【摘要】基層金融體系存在治理混亂、資金占用、關(guān)聯(lián)交易、違規(guī)吸收存款、盲目追求資產(chǎn)擴(kuò)張等現(xiàn)象。一些基層金融公司治理不健全、經(jīng)營不穩(wěn)健、監(jiān)管不到位、行政干預(yù)較多、投資者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)差等是造成基層金融違法違規(guī)的根源。要以本輪機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整為契機(jī)，深化金融穩(wěn)定和發(fā)展機(jī)制改革，著重完善地方金融監(jiān)管體系，優(yōu)化基層金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融亂象專項(xiàng)整治，完善金融機(jī)構(gòu)公司治理，強(qiáng)化金融科技應(yīng)用，有效管控金融風(fēng)險(xiǎn)、保障金融穩(wěn)定。

【關(guān)鍵詞】基層金融 金融亂象 金融風(fēng)險(xiǎn) 基層治理 【中圖分類號(hào)】F830 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)是金融監(jiān)管的基礎(chǔ)任務(wù)。黨中央部署金融穩(wěn)定和發(fā)展體制機(jī)制改革以及黨中央國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，2023年4月28日，習(xí)近平總書記主持召開中共中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要有效防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)籌做好中小銀行、保險(xiǎn)和信托機(jī)構(gòu)改革化險(xiǎn)工作。基層金融在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有不可替代的功能，但近年來基層金融體系積累的風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露，甚至出現(xiàn)形式多樣的違法違規(guī)現(xiàn)象。強(qiáng)化基層金融機(jī)構(gòu)建設(shè)、完善基層金融公司治理、提升基層金融監(jiān)管水平、加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)等成為重要的任務(wù)。

部分基層金融機(jī)構(gòu)存在風(fēng)險(xiǎn)

金融機(jī)構(gòu)基層分支機(jī)構(gòu)、地方中小銀行以及地方中小金融機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)品與服務(wù)構(gòu)成了基層金融體系。除了國有商業(yè)銀行、股份制銀行的基層分支機(jī)構(gòu)外，我國數(shù)量眾多的城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、信用社、村鎮(zhèn)銀行等是基層金融機(jī)構(gòu)主力軍。截至2021年末，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)為4602家，其中基層中小銀行3975家?；鶎咏鹑跒閷?shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐，但近年來風(fēng)險(xiǎn)暴露較為嚴(yán)重，特別是中小銀行成為金融風(fēng)險(xiǎn)暴露的重點(diǎn)領(lǐng)域。2018年至2021年，我國處置高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)627家，不良貸款處置規(guī)模高達(dá)2.6萬億元。人民銀行《中國金融穩(wěn)定報(bào)告（2021）》指出，農(nóng)村商業(yè)銀行和村鎮(zhèn)銀行高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)高達(dá)393家，占全部高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)比重達(dá)93%。

資金占用。基層金融機(jī)構(gòu)股東較為多元，由于個(gè)別金融機(jī)構(gòu)股東資質(zhì)不甚合規(guī)，股權(quán)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，基層金融機(jī)構(gòu)控制權(quán)較為混亂，較難構(gòu)建規(guī)范的股權(quán)管理架構(gòu)和控制權(quán)體系。一方面，股權(quán)結(jié)構(gòu)較為分散，可能使管理層或個(gè)別高管成為具有控制權(quán)的內(nèi)部人。另一方面，部分股東實(shí)質(zhì)上是為不具有資質(zhì)的投資人進(jìn)行“股份代持”，還有部分股東通過多個(gè)投資人或機(jī)構(gòu)分散隱秘持股，形成大股東一股獨(dú)大。

以中小銀行為例，在一股獨(dú)大情況下，銀行在日常業(yè)務(wù)經(jīng)營中極容易被大股東操縱，形成資金違規(guī)占用，使銀行成為大股東或利益相關(guān)者的“提款機(jī)”。在大股東操縱方面最典型的案例是包商銀行。風(fēng)險(xiǎn)暴露前夕的包商銀行機(jī)構(gòu)股東數(shù)為79個(gè)，而明確為“明天系”機(jī)構(gòu)股東數(shù)為35戶，持股比例更是高達(dá)89.3%。 “明天系”通過209家空殼公司、347筆借款，形成股東占款1560億元，并且悉數(shù)形成壞賬。

