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《民法典》語(yǔ)境下法治政府建設(shè)的優(yōu)化路徑

【摘要】《中華人民共和國(guó)民法典》頒布與實(shí)施是一項(xiàng)具有示范性、規(guī)范性、能動(dòng)性的系統(tǒng)化工程,為新時(shí)代法治政府建設(shè)創(chuàng)造了歷史性機(jī)遇與發(fā)展性價(jià)值。《中華人民共和國(guó)民法典》的實(shí)施有助于明晰法治政府的職責(zé)邊界,規(guī)范法治政府的建設(shè)路徑,激發(fā)法治政府的創(chuàng)新活力。為進(jìn)一步深入推進(jìn)法治政府建設(shè),應(yīng)以保障民事權(quán)利為基礎(chǔ),更新行政理念;以遵循民法體系為依托,完善行政立法;以關(guān)照民法規(guī)范為標(biāo)尺,優(yōu)化行政執(zhí)法。

【關(guān)鍵詞】民法典  法治政府建設(shè)  治理視野  優(yōu)化進(jìn)路

【中圖分類號(hào)】D923    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

作為新中國(guó)成立以來(lái)第一部以法典命名的法律,《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)是一部具有中國(guó)特色、時(shí)代特色、實(shí)踐特色的創(chuàng)新型法典,對(duì)法治政府建設(shè)具有影響深遠(yuǎn)的意義?!睹穹ǖ洹穼?duì)不同民事權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)和保護(hù),對(duì)各類社會(huì)行為做出規(guī)范和指引,從國(guó)家及社會(huì)治理角度作出制度安排,不僅回應(yīng)了民眾對(duì)美好生活的需求,也充分展現(xiàn)了新時(shí)代高質(zhì)量立法的嶄新面貌?!睹穹ǖ洹返念C布與實(shí)施是一項(xiàng)具有示范性、規(guī)范性、能動(dòng)性的系統(tǒng)化工程,為新時(shí)代的法治政府建設(shè)創(chuàng)造了歷史性的機(jī)遇,保障《民法典》的實(shí)施對(duì)深化法治政府建設(shè)提出了新要求。

《民法典》的實(shí)施對(duì)法治政府建設(shè)具有重要意義

一是明晰了法治政府的職責(zé)邊界。行政權(quán)運(yùn)行的場(chǎng)域并非無(wú)限制,公權(quán)與私權(quán)之間、政府與市場(chǎng)之間存在明顯界限,應(yīng)當(dāng)各司其職、各盡其責(zé)、各盡所能、和諧共生?!睹穹ǖ洹分饕δ茉谟谕ㄟ^(guò)規(guī)范條文使得行政權(quán)職責(zé)邊界更加明晰化,具體體現(xiàn)為:首先,《民法典》基本原則嚴(yán)格約束著公權(quán)力擴(kuò)張?!睹穹ǖ洹芬?guī)定民事主體的合法權(quán)益受法律保護(hù),禁止任何組織或個(gè)人侵占、哄搶、破壞其合法財(cái)產(chǎn),任何組織或個(gè)人不得侵犯他人的生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán),通過(guò)基本原則避免了公權(quán)力擴(kuò)張。其次,《民法典》具體條款制約著公權(quán)力濫用。例如,針對(duì)征收、征用不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)做出明確限定,行政機(jī)關(guān)必須基于“公共利益”需要,嚴(yán)格遵循法定權(quán)限和程序展開征收征用,給予公平合理的補(bǔ)償。最后,《民法典》以法律責(zé)任有效約束行政主體?;诙嘣婧饬?、價(jià)值包容性評(píng)價(jià),《民法典》創(chuàng)設(shè)了部分公法性規(guī)范,賦予行政主體更厚重的法律責(zé)任與社會(huì)化的行政權(quán)力。

