【摘要】新冠疫情深刻影響了國(guó)際關(guān)系、國(guó)家外交政策和全球政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化秩序，醫(yī)療健康服務(wù)成為現(xiàn)代社會(huì)福利制度建設(shè)的主題與戰(zhàn)略重點(diǎn)，全球健康福利政治學(xué)、全球健康福利外交和全球健康福利治理議題應(yīng)運(yùn)而生。全球化現(xiàn)代社會(huì)健康福利制度體系分為全球、區(qū)域、國(guó)家、地方政府、社區(qū)與個(gè)人健康六個(gè)層次。全球化現(xiàn)代社會(huì)健康福利治理議題包括全球健康福利政治哲學(xué)、全球健康福利政治學(xué)、全球健康福利制度基礎(chǔ)理論、全球健康福利體系頂層設(shè)計(jì)與國(guó)際規(guī)則公約戰(zhàn)略規(guī)劃、全球健康福利財(cái)政學(xué)、全球健康福利制度體系普遍規(guī)律、全球健康福利治理體系和個(gè)人健康福利等八類。健康福利全球化與全面推進(jìn)健康中國(guó)制度建設(shè)要求健全以國(guó)家為主體的全球健康戰(zhàn)略與制度，而構(gòu)建健康福利共同體是具有中國(guó)特色和中國(guó)智慧的中國(guó)式現(xiàn)代社會(huì)主義福利制度方案。
【關(guān)鍵詞】健康中國(guó) 健康福利理論 健康福利外交 人類健康福利一體化 全球化現(xiàn)代社會(huì)健康福利制度
【中圖分類號(hào)】F124 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.13.007
劉繼同，北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院衛(wèi)生政策與管理系教授。研究方向?yàn)閼椃ㄘ?cái)政學(xué)與憲法福利學(xué)、現(xiàn)代社會(huì)福利理論政策與制度、社會(huì)福利服務(wù)、健康與精神健康社會(huì)工作、中國(guó)宏觀衛(wèi)生政策與衛(wèi)生保健制度、中國(guó)社會(huì)政策與社會(huì)福利立法、健康財(cái)政學(xué)與社會(huì)福利財(cái)政學(xué)。主要著作有《國(guó)家責(zé)任與兒童福利：中國(guó)兒童健康與兒童福利政策研究》、《中國(guó)社區(qū)福利體系研究》、《國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系：歐美國(guó)家福利理論建構(gòu)與核心爭(zhēng)論議題》（論文）、《中國(guó)老年福利政策法規(guī)框架的社會(huì)建構(gòu)、體系性缺陷與制度質(zhì)量》（論文）等。
健康中國(guó)制度建設(shè)、健康福利外交與全球健康政治學(xué)議題
新冠疫情深刻影響了國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化秩序與國(guó)家外交政策，健康福利外交在健康中國(guó)建設(shè)與全球衛(wèi)生治理兩者的內(nèi)外呼應(yīng)、交織互動(dòng)中更為凸顯，全球健康政治學(xué)議題應(yīng)運(yùn)而生。全球健康政治學(xué)是健康政治學(xué)從傳統(tǒng)研究領(lǐng)域（主權(quán)國(guó)家范圍內(nèi)）向國(guó)際關(guān)系層面的擴(kuò)展和延伸。健康政治學(xué)的概念內(nèi)涵和分析框架十分豐富，是健康與政治學(xué)兩個(gè)核心概念的有機(jī)結(jié)合。健康政治學(xué)為理解、認(rèn)識(shí)和研究國(guó)家政治權(quán)利、國(guó)家健康權(quán)力與國(guó)民疾病、健康關(guān)系提供了重要的理論性基礎(chǔ)。[1]全球健康政治學(xué)的概念、理論是國(guó)家衛(wèi)生、國(guó)際衛(wèi)生范式向全球衛(wèi)生治理范式轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，與政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化深度全球化趨勢(shì)密切相關(guān)。尤其是在全球政治經(jīng)濟(jì)高度社會(huì)化和相互依賴背景下，一國(guó)范圍突發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件極易演變?yōu)槿蛐酝话l(fā)的重大公共衛(wèi)生事件，其同時(shí)涉及國(guó)家層面的國(guó)家健康政治學(xué)與國(guó)際關(guān)系層面的全球健康政治學(xué)議題。重大公共衛(wèi)生事件一旦發(fā)生，各國(guó)政府和有關(guān)人員需第一時(shí)間對(duì)病毒性質(zhì)、危險(xiǎn)程度、突發(fā)公共衛(wèi)生事件作定性分析和政治判斷；對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件防控作出快速反應(yīng)和戰(zhàn)略部署，組織、生產(chǎn)、調(diào)配和使用各類防疫資源；行使國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力，發(fā)揮健康應(yīng)急組織動(dòng)員和政府應(yīng)急行政指揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力；[2]統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)、分配和管理醫(yī)療救治人力、物力、財(cái)力及相關(guān)信息，加強(qiáng)應(yīng)急醫(yī)政管理；查明傳染源并阻斷傳播渠道，統(tǒng)籌規(guī)劃、分區(qū)分類和科學(xué)防控，降低感染率與病死率；一手抓疫情防控，一手抓恢復(fù)生產(chǎn)，確保正常工作和生活秩序，保證社會(huì)安定和諧大局。這意味著國(guó)家在涉及國(guó)內(nèi)和全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)中扮演著核心政治領(lǐng)導(dǎo)角色。
在國(guó)際關(guān)系層面上，國(guó)家與國(guó)家間如何共同應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，阻斷傳染病的國(guó)際傳播渠道，確保本國(guó)人民生命安全健康福利和正常社會(huì)秩序，成為關(guān)系各國(guó)安全與發(fā)展的重要政治任務(wù)，全球健康政治學(xué)面臨遠(yuǎn)比國(guó)家健康政治學(xué)更為錯(cuò)綜復(fù)雜的政治環(huán)境和更為嚴(yán)峻的政治挑戰(zhàn)。世界各國(guó)政治制度，政治哲學(xué)與執(zhí)政理念，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)與政黨政治，政府政治行為與決策模式，國(guó)家立法、司法與行政關(guān)系，財(cái)稅體制與政府間財(cái)政關(guān)系，外交政策與國(guó)際關(guān)系模式，均直接影響國(guó)家對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的政治反應(yīng)、政治決策以及國(guó)際政治關(guān)系。全球性、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的全球健康政治學(xué)實(shí)踐充分說(shuō)明，以傳染病防控為主題的全球衛(wèi)生外交已由“低層級(jí)政治”領(lǐng)域議題，歷史性地轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;最高層級(jí)政治學(xué)議題”，這將給全球健康政治學(xué)發(fā)展帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。[3]
醫(yī)藥健康體制改革與健康中國(guó)制度建設(shè)目標(biāo)
新冠疫情既是國(guó)家和全球重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，也是對(duì)國(guó)家重大疫情防控體制機(jī)制和公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系以及國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次重大考驗(yàn)；同時(shí)，也使我們回顧、反思、總結(jié)和評(píng)估醫(yī)藥健康體制改革成效，尤其是健康中國(guó)建設(shè)目標(biāo)、發(fā)展方向與制度建設(shè)路徑。
2020年2月14日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議的重要講話中強(qiáng)調(diào)，“針對(duì)這次疫情暴露出來(lái)的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，該堅(jiān)持的堅(jiān)持，該完善的完善，該建立的建立，該落實(shí)的落實(shí)，完善國(guó)家重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”，[4]并就此提到15個(gè)體系、9種機(jī)制和4項(xiàng)制度，顯示出改革的超強(qiáng)力度。