與股權(quán)結(jié)構(gòu)一股獨(dú)大形成鮮明對(duì)比的是，股權(quán)過度分散使股東無法對(duì)基層金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效控制，實(shí)際控制權(quán)掌握在管理層或個(gè)別人手中，形成內(nèi)部人控制。在內(nèi)部人操控下，金融機(jī)構(gòu)資金較大部分被運(yùn)用在股東、關(guān)聯(lián)方等主體，關(guān)聯(lián)交易、利益輸送和違規(guī)操作等屢見不鮮。

違規(guī)吸納存款。受制于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、合規(guī)要求和空間約束，一些基層金融機(jī)構(gòu)在資產(chǎn)負(fù)債匹配和期限匹配等領(lǐng)域面臨實(shí)質(zhì)難題，“主動(dòng)負(fù)債”訴求不斷增強(qiáng)?；鶎咏鹑跈C(jī)構(gòu)“主動(dòng)負(fù)債”的途徑主要有三個(gè)：一是直接或間接通過銀行間市場(chǎng)獲得資金，比如同業(yè)業(yè)務(wù)；二是在業(yè)務(wù)轄區(qū)內(nèi)開展高息攬儲(chǔ)；三是通過與第三方機(jī)構(gòu)合作以理財(cái)產(chǎn)品或其他方式“迂回”獲得資金。第一種方式透明度要求較高，資金期限較短，主要用于短期流動(dòng)性管理需要，當(dāng)然也有部分機(jī)構(gòu)進(jìn)行較大規(guī)模的同業(yè)主動(dòng)負(fù)債。第二種方式主要競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)有限的轄區(qū)內(nèi)存款。有的機(jī)構(gòu)為吸收存款同時(shí)又符合監(jiān)管要求，就通過“返利”“加息券”“延期支付”“以貸轉(zhuǎn)存”等方式迂回進(jìn)行。第三種方式是利用互聯(lián)網(wǎng)金融違規(guī)逾越轄區(qū)空間限制，進(jìn)行異地吸收存款類資金。

追求資產(chǎn)快速擴(kuò)張。在利益驅(qū)使和業(yè)績(jī)要求下，部分基層金融機(jī)構(gòu)特別是中小銀行具有迅速做大資產(chǎn)負(fù)債表及其他業(yè)務(wù)的內(nèi)在沖動(dòng)。一方面，中小金融機(jī)構(gòu)通過金融市場(chǎng)業(yè)務(wù)迅速增加非信貸資金運(yùn)用，大幅提高債券、股權(quán)和其他投資、非標(biāo)資產(chǎn)等的比重，表內(nèi)非信貸資產(chǎn)急速膨脹。另一方面，中小金融機(jī)構(gòu)通過與第三方機(jī)構(gòu)合作大肆開展資產(chǎn)管理等表外業(yè)務(wù)，迅速增加表外“管理”資產(chǎn)規(guī)模。在這兩方面的操作之下，部分中小金融機(jī)構(gòu)迅速提升其在金融部門中的“地位”。但是，這存在三個(gè)方面風(fēng)險(xiǎn)：一是期限長、風(fēng)險(xiǎn)高的非信貸資產(chǎn)主要是通過期限短的“主動(dòng)負(fù)債”來進(jìn)行的，潛藏流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。二是非標(biāo)、股權(quán)等部分資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重大，資本金占用多，對(duì)資本補(bǔ)充提出更高要求。三是通過第三方機(jī)構(gòu)合作資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)獲得資金成本較高，并且增加風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性。

基層金融體系存在風(fēng)險(xiǎn)的根源

一些基層金融機(jī)構(gòu)公司治理不健全。股東、董事會(huì)、管理層、監(jiān)事會(huì)等內(nèi)部治理要素以及利益相關(guān)者、法律法規(guī)、媒體、政府干預(yù)等外部治理要素等共同影響金融機(jī)構(gòu)的公司治理。一些基層金融機(jī)構(gòu)公司治理主要存在五個(gè)方面問題。一是股東權(quán)責(zé)難以清晰界定，出資人缺位與越位并存較為普遍，部分金融機(jī)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略缺失、運(yùn)營混亂、治理失效。二是實(shí)際控制權(quán)難以有效穿透，存在隱藏實(shí)際控制人、隱瞞關(guān)聯(lián)關(guān)系、隱形股東、股權(quán)代持、表決權(quán)委托、一致行動(dòng)約定等隱匿行為，股東大會(huì)流于形式或難以發(fā)揮監(jiān)督職能。三是委托代理關(guān)系難以明確界定，部分機(jī)構(gòu)股東大會(huì)、董事會(huì)難以有效履職，董事長或部分高管成為實(shí)際控制人。四是激勵(lì)約束機(jī)制難以有效匹配，部分金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)薪酬市場(chǎng)化趨勢(shì)日益明顯，過度追求短期資產(chǎn)、收入和利益增進(jìn)，員工和機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)敏感度降低、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承受度提升、對(duì)長期風(fēng)險(xiǎn)警惕度降低。五是風(fēng)險(xiǎn)管控和內(nèi)部控制體系未能動(dòng)態(tài)及時(shí)保障，部分機(jī)構(gòu)風(fēng)控和內(nèi)控?zé)o法動(dòng)態(tài)匹配機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債、表內(nèi)表外和期限管理等的穩(wěn)健需要。

