【摘要】營商環(huán)境法治化是營商環(huán)境優(yōu)化的關(guān)鍵要素。營商環(huán)境法治化的立法供給，為優(yōu)化營商環(huán)境提供了制度基礎(chǔ)。整體上，涉及營商環(huán)境的立法存在著一般性與專門性、中央性與地方性相結(jié)合的特征。在立法供給中，各地涉及營商環(huán)境的立法既存在著共性也存在著差異性，一些重點(diǎn)問題亟待突破和完善。優(yōu)化營商環(huán)境的立法供給，應(yīng)注重立法評(píng)估等立法技術(shù)的運(yùn)用，以確保立法供給的科學(xué)性。

【關(guān)鍵詞】營商環(huán)境  法治化  立法供給  立法技術(shù)    

【中圖分類號(hào)】DF41    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出：“貫徹新發(fā)展理念是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場(chǎng)深刻變革。”黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步提出：“完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，主動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局。”優(yōu)化營商環(huán)境是貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵一環(huán)。習(xí)近平總書記指出：“法治是最好的營商環(huán)境”，“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”。新時(shí)代社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要良好的營商環(huán)境，推進(jìn)營商環(huán)境法治化建設(shè)，可以有效應(yīng)對(duì)發(fā)展中的新矛盾、新要求，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。營商環(huán)境法治化水平的提高，需要及時(shí)總結(jié)優(yōu)化營商環(huán)境工作的經(jīng)驗(yàn)與不足，明確優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手。營商環(huán)境法治化既是戰(zhàn)略選擇，也是符合改革發(fā)展的新目標(biāo)。營商環(huán)境法治化的立法供給，作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為優(yōu)化營商環(huán)境提供了制度基礎(chǔ)。

營商環(huán)境法治化建設(shè)的意義

良好的營商環(huán)境對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性日益凸顯。營商環(huán)境的脈絡(luò)，具有多維性、體系性，其以客觀存在條件為指向，需要系統(tǒng)把握。“營商環(huán)境主要包括經(jīng)濟(jì)政策的明確性、要素供給的支撐性、政府服務(wù)的便利性、法治體系的完備性、要素資源的流動(dòng)性、市場(chǎng)體系的公平性及市場(chǎng)準(zhǔn)入的統(tǒng)一性。”①營商環(huán)境是經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭力的重要指標(biāo)，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面。在價(jià)值意義上，營商環(huán)境可以視為政府提供的公共服務(wù)。這種公共產(chǎn)品具有制度性、持續(xù)性。營商環(huán)境可以進(jìn)一步區(qū)分為監(jiān)管環(huán)境、服務(wù)環(huán)境、文化環(huán)境等，其核心要點(diǎn)是逐步形成多維的制度環(huán)境。在這種制度性條件下，不確定性減少，政企之間實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)，有助于明確政府職能和優(yōu)化政府服務(wù)。

實(shí)踐層面上，營商環(huán)境指向了市場(chǎng)主體的綜合運(yùn)行成本。黨的十八大以來，我國營商環(huán)境得到了極大改善。面對(duì)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，營商環(huán)境還需要進(jìn)一步優(yōu)化。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第四條明確指出：“優(yōu)化營商環(huán)境應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國際化原則。”其中，市場(chǎng)化是核心、法治化是保障、國際化是對(duì)應(yīng)之標(biāo)準(zhǔn)，目標(biāo)是營造“穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境”。顯然，法治化既是優(yōu)化營商環(huán)境的目標(biāo)所在，也是優(yōu)化營商環(huán)境的重要手段。這要求我們運(yùn)用法治思維和法治方式來優(yōu)化營商環(huán)境。在這個(gè)過程中要抓住營商環(huán)境優(yōu)化的關(guān)鍵問題，并以符合法治邏輯的策略來處理。要明確行政手段和市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)之間的關(guān)系，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，逐步消除不利于營商環(huán)境優(yōu)化的體制機(jī)制障礙，提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的活力和創(chuàng)造力。