新冠疫情既有傳染病流行和重大公共衛(wèi)生事件的未知性、突發(fā)性和不可預(yù)見性，又有一定的必然性和客觀性?？v觀人類文明歷史和中外醫(yī)學(xué)史發(fā)展過(guò)程，除營(yíng)養(yǎng)性疾病和自身免疫性疾病外，人類對(duì)生命、身體、疾病、病因、病毒、醫(yī)學(xué)和健康的認(rèn)識(shí)在不斷深化。然而，盡管現(xiàn)代生物醫(yī)學(xué)飛速發(fā)展，但在眾多疾病面前依然無(wú)能為力，難以確定患病原因和途徑。身體奧秘、細(xì)菌、病毒、病因和疾病傳播渠道等方面的未知是傳染病突發(fā)和不可預(yù)見的客觀成因，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件將檢驗(yàn)各國(guó)公共衛(wèi)生體系和國(guó)家健康照顧服務(wù)制度及相關(guān)治理能力。世界各國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫和公共衛(wèi)生預(yù)防制度表明，良好、現(xiàn)代的公共衛(wèi)生和健康服務(wù)制度可以有效避免重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件；預(yù)防性公共衛(wèi)生體系可以有效避免傳染病傳播擴(kuò)散。[5]
就中國(guó)而言，改革開放以來(lái)，醫(yī)療衛(wèi)生與健康領(lǐng)域由衛(wèi)生改革、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、三醫(yī)聯(lián)動(dòng)模式全面融入健康中國(guó)建設(shè)，健康中國(guó)建設(shè)既是醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的目標(biāo)和方向，又是國(guó)家醫(yī)改的政治承諾和行動(dòng)策略，還是改變以疾病治療為中心，創(chuàng)建現(xiàn)代健康社會(huì)、健康照顧服務(wù)制度和健康生活方式的主題。1997年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》確定了衛(wèi)生改革與發(fā)展主題。2000年，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院體改辦等部門關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革指導(dǎo)意見的通知》提出，從藥品生產(chǎn)流通改革、醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革和醫(yī)療機(jī)構(gòu)三醫(yī)領(lǐng)域進(jìn)行改革的思路，“三醫(yī)改革”模式應(yīng)運(yùn)而生。2000年后，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革成為主題，醫(yī)療、醫(yī)保和藥品并列，碎片化和分隔化趨勢(shì)明顯。2009年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革意見》肯定了醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革?？傮w來(lái)說(shuō)，改革開放以來(lái)，各階段衛(wèi)生體制改革的共同、最大問(wèn)題是改革目標(biāo)不明[6]。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把維護(hù)人民健康擺在更加突出的位置，召開全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)，確立新時(shí)代衛(wèi)生與健康工作方針，印發(fā)《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，發(fā)出建設(shè)健康中國(guó)的號(hào)召，明確了建設(shè)健康中國(guó)的大政方針和行動(dòng)綱領(lǐng)，人民健康狀況和基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公平性可及性持續(xù)改善。健康中國(guó)建設(shè)，要把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，堅(jiān)持基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益性，聚焦影響人民健康的重大疾病和主要問(wèn)題，加快實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)，織牢國(guó)家公共衛(wèi)生防護(hù)網(wǎng)，推動(dòng)公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展，為人民提供全方位全周期健康服務(wù)。
社會(huì)福利理論與人類共同性健康福利理論
醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、健康中國(guó)建設(shè)和國(guó)家全球健康福利外交政策的政治哲學(xué)與理論基礎(chǔ)，是現(xiàn)代醫(yī)療健康照顧服務(wù)制度和國(guó)家全球健康福利外交政策模式的核心議題，其所涉及概念內(nèi)涵豐富、外延廣泛，構(gòu)成要素復(fù)雜多樣，類型繁多、層次鮮明，是制度建設(shè)的基礎(chǔ)。
總體來(lái)說(shuō)，理論主要由哲學(xué)理論、總體性和一般性理論、專業(yè)學(xué)科性理論和實(shí)踐性理論四種類型組成。哲學(xué)主要回答為什么和目標(biāo)問(wèn)題；總體性和一般性理論主要回答是什么和范圍內(nèi)容問(wèn)題；專業(yè)學(xué)科性理論主要回答基本原理、基本知識(shí)和基本技能等問(wèn)題；實(shí)踐性理論主要回答如何實(shí)施和推進(jìn)的問(wèn)題。對(duì)社會(huì)福利理論和人類共同性健康福利理論而言，政治哲學(xué)、福利哲學(xué)、社會(huì)哲學(xué)和生命哲學(xué)主要探討價(jià)值觀和價(jià)值目標(biāo)，決定制度價(jià)值取向?？傮w性和一般性理論主要是指對(duì)某種社會(huì)制度或社會(huì)政策予以全面性、系統(tǒng)性解釋的學(xué)說(shuō)，例如醫(yī)療健康制度理論、社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)理論、社會(huì)福利與健康照顧服務(wù)理論等?？傮w性和一般性理論通常是社會(huì)制度建設(shè)的理論指導(dǎo)和理論基礎(chǔ)。專業(yè)學(xué)科性理論泛指從某個(gè)專業(yè)學(xué)科角度解釋社會(huì)現(xiàn)象的學(xué)說(shuō)，如外交學(xué)理論。處于最基礎(chǔ)理論層次的是實(shí)踐理論，泛指那些有關(guān)如何具體從事社會(huì)服務(wù)和行政管理活動(dòng)的操作學(xué)說(shuō)[7]。
現(xiàn)代社會(huì)制度建設(shè)需要這四類理論，且理論質(zhì)量越高，制度建設(shè)質(zhì)量越高。當(dāng)前，中國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、健康中國(guó)建設(shè)和全球健康福利外交面臨一系列問(wèn)題，亟需基礎(chǔ)理論支撐。首先，醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療保障、醫(yī)療照顧、健康、健康照顧、福利和福祉等核心概念界定不清，各個(gè)核心概念的內(nèi)涵外延、相互關(guān)系、內(nèi)在邏輯與邊界混淆模糊，反映出基礎(chǔ)理論研究的短板[8]。
其次，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)本質(zhì)屬性或性質(zhì)是什么，這是最基礎(chǔ)、最核心和最關(guān)鍵的理論問(wèn)題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)性質(zhì)是單一“福利”性質(zhì)。1997年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》首次提出：“我國(guó)衛(wèi)生事業(yè)是政府實(shí)行一定福利政策的社會(huì)公益事業(yè)。”由此形成福利與公益二元屬性理論定性，為弱化政府衛(wèi)生籌資主體責(zé)任以及公立醫(yī)院市場(chǎng)化籌資提供理論支持。2000年以來(lái)，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域“福利性”鮮見，獨(dú)留“公益性”。然而，公益性與福利性存在本質(zhì)區(qū)別，筆者認(rèn)為衛(wèi)生服務(wù)的正確性質(zhì)應(yīng)是“福利性”，而非“公益性”。[9]
