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古代治理“微腐敗”的經(jīng)驗

【摘要】以儒、法、道三家互補為特征的傳統(tǒng)政治就如何治理腐敗和“微腐敗”留下了大量切實而有效的經(jīng)驗和鑒戒。中國歷代統(tǒng)治者都把“散朋黨”作為治國治吏的要務,為了懲貪防腐建立并完善了一套富有成效的監(jiān)察制度。在官吏的選拔上,諸子百家都主張舉賢任能,把任用賢才看作國家治理的前提條件。我國古代官吏考核制度淵源深遠,歷代沿襲形成了一個極為嚴密細致的體系,把節(jié)欲儉身看作仕者廉政的充分必要條件,并設有考察民意、征集輿情的制度和設施。

【關鍵詞】腐敗 廉政 政治生態(tài) 微腐敗 【中圖分類號】G623.41  【文獻標識碼】A

在以“權(quán)力支配社會”為特征的傳統(tǒng)社會里,吏治的好壞直接決定著社會的治亂和安危,“防腐”與“反腐”因之成為王朝政治的主要內(nèi)容。中國歷代統(tǒng)治者和思想家就如何治理腐敗和“微腐敗”進行了系統(tǒng)的理論探討,并在長期實踐中積累了豐富的經(jīng)驗和鑒戒。

把好入口關,嚴格官員的選拔和任用

吏治的好壞直接取決于官員素質(zhì)的高低,因而歷代統(tǒng)治者都重視對官員的選拔和任用。在官吏的選拔上,諸子百家都主張舉賢任能,把任用賢才看作是國家治理的前提條件。例如,孔子主張“學而優(yōu)則仕”,明確地把“學優(yōu)”定為從政的條件;孟子認為“賢者在位,能者在職”,國家才可能“閑暇無事”;墨子強調(diào)“以尚賢使能為政”;韓非子則主張官員的任用必須通過基層的歷練,政府應該把具有基層實踐經(jīng)驗的能者選拔到各級崗位上,即所謂“明主之吏,宰相必起于州部,猛將必發(fā)于卒伍”。

關于選拔官吏的方式,秦朝以軍功制取代了世卿世祿制,第一次以制度的方式打開了社會底層身份上升的渠道;秦統(tǒng)一六國后,還實行了保舉制,即由主管官員舉任其下級和屬員。兩漢時期建立了比較完善的察舉制,官員的選任通過地方長官舉薦的方式進行。唐以后則實行科舉制,即以公開考試的形式選拔人才。無論哪種制度,都必須以公正、公開、透明為原則,故而明代邱峻認為吏治的首要之務即“清入仕之路,公銓選之法”。

為了防止選舉和任用官員過程中的營私舞弊行為,歷代都采取了相應的制度措施。秦朝規(guī)定,官吏若犯罪,其舉薦者要被以同樣的罪名處置;漢代建立了官吏試用制度,期限為一年,發(fā)給半俸,試用期滿經(jīng)考察合格后正式錄用,若試用者在正式錄用之后有貪贓枉法等行為,要以“任人不善”“所舉非人”等罪名追究其上級主管官員、舉薦者或座師的連帶責任。為了防止官員以家族裙帶關系假公濟私,漢代還建立了籍貫及親屬回避制度。這種制度行之有效,為以后歷代所借鑒,如唐代規(guī)定地方官員回避本籍和鄰近州縣,有直系血緣關系及師生關系者,不得在同一地區(qū)或同一衙門為官。宋代將回避關系擴大到五服以內(nèi)的家族成員和所有姻親,并規(guī)定官員不得在任職州縣“典買舊宅”,退休后不得在曾任職過的州縣“寄居”。明代將本籍回避范圍擴大到一省,洪武年間規(guī)定除京官外,所有地方官員實行南北更調(diào)。

治理權(quán)力運行環(huán)境,營造良性政治生態(tài)

