【摘要】就業(yè)是民生之本。具有政府主導(dǎo)屬性的公共投資與重大項目有著多重就業(yè)效應(yīng)，發(fā)揮其直接就業(yè)效應(yīng)，不僅是當前就業(yè)形勢的迫切要求，也是實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、堅持經(jīng)濟發(fā)展就業(yè)導(dǎo)向的本質(zhì)要求。建立行之有效的就業(yè)評估機制，不僅是強化公共投資與重大項目就業(yè)導(dǎo)向、充分發(fā)揮其就業(yè)效應(yīng)的必然要求，也有助于完善整合多部門力量，切實落實就業(yè)優(yōu)先政策體系。

【關(guān)鍵詞】就業(yè) 公共投資與重大項目 就業(yè)評估

【中圖分類號】F249.2 【文獻標識碼】A

“強化就業(yè)優(yōu)先政策，健全就業(yè)促進機制，促進高質(zhì)量充分就業(yè)”是黨的二十大報告提出的“增進民生福祉，提高人民生活品質(zhì)”的重要措施之一。充分發(fā)揮公共投資與重大項目在帶動就業(yè)方面的作用，對于促進高質(zhì)量充分就業(yè)具有重要作用。近年來受國內(nèi)外經(jīng)濟形勢變化，特別是受疫情影響，我國就業(yè)形勢相對嚴峻，“穩(wěn)經(jīng)濟”“保就業(yè)”成為從中央到地方各級黨委和政府工作的重中之重，但當前公共投資和重大項目直接帶動就業(yè)的作用尚未充分凸顯。建立就業(yè)評估機制以強化公共投資和重大項目的就業(yè)導(dǎo)向是實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的本質(zhì)要求，既離不開政府治理理念的轉(zhuǎn)變，也離不開政府治理體系和治理能力的進一步完善和提升。

公共投資與重大項目的就業(yè)效應(yīng)

公共投資與重大項目對經(jīng)濟社會運行有著多重影響效應(yīng)，對就業(yè)促進也有著多重影響效應(yīng)。就其對就業(yè)的影響而言，既包含間接效應(yīng)，又包含直接效應(yīng)；既包含總量效應(yīng)，也包含結(jié)構(gòu)效應(yīng)；既包含積極效應(yīng)，也可能包含消極效應(yīng)。

公共投資和重大項目對就業(yè)促進的間接效應(yīng)指的是，通過政府主導(dǎo)的投資項目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、激活社會投資和消費等提振經(jīng)濟的方式對就業(yè)發(fā)揮的促進作用。而直接效應(yīng)指的是公共投資和重大項目在項目建設(shè)和運行過程中對就業(yè)的直接吸納作用。近年來受全球經(jīng)濟低迷和疫情影響，加大公共投資以降低失業(yè)率的做法成為全球各經(jīng)濟體的主要政策措施之一。總量效應(yīng)指的是公共投資與重大項目通過直接或間接方式帶來的就業(yè)崗位規(guī)模的擴大。結(jié)構(gòu)效應(yīng)指的是公共投資與重大項目對就業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響，這種影響可以是有意識的，也可以是無意識的，其中有意識的影響指的是政府通過設(shè)定投資方向和構(gòu)成的方式影響一個國家或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，進而影響勞動力市場的供需結(jié)構(gòu)。譬如，美國出臺的《2022年芯片和科學(xué)法案》雖然旨在通過提供數(shù)百億美元促進美國半導(dǎo)體的研究和制造，但其中有很多條款涉及到相關(guān)的人才培養(yǎng)和半導(dǎo)體制造等行業(yè)勞動力的培育。黨的二十大報告提出“促進高質(zhì)量充分就業(yè)”，這既離不開勞動力市場需求結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，也離不開勞動力供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。以政府投資的方式引導(dǎo)勞動力市場供需結(jié)構(gòu)變化，不僅有著提升國家和地區(qū)經(jīng)濟競爭力的積極意義，對于優(yōu)化和提升勞動力供給的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，特別是對青年勞動力的培育也有著積極意義。