再次，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)性質(zhì)決定了衛(wèi)生服務(wù)籌資責(zé)任主體是誰(shuí)。劃分國(guó)家和公民在健康照顧中的權(quán)力、權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)和利益，其核心是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系籌資補(bǔ)償模式和理論視角。改革開放以來(lái)，反映美國(guó)文化的衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)醫(yī)藥衛(wèi)生改革影響頗深，很長(zhǎng)一段時(shí)間公立醫(yī)院成為掙錢的“企業(yè)”，導(dǎo)致公立醫(yī)院市場(chǎng)化籌資盛行，醫(yī)院規(guī)模數(shù)量過(guò)快擴(kuò)張，醫(yī)療費(fèi)用急劇增長(zhǎng)，并出現(xiàn)醫(yī)患關(guān)系緊張的現(xiàn)象。事實(shí)上，醫(yī)療衛(wèi)生制度應(yīng)是福利性質(zhì)，國(guó)家應(yīng)是健康服務(wù)籌資主體，其理論基礎(chǔ)應(yīng)是衛(wèi)生財(cái)政學(xué)[10]。
最后，醫(yī)療衛(wèi)生與社會(huì)福利制度分隔，造成健康與福利職能分散在民政和衛(wèi)生部門。這樣人為將健康與福利分開，反映了對(duì)健康與福利間內(nèi)在邏輯關(guān)系的認(rèn)識(shí)不足，以及將福利作為小概念的理論困境[11]。中國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、健康中國(guó)建設(shè)和全球健康福利外交的共同理論基礎(chǔ)應(yīng)是社會(huì)福利理論、人類共同健康福利理論和人類命運(yùn)共同體理論。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)健康中國(guó)建設(shè)，增進(jìn)人民健康福祉強(qiáng)調(diào)要著眼于滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。習(xí)近平總書記關(guān)于健康中國(guó)建設(shè)的重要講話建構(gòu)了中國(guó)美好社會(huì)與系統(tǒng)完整健康福祉理論體系[12]。福利概念的基本涵義是幸福、美好的生活。筆者認(rèn)為，福祉高于福利，是現(xiàn)代社會(huì)福利制度的最高層次。[13]
在人類的多種需要中，身心健康與福利需要具有客觀性與普遍性，健康福利是全人類的共同需要[14]。這意味著全人類生命安全、身心健康、健康福利處于人類命運(yùn)共同體的基礎(chǔ)要素層級(jí)，亦是其主體構(gòu)成，地位極為重要。簡(jiǎn)言之，健康中國(guó)建設(shè)與構(gòu)建人類命運(yùn)共同體相關(guān)理論為全球健康福利外交和全球健康治理提供了重要理論基礎(chǔ)。
全球疾病防控、醫(yī)療健康照顧服務(wù)制度結(jié)構(gòu)與健康福利外交
全球醫(yī)療健康照顧服務(wù)制度已成為全球社會(huì)福利制度最基礎(chǔ)和最重要的組成部分，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、提高全人類健康福利水平、維護(hù)世界和平與發(fā)展等方面，發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。早在19世紀(jì)上半葉，就有人提出了國(guó)際合作和“社會(huì)控制傳染病”設(shè)想，1851年第一屆國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)（International Sanitary Conference, ISC）在巴黎召開，旨在為貿(mào)易和航運(yùn)提供重要服務(wù)，雖工具性色彩濃厚，但揭開了現(xiàn)代意義上多邊防疫行動(dòng)的序幕。1892年第七屆國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)在威尼斯召開，為防治霍亂制定了國(guó)際公約，隨后歐洲興起地方性預(yù)防傳染病運(yùn)動(dòng)[15]。第一次和第二次世界大戰(zhàn)既極大地推動(dòng)了臨床醫(yī)護(hù)發(fā)展，又使人們深感全球醫(yī)療健康的重要性。1948年4月7日，世界衛(wèi)生組織（World Health Organization, WHO）成立，標(biāo)志著全球醫(yī)療健康照顧服務(wù)制度建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代[16]。1951年，世界衛(wèi)生組織會(huì)員國(guó)頒布的首部《國(guó)際公共衛(wèi)生條例》（International Sanitation Regulations）規(guī)定了霍亂、鼠疫、流行性斑疹傷寒、回歸熱、天花和黃熱病共6種會(huì)員國(guó)必須報(bào)告的疾病。1969年，第22屆世界衛(wèi)生大會(huì)對(duì)《國(guó)際公共衛(wèi)生條例》作修改補(bǔ)充并將其更名為《國(guó)際衛(wèi)生條例》（International Health Regulations, IHR）。1969年通過(guò)的《國(guó)際衛(wèi)生條例》旨在預(yù)防疾病傳播，是唯一具有法律效力的國(guó)際協(xié)定。然而《國(guó)際衛(wèi)生條例》僅適用于霍亂、鼠疫和黃熱病三種烈性傳染病，反映了冷戰(zhàn)時(shí)期的有限性國(guó)際衛(wèi)生服務(wù)格局。2003年SARS疫情暴發(fā)后，有限性國(guó)際衛(wèi)生服務(wù)體系的局限性暴露無(wú)遺，極大地滯后于全球防疫需要。為此，《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》顯著擴(kuò)大了疾病覆蓋范圍，涵蓋各種不分來(lái)源、對(duì)人類造成重大傷害的疾病，包括新發(fā)和原因不明疾病，由此真正形成全球性疾病防控和醫(yī)療健康服務(wù)制度[17]。由歷史經(jīng)驗(yàn)看，此次新冠疫情也必將再次促使各國(guó)加快全球疾病防控和醫(yī)療健康服務(wù)制度建設(shè)進(jìn)程。
現(xiàn)代性、全球性公共衛(wèi)生型疾病防控體系和醫(yī)療健康照顧服務(wù)制度范圍廣泛、內(nèi)容繁多，層次結(jié)構(gòu)分明。該制度體系主要分為家庭與個(gè)人、地域社區(qū)與社會(huì)組織、地方政府與地方社會(huì)、主權(quán)國(guó)家與中央政府、區(qū)域性國(guó)際社會(huì)和全球化社會(huì)六個(gè)層次（如圖1所示）。全球疾病防控和醫(yī)療健康福利制度體系的基礎(chǔ)和主體是國(guó)家性制度。自1851年首次國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)召開以來(lái)，人類對(duì)國(guó)際衛(wèi)生領(lǐng)域的傳染病防控、國(guó)際公共衛(wèi)生和全球健康的認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變：由免受外部健康風(fēng)險(xiǎn)與疫病威脅的“自我保護(hù)”轉(zhuǎn)向“全球健康安全合作”；由主權(quán)國(guó)家的國(guó)境邊界擴(kuò)大到整個(gè)國(guó)家領(lǐng)土范圍之內(nèi)；由主權(quán)國(guó)家作為唯一行為體轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣袨轶w；健康議題由“低層級(jí)政治”戰(zhàn)略升級(jí)為“最高層級(jí)政治議題”，等等。
全球性疾病防控和醫(yī)療健康照顧服務(wù)體系的第一個(gè)也是最高層次是以“全球化社會(huì)”為基礎(chǔ)的“全球健康”制度。1948年尤其是1970年代經(jīng)濟(jì)全球化以來(lái)，全球醫(yī)療健康照顧服務(wù)制度體系處在全面、快速發(fā)展過(guò)程之中。該制度的國(guó)際社會(huì)基礎(chǔ)是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化全球化，其是地球村式全球化社會(huì)的形成，以及超越主權(quán)國(guó)家的全球化政治權(quán)力、政治危機(jī)、政治治理體系和民主政治秩序議題的歷史產(chǎn)物。該制度涉及的國(guó)家行為體、聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和非國(guó)家行為體十分多樣，其主要職責(zé)是制定國(guó)際規(guī)則[18]。