營商環(huán)境法治化建設(shè)的意義體現(xiàn)在全面深化改革與全面依法治國的雙重維度上。營商環(huán)境涉及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，營商環(huán)境法治化建設(shè)也涉及到立法、行政、司法與守法等諸多環(huán)節(jié)。在推進(jìn)以法治化為保障的市場(chǎng)化、便利化、國際化營商環(huán)境建設(shè)中，要注重制度供給、立法供給，解決優(yōu)化營商環(huán)境有法可依的問題。“制度供給是通過法定程序設(shè)立和創(chuàng)新行為規(guī)則的過程，其本質(zhì)就是明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行規(guī)則；要針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的新情況新要求，增強(qiáng)制度供給的及時(shí)性。”②及時(shí)總結(jié)營商環(huán)境建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)推進(jìn)制度建設(shè)，全方位提升營商環(huán)境法治化水平具有重要意義。優(yōu)化營商環(huán)境亦是全面深化改革的重要組成部分。改革要于法有據(jù)，要對(duì)立法供給深入研究，確保立法供給的科學(xué)性。營商環(huán)境法治化建設(shè)，需要各個(gè)法治環(huán)節(jié)的協(xié)同配合，立法供給在其中具有基礎(chǔ)性、前提性意義。

優(yōu)化營商環(huán)境的立法供給

立足于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的營商環(huán)境優(yōu)化，不應(yīng)采取偏離法治邏輯的激勵(lì)方式，而應(yīng)該在法治軌道上，通過制度激勵(lì)來實(shí)現(xiàn)。優(yōu)化營商環(huán)境的立法供給，是前提、也是基礎(chǔ)，是改革于法有據(jù)的重要保障。應(yīng)進(jìn)一步對(duì)涉及營商環(huán)境的規(guī)范性文件進(jìn)行實(shí)證分析，總結(jié)當(dāng)前的立法概況，分析營商環(huán)境立法所具有的共性和差異性，同時(shí)重點(diǎn)發(fā)掘未來立法中亟待突破的問題。優(yōu)化營商環(huán)境的立法供給，具有多方面的路徑優(yōu)勢(shì)，在實(shí)踐中要充分發(fā)揮這些優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的理論價(jià)值。

圍繞市場(chǎng)化、便利化、國際化的營商環(huán)境建設(shè)，要逐步走上制度化激勵(lì)的軌道，以制度供給為切入實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。黨的十八大以來，從中央到地方，圍繞營商環(huán)境優(yōu)化改革等方面制定出臺(tái)了一系列行之有效的制度規(guī)范，進(jìn)一步鞏固了制度基礎(chǔ)，全方位提升了營商環(huán)境法治化水平。我國優(yōu)化營商環(huán)境的立法實(shí)踐，具有中央與地方協(xié)同推進(jìn)的特征。2019年《優(yōu)化營商環(huán)境條例》出臺(tái)之后，越來越多省市根據(jù)自身情況制定了相關(guān)規(guī)范性文件。從整個(gè)制度發(fā)展過程看，我國營商環(huán)境立法是由地方先行推動(dòng)的，逐步積累成熟經(jīng)驗(yàn)之后，中央層面再進(jìn)行立法。在立法實(shí)踐中，還存在著一般性立法與專門性立法相結(jié)合的特征，既有包含營商環(huán)境建設(shè)內(nèi)容的一般立法，也有優(yōu)化營商環(huán)境的專門立法。這些法律法規(guī)為優(yōu)化營商環(huán)境提供了制度基礎(chǔ)，具有明顯的制度激勵(lì)效應(yīng)。