公共投資和重大項目對就業(yè)促進的積極效應(yīng)得到了普遍認可，但如果投資項目定位不當，也可能產(chǎn)生消極影響。所謂的消極影響可以從兩個角度來理解：一是從政府投資與非政府投資的關(guān)系及其對市場秩序影響的角度；二是從用工替代及其示范作用的角度。從第一個角度來看，由政府主導(dǎo)的公共投資和重大項目主要限定于市場不能有效配置資源的、具有公益性和外部效益的公共領(lǐng)域。對這些領(lǐng)域的投資有利于改善經(jīng)濟和社會運行的基礎(chǔ)，這也是各國通行的做法。在市場成熟度高、競爭激烈的領(lǐng)域，公共投資和重大項目的介入則可能會影響市場秩序、擠壓社會資本生存空間，甚至打壓民營資本的信心，最終通過影響經(jīng)濟秩序而傷及就業(yè)。為了避免政府主導(dǎo)的公共投資和重大項目對市場秩序可能帶來的不良影響，特別是避免在競爭性領(lǐng)域?qū)γ駹I資本的擠壓，公共投資和重大項目往往涉及的是基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域，或因具有外部性或風險性而社會資本不愿或難以介入，但對國計民生又有著重要影響的領(lǐng)域。國務(wù)院出臺的并于2019年7月1日開始施行的《政府投資條例》明確指出：“政府投資資金應(yīng)當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。”從第二個角度來看，如果公共投資和重大項目涉及的是智能化、自動化程度高的領(lǐng)域，或者說勞動替代率較高的領(lǐng)域，那么不僅無助于直接的就業(yè)促進，而且還會因政府主導(dǎo)項目的示范引領(lǐng)作用，帶動相關(guān)行業(yè)勞動替代率的增加。因此，除了基于技術(shù)創(chuàng)新和引領(lǐng)需要，公共投資和重大項目不應(yīng)盲目聚集于資本密集型和技術(shù)密集型領(lǐng)域，在就業(yè)形勢相對嚴峻的時期應(yīng)更多地側(cè)重于勞動密集型領(lǐng)域。此外，即便是那些基于技術(shù)進步和創(chuàng)新引領(lǐng)需要的政府主導(dǎo)項目，也要從技能型人才培育的角度賦予其責任，以引領(lǐng)和優(yōu)化人力資源的供給與配置。

公共投資與重大項目直接就業(yè)效應(yīng)的優(yōu)先性

公共投資與重大項目直接就業(yè)效應(yīng)的優(yōu)先性是由當前就業(yè)形勢所決定的。盡管公共投資與重大項目對就業(yè)促進有著多重效應(yīng)，但在特定時期應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會運行的實際情況，側(cè)重發(fā)揮其特定效應(yīng)。就業(yè)問題不僅是民生問題、經(jīng)濟問題，更是社會問題，甚至是政治問題。國外的經(jīng)驗表明，失業(yè)率的上升不僅影響民生，而且也會影響社會的穩(wěn)定。近年來受國內(nèi)外經(jīng)濟形勢變化，特別是受疫情影響，我國就業(yè)形勢特別是青年等重點人群的就業(yè)形勢相對嚴峻。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率在2022年上半年一度上升至6.1%，下半年雖有回落，但大多在5.5%及以上。在就業(yè)形勢相對嚴峻的背景下，重點人群的就業(yè)問題尤其突出。2022年7月份，16—24歲城鎮(zhèn)青年失業(yè)率為19.9%。同年，全國高校畢業(yè)生規(guī)模達到了1076萬人。盡管大多數(shù)高校的畢業(yè)生年終去向落實率達到了九成以上，但其中包含了相當比例的靈活就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、公益性崗位或見習、實習等非穩(wěn)定性或臨時性崗位。

2022年國務(wù)院及相關(guān)部委密集出臺“穩(wěn)就業(yè)”相關(guān)政策措施，各地也結(jié)合實際積極出臺各種形式的“穩(wěn)就業(yè)”“保就業(yè)”措施，各類政策工具做到了“能用盡用”。通過各方共同努力，2022年我國就業(yè)局勢總體穩(wěn)定。隨著經(jīng)濟的逐步回暖，2023年我國就業(yè)形勢將進一步趨于平穩(wěn)，但就業(yè)的總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在，并且隨著高校畢業(yè)生規(guī)模的持續(xù)增加（2023年高校畢業(yè)生規(guī)模預(yù)計將達1158萬人），青年等重點人群的就業(yè)壓力仍不容小覷。在這樣的現(xiàn)實背景下，發(fā)揮公共投資與重大項目直接帶動就業(yè)的作用，在當前有著緊迫性。值得注意的是，發(fā)揮公共投資和重大項目的直接效應(yīng)也日益得到黨中央的高度重視。2022年7月5日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國家發(fā)展改革委《關(guān)于在重點工程項目中大力實施以工代賑促進當?shù)厝罕娋蜆I(yè)增收的工作方案》、2023年1月10日國家發(fā)展改革委出臺的《國家以工代賑管理辦法》等，就是發(fā)揮公共投資和重大項目的直接就業(yè)效應(yīng)的最好例證。