第二個(gè)層次是位居全球化社會(huì)之下的“區(qū)域性國(guó)際社會(huì)”，例如東亞地區(qū)、太平洋地區(qū)等。在經(jīng)濟(jì)全球化尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)貿(mào)易一體化背景下，地區(qū)性傳染病防控和健康合作更為重要。例如，中日韓三方衛(wèi)生合作始于衛(wèi)生安全領(lǐng)域，在對(duì)非典疫情和禽流感疫情協(xié)調(diào)處理中逐漸改善，主要表現(xiàn)為在亞太經(jīng)合組織、10﹢3合作工作計(jì)劃、中日韓衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制下開展的多邊及雙邊衛(wèi)生合作，合作領(lǐng)域從傳染病防控延伸至非傳染性疾病防控、食品安全、全民健康等廣泛領(lǐng)域[19]。
第三個(gè)層次是現(xiàn)代民族國(guó)家與中央政府的疾病防控和國(guó)家醫(yī)療健康照顧服務(wù)體系。這是全球性疾病防控和醫(yī)療健康照顧服務(wù)體系中最基礎(chǔ)、最重要和最核心的制度層次。在全球化社會(huì)中，每個(gè)國(guó)家尤其是經(jīng)貿(mào)大國(guó)的疾病防控和醫(yī)療健康照顧服務(wù)制度質(zhì)量決定和影響著全球整體制度質(zhì)量。這是因?yàn)閲?guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)模越大，潛在的國(guó)際健康風(fēng)險(xiǎn)和威脅也會(huì)越大。醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境與人類健康息息相關(guān)，是最普惠的社會(huì)民生事業(yè)和公共產(chǎn)品。
第四個(gè)層次是地方政府和地方社會(huì)的醫(yī)療健康服務(wù)制度。無(wú)論是對(duì)于單一制國(guó)家而言，還是對(duì)聯(lián)邦制國(guó)家而言，地方政府和地方社會(huì)都是重要的層次，這是全球性健康規(guī)則、國(guó)家性健康政策法規(guī)制度與地方社會(huì)文化交匯融合、相互影響、貫徹實(shí)施和制度建設(shè)的最主要的社會(huì)地理空間。因?yàn)樗袀魅静≡搭^、傷殘疾病風(fēng)險(xiǎn)、防疫措施和醫(yī)療健康照顧服務(wù)活動(dòng)都發(fā)生在地方社會(huì)。新中國(guó)成立初期，各類疫病肆虐。我國(guó)政府在整合和利用醫(yī)療衛(wèi)生、組織、資金、人才等方面資源過(guò)程中，將全國(guó)疫病防控、國(guó)家改造和社會(huì)移風(fēng)易俗結(jié)合起來(lái)，采用多樣化資源整合的方式，發(fā)揮多方面合力作用，建立了及時(shí)便捷反饋與糾錯(cuò)機(jī)制，將“防病”、“醫(yī)愚”與“治心”相結(jié)合，化“危”為“機(jī)”，成功遏制了疫病流行，減少了人口死亡，夯實(shí)了執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)[20]。
第五個(gè)層次是地域社區(qū)和社會(huì)組織的醫(yī)療健康服務(wù)制度。地方社會(huì)的基礎(chǔ)與主體是地域社區(qū)和各式各樣的社會(huì)組織，這是基層社會(huì)的主體。這次新冠疫情防控的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明：社區(qū)既是疫情防控主戰(zhàn)場(chǎng)，又是疫情防控最薄弱環(huán)節(jié)[21]。因此應(yīng)該對(duì)地域社會(huì)和社會(huì)組織層面的疾病防控和醫(yī)療健康照顧服務(wù)制度建設(shè)予以更多關(guān)注、更快推進(jìn)。
第六個(gè)層次也是最基礎(chǔ)層次是個(gè)人與家庭。個(gè)體既是全球健康、國(guó)家健康體系中最基本、最重要的行為主體，又是全球、國(guó)家健康體系中最基礎(chǔ)與最核心的組成部分，身兼健康風(fēng)險(xiǎn)制造者與受益者雙重角色。人的價(jià)值尊嚴(yán)、生命、身體、疾病和生活說(shuō)到底是每個(gè)個(gè)體的事，因此從這個(gè)意義上說(shuō)個(gè)人健康責(zé)任最為重要[22]。中外歷史經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，唯有身心健康的現(xiàn)代國(guó)民，才能構(gòu)建全球健康社會(huì)。
全球健康福利外交是全球醫(yī)療健康照顧服務(wù)制度和“福利國(guó)家”制度建設(shè)的歷史產(chǎn)物，深刻反映世界各國(guó)外交政策模式、國(guó)家利益和全人類共同性健康福利需要的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方向。通過(guò)對(duì)歐洲醫(yī)學(xué)史的文獻(xiàn)回顧可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家之間最早的衛(wèi)生外交活動(dòng)起源于威尼斯港口的隔離檢疫制度，19世紀(jì)中葉轉(zhuǎn)化為以傳染病防控為主的“國(guó)際衛(wèi)生外交”，19世紀(jì)晚期的主題演變?yōu)?ldquo;公共衛(wèi)生外交”和“臨床醫(yī)療外交”。1948年世界衛(wèi)生組織成立后，主題變?yōu)?ldquo;健康外交”，后健康外交日益重要[23]。
2009年，聯(lián)合國(guó)第六十三屆會(huì)議63/33.《全球衛(wèi)生與外交政策》決議中提出“全球健康外交”概念（Global Health Diplomacy, GHD），標(biāo)志著人類社會(huì)健康外交和全球性健康外交時(shí)代來(lái)臨，意義深遠(yuǎn)[24]。更為重要的是，由于發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立“福利國(guó)家”制度，將健康與福利密切結(jié)合在一起，多國(guó)政府組建“健康與福利部”，健康外交變?yōu)榻】蹈＠饨?，反映了政府職?zé)定位的規(guī)律[25]。簡(jiǎn)言之，全球健康外交范式反映了預(yù)防全球健康風(fēng)險(xiǎn)和全球健康治理已經(jīng)進(jìn)入全球最重要政治議題序列。
全球健康福利外交范圍、內(nèi)容與優(yōu)先議題
中國(guó)公共衛(wèi)生外交、全球健康外交和健康福利外交的相關(guān)實(shí)踐極為豐富，但相關(guān)研究剛剛起步。這種狀況與健康中國(guó)建設(shè)、全球健康治理、外交政策與國(guó)家利益戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型以及塑造負(fù)責(zé)任大國(guó)國(guó)家形象和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的要求有一定差距。文獻(xiàn)回顧發(fā)現(xiàn)，醫(yī)療外交、公共衛(wèi)生外交、衛(wèi)生外交、健康外交、全球健康外交和健康福利外交的研究相較實(shí)踐滯后，呈現(xiàn)出研究領(lǐng)域狹窄、研究隊(duì)伍匱乏、研究成果不足等問(wèn)題，亟需改變。
其一，從醫(yī)療外交到公共衛(wèi)生外交、衛(wèi)生外交、健康外交，再到全球健康外交和健康福利外交，其概念的內(nèi)涵外延由小到大，反映了人們對(duì)醫(yī)療、健康、福利、外交和全球健康概念理解的不斷深化。醫(yī)療外交概念范圍最小，主要局限于臨床醫(yī)療照顧服務(wù)活動(dòng)。公共衛(wèi)生外交概念特指公共衛(wèi)生領(lǐng)域的外交活動(dòng)，主要取決于各國(guó)政府官方界定的公共衛(wèi)生服務(wù)范圍。衛(wèi)生外交是個(gè)較大概念，反映衛(wèi)生系統(tǒng)對(duì)健康概念的習(xí)慣用法。健康外交是一個(gè)較新概念，主要受國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與健康中國(guó)建設(shè)相關(guān)政策影響。全球健康外交既是最新概念，又是范圍內(nèi)容最豐富和層次最高的概念。相較而言，健康福利外交概念的范圍最廣泛，內(nèi)容最豐富，處在現(xiàn)代社會(huì)福利制度建設(shè)的最高層次。
其二，有關(guān)“健康外交”的研究總體發(fā)展趨勢(shì)是由小概念“醫(yī)療外交”向大概念“健康外交”轉(zhuǎn)型，由國(guó)家層次的國(guó)家性健康外交向全球?qū)哟蔚娜蛐越】低饨晦D(zhuǎn)變。國(guó)內(nèi)與國(guó)外在全球健康外交研究范圍、內(nèi)容與優(yōu)先領(lǐng)域上存在明顯差異。在CNKI中分別以“關(guān)鍵詞”和“篇名”進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，截至2023年5月，“衛(wèi)生外交”相關(guān)中文文獻(xiàn)數(shù)量最多，“健康福利外交”相關(guān)中文論文為零。這反映出我國(guó)公共衛(wèi)生外交、健康外交和健康福利外交相關(guān)研究的滯后狀況。相較而言，國(guó)外研究視野更加寬廣、宏觀、更具戰(zhàn)略性，研究目的和研究問(wèn)題更加清晰、準(zhǔn)確，社會(huì)政策與健康福利理論視角更加突出、鮮明，研究成果總體質(zhì)量和政策轉(zhuǎn)化率更高。有學(xué)者認(rèn)為，全球健康外交是政府和非國(guó)家行為體試圖協(xié)調(diào)和整合的一致性全球政策解決方案，以改善全球健康實(shí)踐活動(dòng)。[26]