優(yōu)化營商環(huán)境的立法供給，具有明顯的路徑優(yōu)勢(shì)，但也要認(rèn)真分析實(shí)踐中可能存在的問題，并加以解決。涉及營商環(huán)境的立法，應(yīng)著重考察與營商環(huán)境相關(guān)的專門立法，包括國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》和各省市的優(yōu)化營商環(huán)境條例。通過對(duì)涉及營商環(huán)境問題的規(guī)范性文件進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)它們?cè)诹⒎康?、立法體例、法律責(zé)任設(shè)置以及實(shí)施運(yùn)作機(jī)制等方面存在諸多共性。立法共性的分析，主要從立法條款設(shè)置切入，提煉共性需要有所側(cè)重。對(duì)立法共性的實(shí)證分析，會(huì)涉及到縱向?qū)Ρ确治觯矔?huì)涉及橫向?qū)Ρ确治?。中央與地方之間、不同地方之間，其立法基礎(chǔ)往往會(huì)存在差異。這種差異性，既有立法層次的差異，也有立法具體內(nèi)容的差異。無論是共性分析還是差異性分析，都需要予以足夠重視，要及時(shí)探尋立法規(guī)律、總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，在營商環(huán)境立法中對(duì)重點(diǎn)問題予以重點(diǎn)突破。

營商環(huán)境法治化的技術(shù)運(yùn)用

完善營商環(huán)境法治化的立法供給，需要總結(jié)現(xiàn)有法律法規(guī)中的共性和差異性，以此為依據(jù)在未來立法中逐步優(yōu)化。在這個(gè)系統(tǒng)過程中，還應(yīng)注意立法技術(shù)的運(yùn)用?；跔I商環(huán)境立法的實(shí)際情況，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注配套立法與包裹立法、創(chuàng)新性立法與協(xié)同立法、立法后評(píng)估的實(shí)踐展開。立法技術(shù)的運(yùn)用，可以減少立法的試錯(cuò)過程，降低立法成本，有助于提高立法質(zhì)量。

推進(jìn)營商環(huán)境法治化，在立法過程中，需要綜合運(yùn)用體系思維、類型思維、融貫思維、后果思維等思維方法。為進(jìn)一步推動(dòng)相關(guān)立法，應(yīng)以體系化視角來發(fā)現(xiàn)其中的問題。在這個(gè)過程中要注意，優(yōu)化營商環(huán)境存在多維領(lǐng)域，應(yīng)進(jìn)行類型化塑造。“類型化的思考是一種同時(shí)容納了歸納與演繹兩種流程的雙向度思考，是一種中等抽象程度的思考，是一種開放性的思考，是一種關(guān)系化的、結(jié)構(gòu)化的思考。”③還要注意立法改進(jìn)的融貫性問題，加強(qiáng)對(duì)立法的社會(huì)影響的綜合評(píng)估。這些思維模式的運(yùn)用，應(yīng)在實(shí)踐中具體問題具體分析。優(yōu)化營商環(huán)境，需要以法治方式來推動(dòng)，應(yīng)妥善運(yùn)用各種思維方法優(yōu)化立法供給。營商環(huán)境建設(shè)是一個(gè)不斷發(fā)展變動(dòng)的過程，在立法中，既要保證立法的充足性，也要保證立法質(zhì)量，運(yùn)用多種思維方法具有重要意義。

涉及營商環(huán)境的立法，具有系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性、開放性的特征，要注重立法的統(tǒng)一性。這也源于營商環(huán)境問題自身的復(fù)雜性，營商環(huán)境具有外部性、公共性、多元性等特征，在立法中需要加強(qiáng)針對(duì)性。當(dāng)前我國營商環(huán)境規(guī)范體系已基本形成，未來要加強(qiáng)配套立法，使現(xiàn)有的規(guī)范體系更加全面和完善。為了與《外商投資法》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等相配套，還要及時(shí)制定、修訂、清理相關(guān)的法律法規(guī)、政府規(guī)章、政府清單。除配套立法外，營商環(huán)境規(guī)范體系的立法修改與完善，要善于運(yùn)用包裹立法。“包裹立法是立法機(jī)關(guān)基于一個(gè)共同的立法目的,將存在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)問題的數(shù)個(gè)(或多個(gè))法律文本，整合在一個(gè)法律案中進(jìn)行小幅度變動(dòng)的法律修改技術(shù)。”④當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，在全面深化改革的大背景之下，要重視立法的針對(duì)性、穩(wěn)定性、統(tǒng)一性。配套立法與包裹立法的綜合運(yùn)用，符合當(dāng)前的立法需求。