一些基層金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營發(fā)展不穩(wěn)健。金融機(jī)構(gòu)特別是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)主要發(fā)揮信用轉(zhuǎn)換、期限轉(zhuǎn)換、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換和收益轉(zhuǎn)換等作用，需要依托穩(wěn)健經(jīng)營來進(jìn)行，但是，以個(gè)別中小銀行為代表的一些基層金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營方面存在四個(gè)重要問題。

在信用轉(zhuǎn)換方面，由于大股東操縱、內(nèi)部人控制、關(guān)聯(lián)交易等沖擊下，中小銀行資產(chǎn)負(fù)債錯(cuò)配較為嚴(yán)重，信用轉(zhuǎn)換不暢，信用風(fēng)險(xiǎn)偏高。2017年前，城市商業(yè)銀行不良貸款率在較長時(shí)間內(nèi)低于國有商業(yè)銀行，但是，2018年以來，城商行不良貸款率快速攀升，農(nóng)商行不良貸款率同樣快速上升并處在約3.5%的較高水平上。

在期限轉(zhuǎn)換方面，中小銀行將較大規(guī)模資產(chǎn)配置于長期資產(chǎn)甚至長期非信貸資產(chǎn)以期獲得更高收益，各項(xiàng)貸款占資金運(yùn)用的比例從2010年初的68.8%下降至2017年底的49.9%，近幾年緩慢回升至60%左右。資金大量配置于長期資產(chǎn)，而較大比重負(fù)債卻是來自銀行間市場(chǎng)甚至是跨越空間約束的異地市場(chǎng)。雖然期限管理是銀行“本職”工作，但過度的資產(chǎn)負(fù)債及期限錯(cuò)配則潛藏重大風(fēng)險(xiǎn)。

在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換中，中小銀行雖認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)在儲(chǔ)蓄者和借貸者之間進(jìn)行結(jié)構(gòu)性再分布，但沒有充分認(rèn)識(shí)到自身資產(chǎn)負(fù)債、期限轉(zhuǎn)換中可能創(chuàng)造新的風(fēng)險(xiǎn)或復(fù)雜關(guān)聯(lián)性。特別是通過第三方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)涉及的風(fēng)險(xiǎn)更為復(fù)雜。

在收益轉(zhuǎn)換中，中小銀行傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)面臨挑戰(zhàn)，疊加多重因素，凈息差不斷縮小。2017年3月至2022年3月，城商行和農(nóng)商行凈息差分別下降24個(gè)和62個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)商行信貸業(yè)務(wù)面臨凈息差大幅縮小的窘境，轉(zhuǎn)而過度追求高收益資產(chǎn)，但對(duì)長久期資產(chǎn)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的資本金占用及資本補(bǔ)充壓力缺乏充分準(zhǔn)備。

一些基層金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理待提升?；鶎咏鹑跈C(jī)構(gòu)監(jiān)管整體有效，保障金融機(jī)構(gòu)和金融體系整體穩(wěn)定，但是，個(gè)別監(jiān)管機(jī)構(gòu)職員被金融機(jī)構(gòu)所腐蝕、俘獲和利用，對(duì)基層金融機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為視而不見，監(jiān)管有效性在個(gè)別地區(qū)或領(lǐng)域有所弱化。僅2020年，原銀保監(jiān)會(huì)系統(tǒng)共受理檢舉控告類信訪舉報(bào)1231件，立案160件，處分164人。