公共投資與重大項目直接就業(yè)效應(yīng)的優(yōu)先性是實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的本質(zhì)要求。就業(yè)是民生之本，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持在推動高質(zhì)量發(fā)展中強化就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向，深入實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，推動我國就業(yè)工作取得歷史性成就。黨的二十大報告強調(diào)：“強化就業(yè)優(yōu)先政策，健全就業(yè)促進機制，促進高質(zhì)量充分就業(yè)。”簡言之，就業(yè)優(yōu)先政策就是強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的就業(yè)導(dǎo)向，將就業(yè)問題置于宏觀政策層面，財稅政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等的出臺和實施要優(yōu)先考慮就業(yè)問題?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》指出：“堅持經(jīng)濟發(fā)展就業(yè)導(dǎo)向，健全就業(yè)目標責任考核機制和就業(yè)影響評估機制。”國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”就業(yè)促進規(guī)劃》指出：“健全就業(yè)影響評估機制，制定實施宏觀政策時要充分考慮對就業(yè)的影響，提升重大政策規(guī)劃、重大工程項目、重大生產(chǎn)力布局對就業(yè)的促進作用。”人社部印發(fā)的《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》也明確指出：“堅持經(jīng)濟發(fā)展就業(yè)導(dǎo)向，將更加充分更高質(zhì)量就業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先目標，將穩(wěn)定和擴大就業(yè)作為宏觀調(diào)控的下限，健全財政、貨幣、就業(yè)等政策協(xié)同和傳導(dǎo)落實機制，強化就業(yè)影響評估，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與就業(yè)擴大良性互動。”公共投資與重大項目具有政府主導(dǎo)屬性和突出的經(jīng)濟和社會影響，明確其就業(yè)導(dǎo)向，發(fā)揮其直接帶動就業(yè)的作用，不僅是就業(yè)優(yōu)先政策的要求，而且能夠有效、及時地發(fā)揮“穩(wěn)就業(yè)”“保民生”的作用。

然而就業(yè)導(dǎo)向和直接就業(yè)效應(yīng)的優(yōu)先性在各地公共投資與重大項目的實踐當中體現(xiàn)還不夠明顯。通過加大公共投資力度、實施重大項目的方式提振經(jīng)濟，以達到穩(wěn)經(jīng)濟、保增長的目的，成為各級政府的重要政策措施，而經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長則會從長遠意義上對高質(zhì)量充分就業(yè)產(chǎn)生綜合性的積極影響。“經(jīng)濟增長固然是就業(yè)增長的前提和必要條件，但卻不是充分條件。國際和國內(nèi)經(jīng)驗都表明，經(jīng)濟增長并不自動導(dǎo)致最大化就業(yè)，而且一定的增長速度并不以相同的比例帶動就業(yè)增長。”①在一些地方實踐當中，公共投資和重大項目的立項往往側(cè)重于經(jīng)濟效應(yīng)，缺乏明確的就業(yè)導(dǎo)向，甚至被用于“保GDP”或“拉升GDP”。這會導(dǎo)致公共投資與重大項目偏離其本應(yīng)該所屬的公共領(lǐng)域，進入競爭性領(lǐng)域，造成對社會資本投資的擠壓，甚至對民營資本特別是中小微企業(yè)的生存空間造成擠壓。這種擠壓既不利于良性市場秩序的形成，也將最終因為傷及經(jīng)濟運行而影響就業(yè)。在經(jīng)濟收益的驅(qū)使下，公共投資與重大項目也容易偏向資金密集型和技術(shù)密集型的領(lǐng)域，進而因就業(yè)替代效應(yīng)而不利于就業(yè)機會的增加。此外，就業(yè)評估機制的缺乏也是影響公共投資與重大項目充分發(fā)揮就業(yè)效應(yīng)的重要因素。