在全球化社會(huì)背景下，亟需以人類共同健康福利理論為基礎(chǔ)設(shè)置全球健康外交政策議程。全球健康福利外交范圍廣泛，內(nèi)容繁多，主要涵蓋縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)，橫向水平范圍，縱橫交織的互動(dòng)關(guān)系，以及不同歷史發(fā)展階段優(yōu)先領(lǐng)域與戰(zhàn)略重點(diǎn)四大類研究議題，覆蓋人類社會(huì)生活所有領(lǐng)域，涉及所有類型的國(guó)家與非國(guó)家行為體，全面性、總體性和綜合性特征明顯。其縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)主要涉及全球、區(qū)域、國(guó)家、地方、社區(qū)和個(gè)人六個(gè)層次，國(guó)家和個(gè)人是主體。橫向水平范圍涉及全球?qū)哟螄?guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化秩序，國(guó)家層次與地方層次的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化生活，個(gè)人層次的生活環(huán)境、基本需要、生活狀況與全人行為健康模式?？v橫交織的社會(huì)互動(dòng)關(guān)系、矛盾沖突和兩難選擇主要反映為各種結(jié)構(gòu)化關(guān)系和互動(dòng)模式。不同時(shí)期、不同歷史發(fā)展階段的優(yōu)先領(lǐng)域與戰(zhàn)略重點(diǎn)主要體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代性和階段性。
全球健康福利治理議題包括如下八類。第一，全球健康福利政治哲學(xué)。在全球健康福利外交的全球政治哲學(xué)、外交政治學(xué)、國(guó)際關(guān)系政治學(xué)、健康政治學(xué)、福利政治學(xué)和人類社會(huì)共同價(jià)值觀研究議題中，執(zhí)政黨的政治哲學(xué)、國(guó)家執(zhí)政理念、價(jià)值觀、價(jià)值目標(biāo)、社會(huì)主流價(jià)值理念等是研究的主要內(nèi)容。政治哲學(xué)的政治行為主體涉及聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)、跨國(guó)公司、主權(quán)國(guó)家、地方政府和其他非國(guó)家行為體，以及所有擁有一定政治權(quán)力的組織。中外歷史經(jīng)驗(yàn)證明，國(guó)家政治哲學(xué)和主流價(jià)值觀尤其是政治文化傳統(tǒng)是國(guó)家制度安排的靈魂。全球、主權(quán)國(guó)家和地方政府的政治哲學(xué)和主流價(jià)值觀決定全球健康福利外交實(shí)踐。
第二，全球健康福利政治學(xué)。全球政治學(xué)、國(guó)際政治學(xué)、國(guó)際援助政治學(xué)、地緣政治學(xué)、戰(zhàn)爭(zhēng)與和平政治學(xué)、國(guó)家與黨派政治學(xué)、醫(yī)療健康政治學(xué)、福利政治學(xué)和個(gè)人生活政治學(xué)，政治與行政的關(guān)系，國(guó)家政治、政黨政治、意識(shí)形態(tài)與外交關(guān)系、國(guó)防外交與軍事、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、政府行政、立法與司法三權(quán)互動(dòng)關(guān)系模式、政府政治決策與選擇、法律與法治、政治制度、政黨政治與利益集團(tuán)、公民權(quán)利和病人權(quán)利等是主要研究議題[27]。政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、科技權(quán)力、社會(huì)權(quán)力、專業(yè)權(quán)力和全球權(quán)力等是主要研究領(lǐng)域。簡(jiǎn)言之，全球健康政治學(xué)不是國(guó)家健康政治學(xué)的簡(jiǎn)單擴(kuò)大，而是全球化社會(huì)的健康政治學(xué)。
第三，全球健康福利制度基礎(chǔ)理論。全球化政治哲學(xué)、健康福利哲學(xué)與全球化政治學(xué)、健康福利政治學(xué)的有機(jī)結(jié)合，促使全球化社會(huì)健康、福利制度框架與相關(guān)規(guī)則、法令、公約頂層設(shè)計(jì)及戰(zhàn)略規(guī)劃成為當(dāng)前全球健康福利政治學(xué)、全球健康福利外交、全球健康治理和重構(gòu)新型國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化秩序中極為基礎(chǔ)且具有政治學(xué)意義的任務(wù)?？v觀全球衛(wèi)生歷史發(fā)展軌跡和當(dāng)代全球健康治理實(shí)踐，全球化社會(huì)環(huán)境、病毒與病菌、傳染病和疾病類型、現(xiàn)代實(shí)驗(yàn)醫(yī)學(xué)和臨床醫(yī)學(xué)、醫(yī)療、公共衛(wèi)生與健康、疾病譜與死因譜、國(guó)家與非國(guó)家行為體、單邊雙邊和多邊外交關(guān)系、國(guó)際衛(wèi)生條例與全球健康治理規(guī)則、國(guó)際衛(wèi)生與全球健康制度的范圍、內(nèi)容與優(yōu)先領(lǐng)域等諸多方面，均已發(fā)生全球性和實(shí)質(zhì)性變革，原來(lái)由歐美少數(shù)國(guó)家主導(dǎo)和建構(gòu)的全球健康治理體制、機(jī)制、規(guī)則已無(wú)法適應(yīng)全球化社會(huì)需要，亟需根據(jù)全球化社會(huì)的需要和共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的目標(biāo)重構(gòu)全球健康體系[28]。
第四，全球健康福利體系頂層設(shè)計(jì)與國(guó)際規(guī)則、公約、戰(zhàn)略、規(guī)劃。全球健康福利外交的全球化社會(huì)本質(zhì)屬性與理論基礎(chǔ)，以及外交政策、國(guó)際關(guān)系、醫(yī)療健康服務(wù)、社會(huì)福利制度的本質(zhì)與理論基礎(chǔ)，既是全球健康福利外交的基礎(chǔ)理論議題，又是健康福利制度建設(shè)最重要和最關(guān)鍵的理論前提。中外歷史經(jīng)驗(yàn)證明，理論基礎(chǔ)、理論質(zhì)量和理論研究質(zhì)量決定了制度結(jié)構(gòu)與質(zhì)量。不同的理論基礎(chǔ)、視角既決定了人們思考什么問(wèn)題、看到什么，又決定了人們的選擇和行為。例如，新現(xiàn)實(shí)主義、新自由主義作為理性主義方法的代表，主張國(guó)家利益是天然固有的，外生于國(guó)際體系，并且包含物質(zhì)主義的內(nèi)涵；建構(gòu)主義則認(rèn)為，國(guó)家利益是由國(guó)際體系建構(gòu)的，國(guó)際體系結(jié)構(gòu)不僅可以改變國(guó)家行為，更重要的是可以建構(gòu)新的國(guó)家身份和利益[29]。簡(jiǎn)言之，理論深度和理論高度，尤其是反映客觀規(guī)律的正確理論是制度建設(shè)的思想基礎(chǔ)與指南。
第五，全球健康福利財(cái)政學(xué)。在該類研究中，全球傳染病防治和公共衛(wèi)生財(cái)政籌資模式、全球醫(yī)療照顧服務(wù)體系財(cái)政籌資機(jī)制、全球健康照顧服務(wù)財(cái)政籌資模式，主權(quán)國(guó)家和國(guó)家內(nèi)地方政府醫(yī)療健康服務(wù)財(cái)政籌資模式是主要研究議題。理論上來(lái)說(shuō)，由于世界主要國(guó)家政府均將醫(yī)療健康服務(wù)的本質(zhì)屬性界定為“福利”性質(zhì)，醫(yī)療健康服務(wù)籌資主體是政府，福利性質(zhì)醫(yī)療健康服務(wù)既是最基本的人權(quán)，又是現(xiàn)代服務(wù)政府的基本職責(zé)，因此醫(yī)療健康財(cái)政制度模式在“福利國(guó)家”體制中是理所當(dāng)然和普遍規(guī)律性的制度安排[30]。
醫(yī)療費(fèi)用政策不僅決定醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)護(hù)人員行為決策，而且直接影響病人就醫(yī)行為和決策。此次新冠疫情中，國(guó)家根據(jù)國(guó)家防控形勢(shì)重大變化進(jìn)行傳染病公共衛(wèi)生財(cái)政制度建設(shè)，邁出建立現(xiàn)代性公共衛(wèi)生財(cái)政制度框架的重要一步。在新冠疫情防控中，從醫(yī)療費(fèi)用由患者負(fù)擔(dān)到國(guó)家醫(yī)保局對(duì)全國(guó)醫(yī)保系統(tǒng)提出“兩個(gè)確保”要求，確診患者醫(yī)療費(fèi)用由國(guó)家承擔(dān)，再到所有確診、疑似病例醫(yī)療費(fèi)用均由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，體現(xiàn)了公共衛(wèi)生服務(wù)典型的公共產(chǎn)品和公共福利性，為打贏新冠疫情防控阻擊戰(zhàn)奠定了公共衛(wèi)生財(cái)政制度基礎(chǔ)[31]。
