新信息時代的國家體系,已經(jīng)不能簡單地被看作是一種龐大地域范圍的極具多樣性的松散結(jié)構(gòu)。至少在數(shù)據(jù)層面,新信息技術(shù)已經(jīng)極大地增加了國家宏觀數(shù)據(jù)治理能力。在主權(quán)范圍內(nèi)的一切數(shù)據(jù)都變成可以訪問和管理的東西。甚至對于大的跨國公司而言,全球范圍內(nèi)的數(shù)據(jù),一體化管理亦是一種現(xiàn)實。而在統(tǒng)一的數(shù)字體系之上,傳統(tǒng)分立式的治理架構(gòu)亦會逐漸改變。因此,國家數(shù)字治理架構(gòu),必須要圍繞著新信息時代的新的社會結(jié)構(gòu)來構(gòu)建。其中將包括三個基本原則。
統(tǒng)一是建設(shè)原則
從長遠來看,國家數(shù)字治理的基本建設(shè)原則和發(fā)展目標,是構(gòu)建一個完備統(tǒng)一的數(shù)字治理體系。這一數(shù)字治理體系,能夠?qū)⒅鳈?quán)范圍內(nèi)的所有機構(gòu)與個體所產(chǎn)生的數(shù)據(jù),進行統(tǒng)一的管理,從而構(gòu)建起足以針對每一個個體的精準公共服務(wù)能力,并匯聚支持國家層面的宏觀政策。
就統(tǒng)一而言,并不是意味著要像傳統(tǒng)模式一樣,將數(shù)據(jù)集中匯聚在一個地方,而是邏輯上的統(tǒng)一和標準上的統(tǒng)一。數(shù)據(jù)為了安全和高效可達,必然會形成國家范圍內(nèi)的分布式存儲,但從邏輯體系而言,這些數(shù)據(jù)都是邏輯統(tǒng)一的,可以在國家層面進行便利的全數(shù)域范圍內(nèi)的可達訪問。
從統(tǒng)一的建設(shè)原則而言,這一邏輯非常簡單,但其實現(xiàn)過程卻極為困難。首先,面臨著不同的數(shù)據(jù)標準和格式問題,從市場競爭的角度,各個數(shù)據(jù)技術(shù)服務(wù)公司和應(yīng)用主體各自開發(fā)出了自己的數(shù)字標準和格式,從而導(dǎo)致數(shù)據(jù)的統(tǒng)一要逐漸實現(xiàn)對各自數(shù)據(jù)標準的兼容或者有效轉(zhuǎn)化。這種轉(zhuǎn)化將耗費大量的人類勞動和計算能力。未來這種數(shù)據(jù)的兼容,將主要由人工智能來進行。其次,面臨著分立的數(shù)據(jù)所有者的同意和支持問題。就行政體系而言,行政體系的強制性可以逐漸做到所有行政分支的數(shù)據(jù)的統(tǒng)一歸總管理。然而,對于商業(yè)組織而言,行政強制顯然是無效的,這要求在國家立法層面,形成法律約束,實現(xiàn)商業(yè)組織的數(shù)據(jù)開放和管理權(quán)的提交。
總之,統(tǒng)一原則可以簡化為一句話,國家擁有對主權(quán)范圍內(nèi)數(shù)據(jù)體系的最高管理權(quán)。這種國家管理權(quán)與個人自由權(quán)利并不沖突,本質(zhì)上是人民主權(quán)在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的延伸。在傳統(tǒng)時代,主權(quán)范圍內(nèi)的一切資產(chǎn),理論上國家都有管理權(quán),即便是私有財產(chǎn),國家都要進行登記、備案和確權(quán),并根據(jù)需要進行各種管理,例如征稅或者保護。而在數(shù)字時代,數(shù)據(jù)作為重要的資源體系,國家也擁有最高的管理權(quán)。這種管理權(quán)與商業(yè)組織的數(shù)據(jù)擁有權(quán)并不沖突,商業(yè)組織可以繼續(xù)保持其使用權(quán),但國家要掌握其具體的數(shù)據(jù)資源情況,并具有最高范圍的控制權(quán)以構(gòu)建整體的國家數(shù)據(jù)體系以及根據(jù)需要用于應(yīng)對特殊情況。
流通是運作原則
在數(shù)據(jù)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上,下一步就要實現(xiàn)數(shù)據(jù)的流通。這種流通的根本目的是在分立的社會分工部門之間建立橫向的聯(lián)系。而這種橫向流動,是長期以來傳統(tǒng)分治式治理體系夢寐以求但無法實現(xiàn)的。
數(shù)據(jù)的水平流通是逐漸實現(xiàn)的。首先,是行政體系內(nèi)的數(shù)據(jù)流通。行政體系因為其自身的強制性,可以要求整個行政體系內(nèi)的數(shù)據(jù)進行橫向流通。其次,是企業(yè)之間的數(shù)據(jù)流通。企業(yè)內(nèi)部的數(shù)據(jù)流通類似于行政體系??缭狡髽I(yè)組織邊界的數(shù)據(jù)流通,則需要通過市場的原則進行。再次,是政府與企業(yè)之間的數(shù)據(jù)交換。這里面亦有三個原則:一是最高管理權(quán)原則,在法律要求下,企業(yè)要無條件向政府備案所有的數(shù)據(jù)或者上交管理權(quán),以用于主權(quán)范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)統(tǒng)一;二是在具體的行政管理要求下,企業(yè)要基于監(jiān)管配合政府具體部門的行業(yè)監(jiān)管或者公共安全監(jiān)管,提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)交換;三是政府基于信息與數(shù)據(jù)公開的原則,將不涉及隱私與安全的、有益于社會公共服務(wù)提升的大數(shù)據(jù)進行無償公開,從而促進統(tǒng)一的數(shù)據(jù)體系運作。
安全是底線原則
任何時候,國家數(shù)據(jù)體系的建設(shè),都應(yīng)該以安全作為底線原則。這種安全包括三個層面:一是作為數(shù)據(jù)本身的安全;二是作為數(shù)據(jù)流通的安全;三是作為數(shù)字權(quán)利的安全。
所謂數(shù)據(jù)本身的安全,就是要求任何時候數(shù)據(jù)都能夠被無損地存儲與獲取,并且不受第三方的破壞與竊取。數(shù)據(jù)流通的安全則是指數(shù)據(jù)在不同主體之間交互傳輸與使用環(huán)節(jié),同樣是可靠、無損與避免被第三方破壞與濫用。數(shù)字權(quán)利的安全,則是指數(shù)據(jù)在存儲交互使用過程中,不會對數(shù)據(jù)所對應(yīng)的個體、組織產(chǎn)生權(quán)利的損害,乃至危害整個社會秩序的有效運轉(zhuǎn)。
以上三個層面的安全,數(shù)據(jù)安全主要是指在技術(shù)層面建立有效的數(shù)據(jù)備份、數(shù)據(jù)組織和數(shù)據(jù)防護。數(shù)據(jù)流通的安全,則是要在技術(shù)上建立更為安全的傳輸體系,同時在制度上形成對數(shù)據(jù)采集、流通、使用的規(guī)范制度。數(shù)字權(quán)利安全則是在更為宏觀的法律制度層面,來保障數(shù)字時代每一數(shù)字主體的基本權(quán)利,對整個社會的數(shù)字體系進行政治安全的評估并加以保障。
【作者為中央黨校(國家行政學院)教授】