“微腐敗”是權(quán)力尋租的一種毛細血管狀態(tài),治理“微腐敗”的根本手段是鏟除產(chǎn)生腐敗的土壤,營造良好的政治生態(tài)。在任何時代,結(jié)黨營私都是社會政治中的痼疾,也是滋生種種腐敗、“微腐敗”現(xiàn)象的淵藪。

《尚書·洪范》最早提出了朋黨的危害,強調(diào)“無偏無黨,王道蕩蕩;無黨無偏,王道平平”;孔子強調(diào)“君子矜而不爭,群而不黨”(《論語·衛(wèi)靈公》);韓非子把朋黨之害提到了關乎國家存亡的高度,認為在統(tǒng)治集團內(nèi)部一旦陷入朋黨紛爭,就會導致國家滅亡:“大臣兩重,父兄眾強,內(nèi)黨外援以爭事勢者,可亡也”“大臣專制,樹羈旅以為黨,數(shù)割地以待交者,可亡也”。(《韓非子·亡徵》)韓非子專門探討了對付朋黨的各種“潛御之術”,如“設諫(間)以綱獨為,舉錯以觀奸動”、“宣聞以通未見,作斗以散朋黨”“漸更以離通比,下約以侵其上”“罰比周而賞異,誅毋謁而罪同”等。歷代統(tǒng)治者都把“散朋黨”作為治國的要務,如《大清律》把“結(jié)交近侍官員”“上言大臣德政”這種看似合情合理的結(jié)納行為列入嚴懲的律例。

細化管理制度,建立切實有效的考評獎懲體系

建立切實有效的監(jiān)察、考評和獎懲制度,這是改善吏治、克服“微腐敗”的不二法門。

監(jiān)察制度。中國歷代統(tǒng)治者為了懲貪防腐,建立并完善了一套富有成效的監(jiān)察制度。秦時中央設立御史大夫,負責監(jiān)察百官和管理天下典冊圖集。西漢在秦制的基礎上,構(gòu)建了以御史臺為核心的、從中央至地方上下相維的較為完整的監(jiān)察體制。唐朝時形成了具有獨立司法權(quán)的監(jiān)察機關——御史臺,其職能主要是考察官員的政績和操守,彈劾百官違法亂紀行為。御史臺從五代到宋金元歷代沿置,明代改稱都察院,“職責糾劾百官,辯明冤枉,提督各道,為天子耳目風紀之司”。清代的最高監(jiān)察機構(gòu)亦稱督察院,但地位和職權(quán)相比明代都有所提高。延續(xù)運行兩千多年、貫穿封建社會始終的監(jiān)察制度,對于懲治貪官污吏、糾正社會風氣特別是官場風氣、穩(wěn)定皇權(quán)統(tǒng)治起到了重要作用,其運行機制的嚴密性和高效性,直到今天仍值得借鑒。

考核制度。中國古代官吏考核制度淵源深遠,歷代沿襲形成了一個極為嚴密細致的體系。戰(zhàn)國時期,各國都建立了嚴格而規(guī)范的上計制度,秦代有在此基礎上實行逐級考課,隋唐時代有大考、小考,明清時代有京察、大計。官員廉政與否是考核的主要內(nèi)容和決定升遷或降職、罷免的主要依據(jù)。秦律中規(guī)定考核官員有所謂“五善五失”,前者中有“清廉毋謗”,后者中有“賤士而貴貨貝”,都是針對官員“微腐敗”問題的。漢代考核制度進一步完善,建立了對各級官吏實行全面考核的政績考核制度,考核的內(nèi)容和標準,除清正、治行、廉能、勤謹?shù)然緱l件之外,還根據(jù)不同的職務提出不同的要求,如對縣級官吏考核內(nèi)容主要是戶口與墾田增減、錢谷出入、社會治安好壞等??己私Y(jié)果依據(jù)政績的優(yōu)劣排列名次,對政績突出的,給予褒獎,或破格晉升;考核不合格的則被追究責任,輕者受降職、降秩處分,重者免職,甚至繩之以法。