第六，全球福利制度體系普遍規(guī)律。全球醫(yī)療健康福利體系的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方向和發(fā)展趨勢(shì)體現(xiàn)人類疾病發(fā)展的客觀性、普遍性規(guī)律。人類疾病客觀性和普遍性發(fā)展規(guī)律是世界各國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)尤其是健康照顧服務(wù)制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)?？v觀人類社會(huì)發(fā)展史，人類社會(huì)面臨的疾病風(fēng)險(xiǎn)焦點(diǎn)由烈性傳染病轉(zhuǎn)為一般性和常見性疾病，又轉(zhuǎn)為慢性非傳染性疾?。ㄐ哪X血管疾病、糖尿病、高血壓等）；由生理性軀體疾病轉(zhuǎn)為精神、心理健康和行為健康疾病，人類疾病譜和死因譜變化是健康服務(wù)發(fā)展客觀規(guī)律的重要影響因素[32]。
第七，全球健康福利治理體系。全球健康福利治理體系、國(guó)家利益與人類共同利益、國(guó)際關(guān)系與外交模式等全球健康福利治理體系議題，主要包括以主權(quán)國(guó)家為主體的健康行政管理體系和非國(guó)家行為體的全球社會(huì)健康治理體系，聯(lián)合國(guó)與主權(quán)國(guó)家、主權(quán)國(guó)家之間健康福利外交與國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系，中央政府與地方政府之間健康福利財(cái)政關(guān)系，全球性健康福利治理主體之間互動(dòng)關(guān)系模式，等等[33]。
第八，個(gè)人健康福利。全球性健康福利中個(gè)人生命安全、身心健康、健康福利狀況和健康生活方式等議題逐漸受到重視。傳統(tǒng)理論中，國(guó)際關(guān)系、外交政策和國(guó)家利益的行為主體均是主權(quán)國(guó)家，因此個(gè)體不在研究范圍。冷戰(zhàn)結(jié)束后，以治理和保護(hù)政治群體、實(shí)現(xiàn)人的福利和健康為最終目標(biāo)的整合概念——“人的安全”理論形成，反映傳統(tǒng)軍事安全觀變化，外交政策更多體現(xiàn)了對(duì)“人”的關(guān)切。[34]傳統(tǒng)國(guó)際關(guān)系理論認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)主義國(guó)家安全具有防御屬性，現(xiàn)代民族國(guó)家目標(biāo)首先是安全，其次才是福利。任何國(guó)家都必須在維護(hù)領(lǐng)土和主權(quán)安全前提條件下，才可進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)個(gè)人健康、生活質(zhì)量和社會(huì)福利目標(biāo)。然而，在全球化和相互依存加深背景之下，社會(huì)建構(gòu)主義理論提出，行為體在認(rèn)同和利益方面相互作用的負(fù)面結(jié)果，才是構(gòu)成人類安全威脅的根本原因。由此，個(gè)體健康成為全球健康福利的基礎(chǔ)。
全球化社會(huì)和以國(guó)家為主體的全球健康戰(zhàn)略
全球化社會(huì)形成的背景下，全面推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)與構(gòu)建人類命運(yùn)共同體迫切需要中國(guó)特色的以現(xiàn)代國(guó)家為主體的全球健康戰(zhàn)略。縱觀全球衛(wèi)生健康外交歷史發(fā)展軌跡，其發(fā)展過(guò)程可大體劃分為19世紀(jì)的國(guó)際衛(wèi)生會(huì)議時(shí)期、20世紀(jì)世界范圍內(nèi)全球衛(wèi)生合作時(shí)期和21世紀(jì)全球化與多邊衛(wèi)生合作3個(gè)階段。我國(guó)衛(wèi)生外交與衛(wèi)生合作也可分為三個(gè)階段。
首先，尋求他國(guó)認(rèn)同和單邊援助時(shí)期（1949～1977年），此時(shí)是中國(guó)加深與其他社會(huì)主義兄弟國(guó)家親密關(guān)系、開展對(duì)非衛(wèi)生援助的階段[35]。世界衛(wèi)生組織（WHO）是中國(guó)唯一主動(dòng)建立合作關(guān)系的國(guó)際衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，雙方互動(dòng)一直未曾中斷。雙方在這一時(shí)期的互動(dòng)可分為兩個(gè)階段：1949～1972年，中國(guó)作為游離于國(guó)際衛(wèi)生機(jī)制之外的“他者”，與世界衛(wèi)生組織就恢復(fù)合法席位有過(guò)數(shù)次接觸，兩者始終保持著既接觸又有張力的狀態(tài)；1973～1978年，中國(guó)成為國(guó)際衛(wèi)生機(jī)制參與者，與WHO進(jìn)入試探和磨合階段，此時(shí)的衛(wèi)生外交服務(wù)于當(dāng)時(shí)團(tuán)結(jié)第三世界國(guó)家的外交策略。作為社會(huì)主義制度優(yōu)越性在衛(wèi)生領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，中國(guó)在初級(jí)衛(wèi)生保健、傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)以及反帝反殖和自力更生方面的成功經(jīng)驗(yàn)，成為中國(guó)與WHO合作主要內(nèi)容與歷史性成就[36]。
其次，改革開放以來(lái)，我國(guó)外交全面轉(zhuǎn)型與全球衛(wèi)生外交的形成，反映了中國(guó)已積極參與全球健康治理[37]。同時(shí)，中非“健康外交”總體上經(jīng)歷了由援助、合作到共融這三個(gè)歷史階段的變遷[38]。黨的十八大以來(lái)，在深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)的宏觀制度背景下，[39]如何建構(gòu)中國(guó)現(xiàn)代全球健康福利外交政策與國(guó)家戰(zhàn)略，以積極參與全球健康治理成為國(guó)家議題。
目前，中國(guó)在全球健康福利外交政策理念、理論與以國(guó)家為主體的全球健康戰(zhàn)略制度建設(shè)實(shí)踐上仍有很大進(jìn)步、完善空間?？傮w來(lái)說(shuō)，目前中國(guó)全球健康福利外交理念、理論中存在以下幾個(gè)方面的局限。一是側(cè)重醫(yī)療技術(shù)、低層次和小概念以及狹義衛(wèi)生概念，亟需樹立宏觀、廣義和現(xiàn)代健康概念，采用高層級(jí)、宏觀概念。大健康是伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民需要升級(jí)與疾病譜變化而提出的一種全局性健康理念，是以預(yù)防和健康管理為主要手段，以全民健康、全面健康和促進(jìn)人全面發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展體系。[40]二是中國(guó)全球健康外交政策實(shí)踐與合作項(xiàng)目多為國(guó)際衛(wèi)生援助，缺少站在全球高度，由上而下、上下結(jié)合和橫向合作的全球性健康外交政策與項(xiàng)目。三是多原因?qū)е氯蚪】低饨婚L(zhǎng)期處于較低層級(jí)，尚未成為外交政策的優(yōu)先議題。[41]實(shí)際上，從全球化社會(huì)、國(guó)家利益與國(guó)際關(guān)系、全球健康治理和國(guó)家外交政策現(xiàn)代化角度看，全球健康福利外交是觀察、衡量國(guó)家治理體系、外交政策和總體現(xiàn)代化的最佳領(lǐng)域之一[42]。
最后，這次新冠疫情不僅促使全球關(guān)注重大突發(fā)公共衛(wèi)生和全球健康危機(jī)事件，也促使我國(guó)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，規(guī)劃設(shè)計(jì)中國(guó)全球健康治理國(guó)家戰(zhàn)略，重塑全球健康治理體系和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。全球性健康危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)蘊(yùn)含全球性機(jī)遇。2006年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）中的瑞士、英國(guó)、美國(guó)、日本、挪威、法國(guó)、德國(guó)七國(guó)陸續(xù)發(fā)布國(guó)家全球衛(wèi)生戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了衛(wèi)生和外交政策的內(nèi)部統(tǒng)一，促使其衛(wèi)生、外交等部門在全球舞臺(tái)上共同捍衛(wèi)國(guó)家利益[43]。從全球衛(wèi)生角度看，中國(guó)正面臨全球衛(wèi)生外交與大國(guó)地位不相稱的挑戰(zhàn)，應(yīng)樹立全球一體的新型健康觀，制定全球健康的國(guó)家戰(zhàn)略。[44]簡(jiǎn)言之，健康中國(guó)建設(shè)的制度挑戰(zhàn)與健康福利全球化處境迫切需要構(gòu)建以國(guó)家為主體的全球健康戰(zhàn)略。