一些地方政府干預(yù)基層金融較普遍。地方政府對(duì)基層金融機(jī)構(gòu)的影響主要通過股權(quán)控制和政策施壓等渠道進(jìn)行。部分基層金融機(jī)構(gòu)股東來自地方政府、平臺(tái)公司或地方國有企業(yè)，地方政府可通過股權(quán)關(guān)系對(duì)基層金融機(jī)構(gòu)施加影響，使其直接或間接為地方提供融資。同時(shí)，地方政府通過窗口指導(dǎo)等方式要求中小銀行要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園開發(fā)等，平臺(tái)公司或國有企業(yè)利用政府隱性擔(dān)保等獲得大量資金。地方政府還可能要求地方金融機(jī)構(gòu)購買平臺(tái)公司發(fā)行的城投債，進(jìn)一步為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資。前者使中小銀行的公司治理受到較大影響，難以建立現(xiàn)代公司治理體系；后者使得中小銀行的經(jīng)營發(fā)展偏離監(jiān)管或合規(guī)要求。

金融投資者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較淡薄。國內(nèi)投資者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)收益匹配的認(rèn)識(shí)不夠深度，過度追求儲(chǔ)蓄或投資的高收益。2021年前，犯罪分子利用基層金融機(jī)構(gòu)特別是中小基層金融機(jī)構(gòu)流程、風(fēng)控和內(nèi)控等漏洞，以理財(cái)產(chǎn)品為名，利用高額利息回報(bào)為誘餌，騙取金融投資者投資款，并且資金可能進(jìn)入犯罪分子賬戶而非金融機(jī)構(gòu)賬戶。金融投資者對(duì)這種跨區(qū)域高息攬儲(chǔ)或高回報(bào)理財(cái)產(chǎn)品缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，在追求高回報(bào)中陷入了各式金融陷阱之中。

基層金融體系治理的難點(diǎn)與堵點(diǎn)

多元跨區(qū)經(jīng)營內(nèi)生訴求與轄區(qū)經(jīng)營制度約束的博弈。在金融市場(chǎng)化、多元化和跨界化經(jīng)營趨勢(shì)日益顯著的條件下，基層金融機(jī)構(gòu)面臨日益嚴(yán)峻的經(jīng)營壓力，特別是大型國有銀行和股份制銀行經(jīng)營下沉、普惠金融開展以及互聯(lián)網(wǎng)金融興起使得基層金融機(jī)構(gòu)面臨巨大的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。2018年底，農(nóng)商行凈息差比國有行和股份行高88個(gè)和110個(gè)基點(diǎn)，但2022年3月底農(nóng)商行凈息差比國有行和股份行僅高8個(gè)和3個(gè)基點(diǎn)。地方中小銀行依托凈息差為主要收入和利潤來源的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式受到實(shí)質(zhì)性沖擊，機(jī)構(gòu)希望通過跨區(qū)域經(jīng)營、數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及加大金融市場(chǎng)業(yè)務(wù)的訴求非常急迫。在轉(zhuǎn)型過程中，部分基層金融機(jī)構(gòu)對(duì)政策制度熟知不深入、對(duì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)不全面、對(duì)合規(guī)要求理解不到位、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控部署不充分，部分基層金融機(jī)構(gòu)面臨重大風(fēng)險(xiǎn)。

金融發(fā)展與金融監(jiān)管的職能偏差。不管是中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還是派出機(jī)構(gòu)或地方金融監(jiān)管管理機(jī)構(gòu)，均更加注重金融機(jī)構(gòu)數(shù)量增長、金融業(yè)務(wù)規(guī)模擴(kuò)大、金融業(yè)增加值提升等金融發(fā)展事項(xiàng)，金融發(fā)展職能顯著強(qiáng)于金融監(jiān)管職能。個(gè)別金融管理機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)或主動(dòng)促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、業(yè)務(wù)和邊界擴(kuò)張，而對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)和消費(fèi)者保護(hù)問題則關(guān)注不夠、力度不足，使基層金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)難以得到及時(shí)有效的揭示和處置。這使得風(fēng)險(xiǎn)暴露難以起到警示和出清的作用。

行政化干預(yù)與市場(chǎng)化運(yùn)營的統(tǒng)籌?；鶎咏鹑跈C(jī)構(gòu)立足于地方經(jīng)濟(jì)，但是，容易受到一些地方政府的行政干預(yù)進(jìn)而逐步偏離市場(chǎng)化運(yùn)作軌道、逐步累積金融風(fēng)險(xiǎn)。以擔(dān)保業(yè)務(wù)為例，地方政府經(jīng)常設(shè)立擔(dān)保基金甚至擔(dān)保機(jī)構(gòu)來為企業(yè)融資服務(wù)，并在制度設(shè)計(jì)上要求“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)決定”，即采用市場(chǎng)化運(yùn)作原則。但是，一些地方政府為了完成經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)，可能出現(xiàn)行政性指示政府性擔(dān)?；鸹驌?dān)保機(jī)構(gòu)來為各類高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目融資進(jìn)行擔(dān)保，最終演變?yōu)?ldquo;政府決定、市場(chǎng)執(zhí)行”。更有甚者，存在利益輸送問題。