唐代考課制度在中國歷代最為完善,形成了包括考核機構(gòu)、考核方法、考核內(nèi)容和獎懲標準在內(nèi)的比較完備的制度體系。所有官員的考核由吏部統(tǒng)一管理,具體的考核工作由考功司負責。唐代考核制度的特點是制度嚴密而公正,執(zhí)行標準明確、客觀,具有較強的可操作性。例如,將考核標準細化為“四善”“二十七最”。所謂四善指的是“德義有聞”“清慎明著”“公平可稱”“恪勤匪懈”等四項入仕為官的基本職業(yè)道德準則;“二十七最”指的是針對不同領域的官員提出的二十七種最優(yōu)表現(xiàn),如諫官、言官“獻可替否”,銓選官員“擢盡才良”,考課官員“褒貶必當”,等等??己私Y(jié)果分為三級九等,按等級定獎懲,如“背公向私,居官諂詐,貪濁有狀”列為下下等,即行罷免,終身禁錮。

清朝考核分為“京察”和“大計”??己藰藴蕿?ldquo;四格八法”。所謂“四格”,指的是考察官員優(yōu)劣的四項內(nèi)容,即“守清”“政勤”“才長”“年壯”,每格分為三等考評:才則或長或平或短,守則或清或平或濁,政則或勤或平或怠,年則或青或中或老;所謂“八法”是針對“貪”“酷”“浮躁”“才力不及”“年老”“有疾”“疲軟無為”“不謹”八種罪過的處罰規(guī)定,如規(guī)定凡為官貪、酷者即行革職拿問,禁錮本人及子孫三代;為官疲軟、不謹者予以革職,回籍閑居。

晉升與福利制度。建立公平而有效的晉升遷轉(zhuǎn)制度,有助于培育官場正氣、維護官員的職業(yè)道德感和工作積極性,從而在根本上減少腐敗和“微腐敗”現(xiàn)象的發(fā)生。秦漢時期就建立了比較完備的官員遷轉(zhuǎn)管理制度。秦與西漢初期以軍功升遷為主,漢武帝以后,“事功”“積勞”即政績突出或年資積累成為官員升遷的主要條件。漢代史籍中多有“功次補”“積功勞稍遷”等字眼,如石奮“積功勞,孝文時官至太中大夫”、周仁“積功遷至太中大夫”。此后歷代都把政績和年資作為升遷管理的主要依據(jù)。官員的福利也應當?shù)玫綉械谋U?,這是防止腐敗的最正大光明的途徑。對一般官員來說,生活優(yōu)裕、沒有養(yǎng)家糊口的后顧之憂,才能重法禁。因此中國古人很早就提出了厚祿養(yǎng)廉思想。唐朝曾多次提高政府官員的薪俸,一度導致國家財政不堪重負,至于杜佑不得不提出“省官減費”的建議。自西漢初年到清代建立“養(yǎng)廉銀”制度,厚祿養(yǎng)廉思想貫穿整個中國帝制社會,成為歷朝各代有識之士的共識。然而,專制社會以權(quán)力為謀取利益的首要資源的屬性,決定了歷代統(tǒng)治者不可能真正解決這一吏治難題。

推行廉政教育,強化官員的職業(yè)自律意識

通過廉政教育強化官員的自律意識,防微杜漸,這是治理“微腐敗”最有效的途徑之一。古代著名的政治思想都強調(diào)廉政教育對建立美政良俗的根本意義。秦以后的歷代統(tǒng)治者和思想家融合儒、道,就官員廉政教育的內(nèi)容和途徑進行了系統(tǒng)探討,其中最基本的共識有以下三點:

清心寡欲,戒奢以儉。古代統(tǒng)治者和思想家都把節(jié)欲儉身看作仕者廉政的充分必要條件。例如,司馬光在其訓子名篇《訓儉示康》中寫道:“夫儉則寡欲,君子寡欲,則不役于物,可以直道而行;小人寡欲,則能謹身節(jié)用,遠罪豐家。”清朝順治帝在《御制人臣儆心錄》中告誡臣下:“居官之所恃者,在廉。其所以能廉者,在儉”。