簡(jiǎn)要討論與基本結(jié)論
此次新冠疫情是當(dāng)代人類社會(huì)歷史中最重大的突發(fā)全球公共衛(wèi)生事件，標(biāo)志著地球村式高度相互依賴和全人類、總體性、共同體式全球化社會(huì)進(jìn)入一個(gè)嶄新發(fā)展階段。傳染病疫情、疾病傷殘風(fēng)險(xiǎn)、生命安全、健康威脅和生活安全、社會(huì)公共福利由低層級(jí)政治議題，上升為個(gè)人、家庭、社會(huì)、國(guó)家和全球社會(huì)的最高層次、最重要政治議題，健康福利已由服務(wù)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的工具角色，轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人、社會(huì)、國(guó)家和全球性社會(huì)共同追求的最高制度目標(biāo)。健康福利已成為人類社會(huì)所有成員客觀性、普遍性、共同性和最重要的社會(huì)需要，全球公共衛(wèi)生、全球醫(yī)療健康和全人類健康福祉已成為全球化社會(huì)面臨的最緊迫、最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)今世界前所未有地呼喚健康公民、健康家庭、健康社區(qū)、健康組織、健康社會(huì)和健康國(guó)家，尤其是具有健康生活方式的現(xiàn)代公民，以及現(xiàn)代、理性、和諧并承擔(dān)福利責(zé)任的健康國(guó)家。
縱觀全球健康福利外交發(fā)展史，很長(zhǎng)時(shí)期中國(guó)都是健康福利外交的“后來(lái)者”。我們對(duì)全球健康福利理念的理解，對(duì)以預(yù)防為主和以傳染病防控為主的公共衛(wèi)生體系重要性的認(rèn)識(shí)，對(duì)全球健康質(zhì)量治理規(guī)則、準(zhǔn)則、公約和基本原則、原理的把握仍有待提高；在健康福利的國(guó)家功能、職責(zé)、角色和定位上仍較模糊；尤其是在健康、福利政治學(xué)和哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的現(xiàn)代知識(shí)生產(chǎn)方式上還較弱。在全球政治價(jià)值觀、國(guó)際法律體系、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則、社會(huì)政策目標(biāo)和文化日益融合、趨同的背景下，中國(guó)要堅(jiān)定不移地深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)和構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體，在全球健康福利政治哲學(xué)、全球健康福利政治學(xué)、財(cái)政學(xué)和健康福利外交中不斷貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。
全民性健康和普惠性福利是中國(guó)特色社會(huì)主義制度最重要的制度優(yōu)勢(shì)之一。中國(guó)特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，是當(dāng)代中國(guó)發(fā)展進(jìn)步的根本制度保障，是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的根本制度，而其最基本、最關(guān)鍵的制度特色與優(yōu)勢(shì)之一便是健康福利，包括個(gè)人健康福利、家庭健康福利、社區(qū)健康福利、社會(huì)健康福利和國(guó)家健康福利。中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興。百余年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉，走共同富裕道路；以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把發(fā)展成果不斷轉(zhuǎn)化為生活品質(zhì)，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體，是全球化社會(huì)人類共同性健康、中國(guó)版福利理論與制度建設(shè)方案。
中外全球健康福利治理實(shí)踐、國(guó)際關(guān)系和健康福利外交實(shí)踐歷史經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，全球健康福利外交與健康福利治理范圍不以地理和空間上的國(guó)境、國(guó)界與口岸為界；全球健康福利制度建設(shè)和制訂規(guī)則、準(zhǔn)則、公約的政治責(zé)任主體和籌資責(zé)任主體，均是現(xiàn)代民族主權(quán)國(guó)家；普通國(guó)民是現(xiàn)代國(guó)家全球健康福利外交實(shí)踐的行為主體；個(gè)人健康福利、家庭健康福利、社區(qū)健康福利和全社會(huì)健康福利構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)家全球健康福利外交和國(guó)家利益、國(guó)家形象、國(guó)家綜合實(shí)力和國(guó)家國(guó)際地位的重要組成部分。在全球化社會(huì)背景下，每一位普通公民才是現(xiàn)代國(guó)家名副其實(shí)的“國(guó)家健康大使”。這意味著全球健康福利治理和健康福利外交的國(guó)家、全球基礎(chǔ)以及國(guó)家、全球戰(zhàn)略重點(diǎn)是個(gè)人健康，而個(gè)人健康福利的關(guān)鍵是人的價(jià)值理念和思維方式，尤其是生活方式和行為模式的健康、現(xiàn)代化。
（本文系2019年國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)特色現(xiàn)代兒童福利與家庭福利制度研究”［項(xiàng)目編號(hào)為：19BSH159］、財(cái)政部與國(guó)家衛(wèi)健委聯(lián)合委托課題“我國(guó)衛(wèi)生財(cái)政投入政策演進(jìn)歷程及其評(píng)價(jià)研究”與2021年民政部委托課題“中國(guó)現(xiàn)代家庭養(yǎng)老服務(wù)政策支持研究”的階段性成果）
注釋
[1]劉繼同：《從“醫(yī)療政治學(xué)”到“健康政治學(xué)”：國(guó)家健康權(quán)力治理體系現(xiàn)代化的制度化路徑》，《湖南社會(huì)科學(xué)》，2021年第3期。
[2]S. L. Greer; D. F. Lillvis：《超越領(lǐng)導(dǎo)力：衛(wèi)生政策協(xié)調(diào)的政治策略》，《中國(guó)衛(wèi)生政策研究》，2014年第7期。
[3]羅艷華：《試論“全球衛(wèi)生外交”對(duì)中國(guó)的影響與挑戰(zhàn)》，《國(guó)際政治研究》，2011年第2期。
[4]習(xí)近平：《在中央政治局常委會(huì)會(huì)議研究應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情工作時(shí)的講話》，《求是》，2020年4期。
[5]橋本正己：《公共衛(wèi)生現(xiàn)代史》，張肖敏、黃京龍譯，香港：世界醫(yī)藥出版社，2000年，第1～8頁(yè)。
[6]趙云：《“三醫(yī)”聯(lián)動(dòng)改革的歷史進(jìn)程和發(fā)展動(dòng)態(tài)》，《中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理》，2017年第12期。
[7]戈?duì)?middot;布斯：《薩道義外交實(shí)踐指南》，楊立義、曾寄萍、曾浩等譯，上海譯文出版社，1984年。
[8]趙陽(yáng)、時(shí)駿：《醫(yī)改需要理論和實(shí)踐的互動(dòng)》，《健康報(bào)》，2011年11月7日。
[9]劉繼同：《衛(wèi)生事業(yè)公益性與福利性定性的本質(zhì)區(qū)別是什么？》，《中國(guó)醫(yī)院管理》，2007年第8期。
[10]劉繼同：《中國(guó)醫(yī)改困境的理論反思與現(xiàn)代衛(wèi)生財(cái)政制度建設(shè)的基本路徑》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2016年第7期。
[11]A. Beattie; M. Gott; L. Jones and M. Sidell, (eds.), Health and Wellbeing: A Reader, London: Macmillan, 1993.