就業(yè)評估與公共投資和重大項目就業(yè)導(dǎo)向的推進和落實

“就業(yè)優(yōu)先”已被提到國家戰(zhàn)略層面，就業(yè)優(yōu)先政策的充分和有效落實需要各級政府及相關(guān)部門的共同努力。影響公共投資與重大項目的就業(yè)效應(yīng)特別是直接就業(yè)效應(yīng)的因素主要包括以下四個方面。一是經(jīng)濟增長導(dǎo)向強于就業(yè)導(dǎo)向。中央和地方的“十四五”規(guī)劃都不同程度地提到“堅持經(jīng)濟發(fā)展的就業(yè)導(dǎo)向”，將就業(yè)工作置于經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先位置。二是一些地方政府通常默認就業(yè)效應(yīng)是經(jīng)濟增長的自然結(jié)果，這會導(dǎo)致公共投資和重大項目立項時偏向于經(jīng)濟效益。三是追求GDP的慣性思維以及相關(guān)考核的硬性要求，也在一定程度上迫使地方政府側(cè)重考慮經(jīng)濟增長因素，而就業(yè)相關(guān)考核的弱化則在一定程度上影響了“就業(yè)優(yōu)先”的有效落實。四是“大就業(yè)觀”尚未充分樹立，政府職能部門聯(lián)動和整合的相對缺乏或相對松散，在落實公共投資與重大項目的就業(yè)導(dǎo)向、明確其就業(yè)效應(yīng)時，甚至會出現(xiàn)人社部門“一頭熱”或缺位的現(xiàn)象。

之所以出現(xiàn)上述現(xiàn)象，其根本原因在于缺乏對于公共投資與重大項目行之有效的就業(yè)評估機制，并因此導(dǎo)致“就業(yè)優(yōu)先”的考核要求弱化。中央和地方“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和就業(yè)相關(guān)的規(guī)劃都在一定程度上強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的就業(yè)導(dǎo)向，強調(diào)對重大投資項目、重大工程項目等進行就業(yè)影響評估，但如何評估特別是如何對公共投資和重大項目的就業(yè)效用進行評估，還缺乏相對明確的政策規(guī)定。在政策文本和政策實踐層面，甚至會出現(xiàn)人社部門“一頭熱”的現(xiàn)象。人社部門對就業(yè)優(yōu)先、就業(yè)導(dǎo)向和就業(yè)影響評估的強調(diào)，并未得到其他職能部門的充分重視。譬如，國家發(fā)改委關(guān)于《政府投資項目可行性研究報告編制通用大綱（征求意見稿）》對政府投資項目可行性論證提出了多方面的要求，但缺乏就業(yè)相關(guān)的評價?！墩顿Y條例》的項目批準條件中提及了技術(shù)經(jīng)濟可行性和社會效益分析，但社會效益不僅指代不明確，也未明確提及就業(yè)議題。再以地方政策文本為例，2022年5月1日執(zhí)行的《江蘇省就業(yè)促進條例》第十六條明確指出：“縣級以上地方人民政府建立公共投資和重大項目帶動就業(yè)的評估機制，在規(guī)劃編制、投資審批、資金安排、項目管理時，把增加就業(yè)崗位和優(yōu)化人力資源配置作為評價項目的重要指標。在審批政府投資項目和重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、申請和安排財政資金時，同等條件下優(yōu)先安排就業(yè)帶動能力強和就業(yè)質(zhì)量高的項目。”但這一政策還沒有充分體現(xiàn)在發(fā)改委等其他部門的政策文本當中?！督K省政府投資管理辦法》雖然規(guī)定了政府投資領(lǐng)域，強調(diào)了對政府投資的經(jīng)濟社會效益分析，但并沒有明確政府投資的就業(yè)導(dǎo)向，也未提及就業(yè)評估?！督K省政府投資基金管理辦法》雖然強調(diào)了政府投資基金應(yīng)當“堅持落實國家戰(zhàn)略，貫徹省委、省政府決策部署”，但并沒有提及“就業(yè)優(yōu)先”。