金融科技應(yīng)用與傳統(tǒng)監(jiān)管舉措的技術(shù)矛盾。基層金融機(jī)構(gòu)發(fā)展和業(yè)務(wù)經(jīng)營數(shù)字化轉(zhuǎn)型深入推進(jìn)，諸多基層金融機(jī)構(gòu)不僅建立自有網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，而且設(shè)立與外部合作的接口。這為基層金融機(jī)構(gòu)擺脫地域限制提供了技術(shù)支撐，也給基層金融資金運(yùn)用、資金籌集等領(lǐng)域的“擦邊球”行為提供了“便利”。但是，傳統(tǒng)金融監(jiān)管是以機(jī)構(gòu)為主體、以轄區(qū)為邊界、以業(yè)務(wù)許可為抓手的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于第三方平臺(tái)、轄區(qū)外機(jī)構(gòu)及互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)等的監(jiān)管舉措仍不充分、不及時(shí)或缺乏針對(duì)性?；鶎咏鹑跈C(jī)構(gòu)通過金融科技支撐下的資金籌集和資金運(yùn)營等違規(guī)違法行為較難受到及時(shí)有效的監(jiān)管，成為基層金融風(fēng)險(xiǎn)涉及面最廣、人數(shù)最多、關(guān)聯(lián)最復(fù)雜的問題。更值得注意的是，通過網(wǎng)絡(luò)第三方平臺(tái)進(jìn)行資金籌集，刻意模糊存款和理財(cái)?shù)膶傩?，使金融消費(fèi)者維權(quán)面臨巨大困難。

加強(qiáng)基層金融治理的對(duì)策建議

我國基層金融監(jiān)管和治理整體有效，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了良好保障。為了更好地服務(wù)地方發(fā)展，有效破解基層金融體系治理難點(diǎn)痛點(diǎn)，基層金融體系需要以本輪黨中央國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，深化金融穩(wěn)定和發(fā)展機(jī)制改革，著重優(yōu)化地方金融監(jiān)管體系，強(qiáng)化金融監(jiān)管職能，加強(qiáng)監(jiān)管，優(yōu)化治理，改進(jìn)經(jīng)營，把控風(fēng)險(xiǎn)，以保障基層金融平穩(wěn)健康發(fā)展。

深化基層金融亂象整治，有效處置基層金融風(fēng)險(xiǎn)。一是專項(xiàng)整治。監(jiān)管部門強(qiáng)化對(duì)基層金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品和服務(wù)等的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，著重在資金占用、違規(guī)吸收存款、違規(guī)開展理財(cái)業(yè)務(wù)、依托第三方進(jìn)行金融服務(wù)等領(lǐng)域開展專項(xiàng)整治，重點(diǎn)提升基層金融資金來源、資金運(yùn)用、機(jī)構(gòu)經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)管理等水平。嚴(yán)厲打擊通過網(wǎng)絡(luò)等方式變相、違規(guī)或違法吸收存款的行為。二是機(jī)構(gòu)處置。著力對(duì)中高風(fēng)險(xiǎn)基層金融機(jī)構(gòu)特別是中小銀行的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和處置，加大不良貸款處置力度，采用直接注資重組、同業(yè)收購合并、設(shè)立處置基金、設(shè)立過橋銀行、引進(jìn)新投資者以及市場(chǎng)退出等方式針對(duì)性處置問題機(jī)構(gòu)。三是資本補(bǔ)充。完善基層金融機(jī)構(gòu)資本金補(bǔ)充機(jī)制，夯實(shí)股東出資責(zé)任，開辟多渠道資本金補(bǔ)充機(jī)制，有效統(tǒng)籌內(nèi)源式資本補(bǔ)充和外延式資本補(bǔ)充，充分利用專項(xiàng)債政策紅利，提升基層金融機(jī)構(gòu)資本金充足率。四是差異應(yīng)對(duì)。注重差異化監(jiān)管，必要情況下采取“一行一策”有效處置。對(duì)小機(jī)構(gòu)合并或重組成為大機(jī)構(gòu)要進(jìn)行科學(xué)分析，尤其需要對(duì)合并重組后機(jī)構(gòu)的公司治理體系、資本金及其補(bǔ)充機(jī)制、業(yè)務(wù)經(jīng)營及風(fēng)險(xiǎn)管控等深入評(píng)估，避免當(dāng)前小風(fēng)險(xiǎn)演化為未來大風(fēng)險(xiǎn)。