[12]宋楊、朱敏、吳華章：《黨的十八大以來(lái)我國(guó)醫(yī)改理論與實(shí)踐的重大創(chuàng)新》，《中國(guó)醫(yī)院管理》，2018年第9期。
[13]劉繼同：《現(xiàn)代社會(huì)福祉概念與中國(guó)特色社會(huì)福利制度框架建設(shè)》，《黑龍江社會(huì)科學(xué)》，2012年第5期。
[14]萊恩·多亞爾等：《人的需要理論》，汪淳波等譯，北京：商務(wù)印書館，2008年。
[15]阿爾圖羅·卡斯蒂廖尼：《醫(yī)學(xué)史》下，程之范主譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2003年，第822～829頁(yè)。
[16]陳敏章主編：《世界衛(wèi)生組織合作指南》，北京：人民衛(wèi)生出版社，1994年，第1～9頁(yè)。
[17]勞倫斯·O. 戈斯廷：《全球衛(wèi)生法》，翟宏麗、張立新主譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2016年，第155～180頁(yè)。
[18]蘇靜靜、張大慶：《全球化進(jìn)程中的衛(wèi)生外交》，《自然辯證法研究》，2011年第10期。
[19]尹慧：《中日韓衛(wèi)生合作的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與啟示》，《當(dāng)代韓國(guó)》，2017年第2期。
[20]王冠中：《新中國(guó)成立初期中共整合政治資源防控疫病的舉措及經(jīng)驗(yàn)》，《中共黨史研究》，2010年第10期。
[21]李紅梅：《筑牢疫情防控的“社區(qū)防線”》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年2月21日，第5版。
[22]李宇陽(yáng)、郁希陽(yáng)：《個(gè)人健康責(zé)任的內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、影響因素與政策應(yīng)用研究——基于近40年國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)的綜述》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》，2019年第6期。
[23]Vijay Kumar Chattu, "The Rise of Global Health Diplomacy: An Interdisciplinary Concept Linking Health and International Relations," Indian Journal of Public Health, 2017, 61 (2), pp. 134-136.
[24]Thomas, E. Novotny等：《21世紀(jì)全球衛(wèi)生外交》，郭巖譯，北京大學(xué)醫(yī)學(xué)出版社，2017年，第1～15頁(yè)。
[25]劉繼同：《世界各國(guó)衛(wèi)生行政管理體制特征與組建“衛(wèi)生福利部”的建議》，《東岳論叢》，2007年第7期。
[26]R. Arne; L. Ronald; L. Raphael; R. Vivien; G. Michelle: "Global Health Diplomacy: A Critical Review of the Literature," Social Science & Medicine, 2016(21), pp. 61-72 .
[27]劉繼同、吳明：《衛(wèi)生政策的“國(guó)策”地位與衛(wèi)生政治學(xué)的獨(dú)特視角》，《中國(guó)醫(yī)院管理》，2006年第9期。
[28]A. F. Cooper; J. J. Kirton and T. Schrecker主編：《全球健康管理：挑戰(zhàn)、應(yīng)對(duì)和創(chuàng)新》，鄧洪、王中立譯，成都：四川大學(xué)出版社，2009年，第3～11頁(yè)。
[29]方長(zhǎng)平、馮秀珍：《國(guó)家利益研究的范式之爭(zhēng)：新現(xiàn)實(shí)主義、新自由主義和建構(gòu)主義》，《國(guó)際論壇》，2002年第3期。
[30]劉繼同：《衛(wèi)生財(cái)政學(xué)概念的涵義、范圍領(lǐng)域、基本特征與地位作用》，《中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)》，2008年第1期。
[31]陳秋霖：《醫(yī)保應(yīng)急機(jī)制應(yīng)及時(shí)制度化》，《健康報(bào)》，2020年2月24日。
[32]世界衛(wèi)生組織：《2000年世界衛(wèi)生報(bào)告衛(wèi)生系統(tǒng)：改進(jìn)業(yè)績(jī)》，王汝寬等譯，北京：人民衛(wèi)生出版社，2000年。
[33]世界衛(wèi)生組織：《衛(wèi)生系統(tǒng)籌資：實(shí)現(xiàn)全民覆蓋的道路》，馬彥民等譯，世界衛(wèi)生組織，2010年。
[34]胡薇薇：《冷戰(zhàn)后“人的安全”理論形成與發(fā)展》，碩士學(xué)位論文，清華大學(xué)公共管理學(xué)院，2004年。
[35]馬琳：《不同時(shí)期我國(guó)國(guó)際衛(wèi)生合作策略研究——以與世界衛(wèi)生組織合作策略為例》，碩士學(xué)位論文，北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院，2013年。
[36]蘇靜靜：《中國(guó)與世界衛(wèi)生組織合作中的身份轉(zhuǎn)變：1949—1978》，《中國(guó)科技史雜志》，2018年第1期。
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責(zé) 編∕桂 琰
Healthy Chinese Institution Development and Global Health Welfare Governance
Liu Jitong
Abstract: The COVID-19 has a profound impact on foreign policy, international relations, the global political economy, and social-cultural orders. Accordingly, medical and health services have emerged as the theme and strategic focus of modern social welfare system. Hence new issues such as global health and welfare politics, global health and welfare diplomacy, and global health and welfare governance have come to the forefront. The global modern social health and welfare system encompasses six levels as global, regional, national, provincial, community, and individual health. Issues of global modern health and welfare governance include eight categories: the politics, political philosophy, fiscal system, and the governance framework of global health and welfare respectively, the theoretical framework of global health and welfare institution, the top-level design and strategic planning of international rules and conventions of global health and welfare system, the general principles of global health and welfare institutional system, and individual health and welfare as well. To achieve the globalization of health and welfare and comprehensively advance the system development of a healthy China, it is imperative to establish a comprehensive and state-oriented global health strategy and system. To build a shared community of public health and welfare represents a modern socialist state welfare system proposal with Chinese characteristics and approach.
Keywords: healthy China, health and welfare theory, health and welfare diplomacy, integration of human health and welfare, health welfare system of globalized modern society