行之有效的就業(yè)評估機制的缺乏還與經(jīng)濟走強時就業(yè)促進工作的弱化有關(guān)。回顧各國的就業(yè)促進工作歷史可以看出，在經(jīng)濟走弱且就業(yè)問題凸顯時，公共投資與重大項目帶動就業(yè)的作用被普遍強調(diào)。譬如，2008年全球金融危機前后的一段時間內(nèi)，建立就業(yè)評估機制以發(fā)揮公共投資和重大項目帶動就業(yè)的作用被高度重視。2007年，《四川省“十一五”就業(yè)和社會保障規(guī)劃》指出：“建立投資項目就業(yè)影響評估制度，將對就業(yè)的影響作為決定政府投資項目的一個重要因素和核準社會投資項目的指標之一。”2009年，《陜西省就業(yè)促進條例》第十條提出“應(yīng)當將促進就業(yè)影響作為立項的評估內(nèi)容”，南京市發(fā)改委和人社部門共同出臺了《投資項目就業(yè)評估工作意見》，該做法還曾獲評“2009年度中國社會政策十大創(chuàng)新”。其實早在2015年，《國務(wù)院關(guān)于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》就提出要“建立公共投資和重大項目建設(shè)帶動就業(yè)評估機制”。然而隨著經(jīng)濟增長和就業(yè)形勢改善，相應(yīng)的就業(yè)評估機制被弱化，甚至喪失持續(xù)性。

建立具有可操作性的就業(yè)評估機制以推進和落實政府主導(dǎo)的公共投資與重大項目的就業(yè)導(dǎo)向，不僅是發(fā)揮其直接帶動就業(yè)作用的必要措施，也應(yīng)當成為一項持續(xù)性的公共政策設(shè)置。其一，建立公共投資與重大項目帶動就業(yè)的評估機制，可以明確政府資金和政府主導(dǎo)項目的就業(yè)導(dǎo)向，體現(xiàn)“就業(yè)優(yōu)先”的戰(zhàn)略地位。其二，建立就業(yè)評估機制可以規(guī)避政府投資對市場秩序的干擾，進而避免帶來負向就業(yè)效應(yīng)。其三，建立就業(yè)評估機制可以避免公共投資與重大項目的就業(yè)效應(yīng)掩蓋于經(jīng)濟增長目標之下，進而避免就業(yè)效應(yīng)的不確定性。其四，建立就業(yè)評估機制有助于“就業(yè)優(yōu)先”的考核機制的完善，強化地方政府在就業(yè)和民生發(fā)展領(lǐng)域的責任。其五，建立就業(yè)評估機制有助于不同政府部門的聯(lián)動與整合，并促進政府治理體系的改革和完善。

行之有效且具有持續(xù)性的就業(yè)評估機制的建立，離不開政府治理理念的轉(zhuǎn)變、治理體系的完善，以及治理能力的提升。就治理理念而言，即樹立“大就業(yè)觀”，強化和落實“就業(yè)優(yōu)先政策”，強化和落實經(jīng)濟發(fā)展的就業(yè)導(dǎo)向和民生導(dǎo)向。所謂“大就業(yè)觀”，一是指針對就業(yè)問題要有大局觀念、全局觀念，甚至政治觀念，真正突出“就業(yè)優(yōu)先”的政策理念；二是指“促就業(yè)”、尤其是“穩(wěn)就業(yè)”“保就業(yè)”，應(yīng)成為各級政府職能部門的共同責任。就治理體系而言，一是強化多部門的聯(lián)動與整合，真正做到將“就業(yè)優(yōu)先”落實到不同職能部門的政策及其執(zhí)行過程當中；二是按“就業(yè)優(yōu)先”的政策要求，強化就業(yè)工作對地方黨政“一把手”的問責機制。就治理能力而言，應(yīng)加強多部門、多層次就業(yè)促進能力建設(shè)。落實“就業(yè)優(yōu)先政策”意味著，“促就業(yè)”“穩(wěn)就業(yè)”“保就業(yè)”的能力建設(shè)不僅涉及人社部門，而且涉及眾多政府部門；相關(guān)能力建設(shè)不僅涉及就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，還涉及到如何確保經(jīng)濟發(fā)展的就業(yè)導(dǎo)向，如何確保財政、金融、產(chǎn)業(yè)政策凸顯就業(yè)優(yōu)先等方面。

（作者為南京大學(xué)就業(yè)質(zhì)量研究中心主任，南京大學(xué)社會學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注釋】

①蔡昉：《如何認識宏觀經(jīng)濟與就業(yè)的關(guān)系》，《湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報》，2008年第6期。

責編/靳佳 美編/楊玲玲

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