加快管理體制機(jī)制改革，疏解基層金融治理堵點(diǎn)。第一，依托本次金融監(jiān)管體系改革，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管和行為監(jiān)管，完善地方金融監(jiān)管體系，提升基層金融監(jiān)管質(zhì)效，注重強(qiáng)化機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)許可、存貸款、理財(cái)、跨區(qū)域業(yè)務(wù)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管，著力加強(qiáng)對(duì)基層金融機(jī)構(gòu)公司治理的有效監(jiān)管，加大對(duì)資本金、金融市場(chǎng)業(yè)務(wù)、債券、股權(quán)及其他投資、流動(dòng)性等的監(jiān)管力度。第二，進(jìn)一步強(qiáng)化金融監(jiān)管中央事權(quán)和地方金融監(jiān)管職能，減少甚至消除地方政府對(duì)基層金融機(jī)構(gòu)的行政干預(yù)，充分尊重并保障基層金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)主體地位，提升基層金融機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營水平。第三，加快推進(jìn)省聯(lián)社管理制度改革，著重完善基層金融機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等的管理機(jī)制，為農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行等基層金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)行提供體制保障。

完善基層金融公司治理，提升內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控績(jī)效。落實(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)于金融機(jī)構(gòu)公司治理的政策要求，在黨的領(lǐng)導(dǎo)、股東或控制權(quán)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層、風(fēng)險(xiǎn)控制、關(guān)聯(lián)交易、市場(chǎng)紀(jì)律、其他利益相關(guān)者等領(lǐng)域強(qiáng)化治理改進(jìn)，形成有效、合規(guī)、穩(wěn)慎、透明的現(xiàn)代治理體系。嚴(yán)格股東準(zhǔn)入，健全退出機(jī)制，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高股東權(quán)責(zé)對(duì)等要求，著重加大關(guān)聯(lián)交易和并表管理的監(jiān)管，特別要強(qiáng)化對(duì)大股東和管理層的有效監(jiān)管，杜絕大股東資金占用、管理層內(nèi)部人控制和多樣化利益輸送。在加強(qiáng)金融監(jiān)管同時(shí)，著力提高基層金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理水平和內(nèi)部控制績(jī)效，筑牢基層金融風(fēng)險(xiǎn)防控第一道防線。

深化金融科技應(yīng)用，規(guī)范平臺(tái)經(jīng)濟(jì)行為。基層金融機(jī)構(gòu)要順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，充分利用新興技術(shù)，提升金融科技應(yīng)用水平，著力產(chǎn)品、服務(wù)和運(yùn)營等數(shù)字化創(chuàng)新，更加有效服務(wù)“三農(nóng)”、中小微企業(yè)、小城鎮(zhèn)及縣鄉(xiāng)居民。著重規(guī)范基層金融數(shù)字化行為，強(qiáng)化對(duì)金融消費(fèi)者或金融投資者法律、合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)教育，杜絕基層金融機(jī)構(gòu)通過第三方機(jī)構(gòu)違規(guī)違法吸收存款或違規(guī)騰挪資金。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化金融科技應(yīng)用，提升監(jiān)管科技水平，著重解決金融科技創(chuàng)新與傳統(tǒng)監(jiān)管模式的技術(shù)性難題。規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)行為，強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)金融業(yè)務(wù)監(jiān)管，堅(jiān)決打擊監(jiān)管規(guī)避和監(jiān)管套利行為。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員、國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室金融法律與金融監(jiān)管研究基地主任）

【注：本文系中國社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程A類項(xiàng)目“系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)與我國金融監(jiān)管改革”（項(xiàng)目編號(hào)：2018JRSA01）與中國社會(huì)科學(xué)院國情調(diào)研重大項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：GQZD2022016）階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①中國人民銀行：《中國金融穩(wěn)定報(bào)告（2021）》，2021年9月。

②鄭聯(lián)盛：《當(dāng)前銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)公司治理需要解決五大“頑疾”》，《北大金融評(píng)論》，2020年第5期。

責(zé)編/李一丹 美編/宋揚(yáng)

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