧共生融入城市規(guī)劃建設管理全過程，努力打造生態(tài)宜居城市。要豐富完善城市生態(tài)體系，為居民提供多層級、多功能、互聯(lián)互通的綠色福利空間。二是要促進形成綠色生產(chǎn)方式。推進能源、工業(yè)、建筑、交通等重點領域低碳化發(fā)展，以碳達峰、碳中和促進城市綠色生產(chǎn)方式的全面轉型。三是要推動城市綠色消費和生活方式實踐。建立健全統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標準、認證、標識體系，全力引導綠色消費。要加大綠色低碳生活宣傳引導，深入開展綠色生活創(chuàng)建行動，引導公眾踐行綠色低碳行為規(guī)范，形成綠色生活風尚。四是要注重綠色治理。對標全球先進城市，構建完備的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴格的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系。

注重文化交融。二次城市化進程中，人口流動的范圍將更廣、類型也更加多元。在體制機制上，要多措并舉引導文化交融，提升城市文化治理能力，建立多元包容的文化體系，打造城市多維文化空間。把新市民融入與經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合，與城市發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)轉型升級布局同步謀劃、同步推進，實現(xiàn)新市民進步和城市發(fā)展的共贏。在基礎設施上，要構建優(yōu)質(zhì)均衡、便捷高效的文化設施網(wǎng)絡。要優(yōu)化文化館、圖書館、綜合性文化服務中心等公共文化設施布局，提升公共文化設施覆蓋范圍。要考慮不同群體的文化設施需求，建設具有多元文化內(nèi)涵、傳承多元文化理念的建筑與基礎設施。在活動形式上，要開展文化和公益活動。要積極開展鄰里節(jié)、社區(qū)運動會、慈善救助、志愿服務等豐富多彩的活動，形成相互理解、尊重、包容的社會氛圍，使新市民盡快融入社區(qū)和城市。要推動各類文化交流協(xié)會、驛站的形成，讓新市民在精神文化生活上有更多“歸屬感”“獲得感”。

注重城市治理。由于人口和城市規(guī)模擴張帶來的“城市病”問題影響著人們的生活體驗，也制約著人們了解城市、留在城市和融入城市，打造優(yōu)質(zhì)舒適的生活環(huán)境是二次城市化進程中亟需解決的問題。為此，要不斷推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從社會全面進步和人的全面發(fā)展出發(fā)制定城市發(fā)展規(guī)劃。一方面，要提高政府效能。充分運用前沿技術推動城市治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新，建設“城市大腦”，走“智慧城市”發(fā)展之路。要推進系統(tǒng)治理，堅持系統(tǒng)觀念、運用系統(tǒng)思維，將全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設、管理的全過程和各環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟發(fā)展和社會治理，形成暢通高效的治理系統(tǒng)。另一方面，要全面優(yōu)化營商環(huán)境。加強指導、優(yōu)化服務、精簡審批、開放資源，營造公平競爭的市場環(huán)境，提供便利的政務服務，消除勞動力流動的市場壁壘，增強市場主體的活力。要促進有為政府和有效市場結合，共同推進城市治理邁向更高水平的現(xiàn)代化。

（作者為北京師范大學創(chuàng)新發(fā)展研究院院長、教授，首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長）

【參考文獻】

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④李蘭冰、高雪蓮、黃玖立：《“十四五”時期中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重大問題展望》，《管理世界》，2020第36期。

責編/李一丹 美編/楊玲玲

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