在涉及營商環(huán)境的立法中，地方立法具有較成熟經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)的積極性與主動(dòng)性，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮地方立法的創(chuàng)新性與協(xié)同性作用。在地方立法的邏輯脈絡(luò)中，創(chuàng)新性是其顯著特征。我國營商環(huán)境立法的發(fā)展充分發(fā)揮了地方立法的創(chuàng)新作用，在未來立法完善過程中還可繼續(xù)運(yùn)用。但同時(shí)，要對(duì)地方的創(chuàng)新性立法進(jìn)行有效規(guī)制，以保證立法的統(tǒng)一性、科學(xué)性。優(yōu)化營商環(huán)境，具有地方性特征，同時(shí)還具有區(qū)域關(guān)聯(lián)性，需要區(qū)域協(xié)同立法。國家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出：“發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。”在城市群和都市圈的一體化發(fā)展過程中，營商環(huán)境也具有了區(qū)域性特征。涉及營商環(huán)境的區(qū)域立法協(xié)同，其前提是存在共同的立法需求，實(shí)踐中應(yīng)逐步建立區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制。創(chuàng)新性立法與協(xié)同立法的運(yùn)用，在保證立法統(tǒng)一性、權(quán)威性的前提下，提升了營商環(huán)境法治化的活力。

進(jìn)一步完善立法供給，需要立法后評(píng)估機(jī)制的運(yùn)用。通過評(píng)估來發(fā)現(xiàn)立法中可能存在的問題，填補(bǔ)立法空白。通過立法后評(píng)估，可以提升營商環(huán)境立法的科學(xué)性與適應(yīng)性。立法后評(píng)估機(jī)制的優(yōu)化運(yùn)用，應(yīng)建構(gòu)合理的評(píng)估指標(biāo)體系。評(píng)估指標(biāo)具有坐標(biāo)指向的價(jià)值，彰顯了以評(píng)估促完善的導(dǎo)向?；谠u(píng)估的可行性和可操作性，營商環(huán)境法治化評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)應(yīng)按照過程和領(lǐng)域兩個(gè)方向展開，塑造具有全維度的指數(shù)。根據(jù)過程的建構(gòu)，主要涉及到立法、執(zhí)法與司法等。另外一種建構(gòu)方向，便是根據(jù)營商環(huán)境的不同領(lǐng)域展開。“法治化營商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)體系的總指標(biāo)從整體上錨定了指標(biāo)體系的考察向度和價(jià)值取向，將目標(biāo)層下位的系統(tǒng)層考察面向優(yōu)化為市場(chǎng)環(huán)境、法律環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、軟環(huán)境等多維指標(biāo)體系。”⑤立法后評(píng)估機(jī)制的有效運(yùn)用，有助于營商環(huán)境立法的完善。

(作者為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院博士后)

【注：本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“優(yōu)化營商環(huán)境的法治建構(gòu)”（項(xiàng)目編號(hào)：21ZDA051）階段性成果】

【注釋】

①張威：《我國營商環(huán)境存在的問題及優(yōu)化建議》，《理論學(xué)刊》，2017年第5期。

②丁偉：《立法的有效供給需要精準(zhǔn)施策、靶向發(fā)力》，《上海人大月刊》，2018年第2期。

③杜宇：《再論刑法上之“類型化”思維——一種基于“方法論”的擴(kuò)展性思考》，《法制與社會(huì)發(fā)展》，2005年第6期。

④劉風(fēng)景：《包裹立法的中國實(shí)踐》，《法學(xué)》，2014年第6期。

⑤馮燁：《法治化營商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建》，《理論探索》，2020年第2期。

責(zé)編/馬寧遠(yuǎn)    美編/宋揚(yáng)

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。