敬懼修省,防微杜漸??鬃又^君子有九思,曾子稱“吾日三省吾身”,時刻敬懼修省,過一種敬畏的、負責任的生活,是古代士大夫基本的人生姿態(tài),也是他們治國平天下的看家功夫。南宋以后的理學家把官場當做修煉身心的道場,主張通過移風易俗維護日漸崩壞的社會秩序。無論是朱熹的居敬,還是劉宗周的慎獨,都是通過自我身心的打磨存天理、滅人欲,去性惡于幾微之間。

尊賢重德,表清褒廉。在嚴懲貪賄的同時,歷代統(tǒng)治者還重視扶植和表彰清官廉臣,以為民表率,砥礪風氣。“廉吏,民之表也。”漢文帝在一封詔書中第一次道出了廉吏的政治品牌價值。表彰清官廉吏,為百官立楷模,成為歷代統(tǒng)治者為整肅官場風氣所采用的最有成效的手段??滴醯圻@方面的做法最有代表性。康熙將選拔、優(yōu)遇清官作為朝廷用人行政的核心工作。他在位期間一直用心于發(fā)現(xiàn)、扶持、獎勉、保護清官廉吏,“屢詔群臣薦舉天下廉能官”??滴跆貏e重視對清官的提攜和褒揚,他還親力親為,利用出巡的機會發(fā)現(xiàn)、考察清官,并經(jīng)常性地以召見勉勵、恩賜寶物、題詞嘉獎以及恩賞先人等方式,對清官進行表彰和激勵,如賜于成龍“天下廉吏第一”、張伯行“江南第一清官”稱號,使他們譽滿天下。經(jīng)過康熙多年的努力經(jīng)營,清朝一時出現(xiàn)了正氣盈朝、清官賢臣輩出的盛世景象。

走群眾路線,發(fā)揮民間監(jiān)督制約作用

群眾監(jiān)督是防治各種腐敗行之有效的方法,這方面古人很早就進行了各種探索和嘗試。據(jù)記載,早在傳說中的堯舜時代,就有了考察民意、征集輿情的制度和設施:“立進善之旌、誹謗之木,政有缺失,民得書于木”(《史記·孝文紀》 )。

西漢時政府設立專門訪察民意輿情的“風俗使”。據(jù)記載,漢宣帝時曾遣使十二人“循行天下,存問鰥寡,覽觀風俗,察吏得失”。(《漢書·宣帝紀》)。兩晉時期的“風聞言事”也是利用輿情糾舉官員不法行為的一種機制。“風聞言事”也稱“風聞奏事”“風聞彈人”“風聞訪知”等,即監(jiān)察人員無須持有真憑實據(jù),只要依傳聞便可立案糾劾。西漢時期還出現(xiàn)了我國最早的“舉報箱”,稱為“缿筒”,是漢宣帝時的名臣趙廣漢創(chuàng)立。“缿筒”是一個類似于瓶子的竹筒,上面有小孔,可入不可出,用于收集各種投訴與檢舉密信。武則天統(tǒng)治時期,又發(fā)明了“銅匭”,是一個方形銅匣,類似于今天的意見箱。為保障檢舉工作的順利進行,武則天還下令設置專門負責的“匭使院”,隸屬中書省。

需要說明的是,在專制主義社會里,所有旨在征集民意輿情的措施都會演變成統(tǒng)治階級內(nèi)部相互傾軋的手段。真正的民主監(jiān)督,只有在我們社會主義新時代才有可能真正實現(xiàn)。

(作者為南開大學歷史學院教授,南開大學社會史研究中心研究員、博導)

【注:本文系中國歷史研究院委托項目“中國古代政治文化的歷史經(jīng)驗”(項目號:20@WTC011)階段性成果】

責編/李一丹 美編/楊玲玲

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[責任編輯:孫垚]