二是規(guī)范了法治政府的建設(shè)路徑。一方面,《民法典》規(guī)范著行政權(quán)的合法運(yùn)行。法治政府建設(shè)要求行政行為的行使遵循程序性的法律規(guī)范,《民法典》就是此類代表性規(guī)范。例如,《民法典》明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在公共利益需要的前提下可以進(jìn)行征收、征用,但要依據(jù)法定權(quán)限和程序進(jìn)行,避免公權(quán)嚴(yán)重侵害私權(quán)。另一方面,《民法典》促進(jìn)了行政權(quán)保護(hù)民事權(quán)利。民事權(quán)利在《民法典》中的落成代表其不僅應(yīng)受到民事立法保護(hù),也應(yīng)受到行政法確認(rèn)與保護(hù)。行政權(quán)對(duì)民事權(quán)利的保障路徑可總結(jié)為兩個(gè)方面:一是確保民事權(quán)利實(shí)現(xiàn)。例如,行政機(jī)關(guān)對(duì)民事權(quán)利確認(rèn)登記,確保民事法律關(guān)系依法成立;對(duì)履職范圍內(nèi)搜集的個(gè)人信息予以保密,保護(hù)公民的個(gè)人信息權(quán)益。二是防止民事權(quán)利濫用。民事主體濫用民事權(quán)利造成國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受損時(shí),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)管職責(zé),及時(shí)調(diào)查、依法處置。例如,針對(duì)業(yè)主違規(guī)侵占道路、搭建違章建筑等行為,行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法及時(shí)處理。同時(shí),通過(guò)對(duì)特定領(lǐng)域設(shè)定行政許可前置程序,兼顧民事權(quán)利保護(hù)與防范權(quán)利濫用。

三是激發(fā)了法治政府的創(chuàng)新活力。一方面,推動(dòng)有限政府向有為政府轉(zhuǎn)型。從社會(huì)轉(zhuǎn)型論角度看,《民法典》語(yǔ)境下法治政府建設(shè)不是單維度行政權(quán)的“自我再造”,其在內(nèi)部機(jī)理、體系邏輯上必須有效回饋《民法典》自身所彰顯的中國(guó)特色、時(shí)代特色及實(shí)踐特色。為實(shí)現(xiàn)《民法典》主張的保障人格權(quán)益、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等目標(biāo),有為政府理念適時(shí)出場(chǎng)。有為政府是在有限政府基礎(chǔ)上的繼承與發(fā)展,堅(jiān)守行政權(quán)“法無(wú)明文規(guī)定不可為”之前提下的“有所作為”。另一方面,適度擴(kuò)張行政權(quán)的作用范圍。公法在私法領(lǐng)域的介入,也需堅(jiān)守適度性原則、必要性原則,確?!睹穹ǖ洹穼?duì)不同民事活動(dòng)所規(guī)定的強(qiáng)行性規(guī)范松弛有度、恰如其分。

《民法典》所蘊(yùn)含的治理價(jià)值

《民法典》彰顯了以人民為中心的治理理念。“以人民為中心”既是社會(huì)主義法治建設(shè)中最核心的價(jià)值目標(biāo),也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治價(jià)值體系的基石。《民法典》立體化、全方位展現(xiàn)了以人民為中心的治理理念,所有條款緊緊圍繞人的權(quán)利展開,全面響應(yīng)了《中華人民共和國(guó)立法法》中“堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主,尊重和保障人權(quán)”的立法要求。在制度構(gòu)造上,《民法典》規(guī)定民事主體的財(cái)產(chǎn)不足以支付民事責(zé)任、行政責(zé)任的,優(yōu)先用于承擔(dān)民事責(zé)任。防止行政機(jī)關(guān)與民爭(zhēng)利,有效實(shí)現(xiàn)民事責(zé)任補(bǔ)償受害人損失、恢復(fù)民事權(quán)利的基本功能,充分貫徹以人民為中心的治理理念。在條款設(shè)置上,《民法典》增加了情況緊迫時(shí)公民的自力救濟(jì)制度,私力救濟(jì)法律化被納入民法框架,是對(duì)國(guó)家權(quán)力在維護(hù)社會(huì)秩序及保護(hù)公民權(quán)益不及時(shí)情況下的有益補(bǔ)充,實(shí)現(xiàn)了對(duì)公民合法權(quán)益的文明性、自我性、及時(shí)性保護(hù)。

《民法典》內(nèi)蘊(yùn)了民行交叉的治理思維。在現(xiàn)代行政目標(biāo)與功能多元化、行政行為客體復(fù)雜化及行政方式多樣化背景下,行政活動(dòng)展開很少僅依托一種行為模式,時(shí)常綜合多類行為方式整體進(jìn)行。民行交叉治理的思維是《民法典》整體性格局與宏大性視野的重要表現(xiàn)。民行交叉治理核心優(yōu)勢(shì)在于:其一,民行交叉治理有助于更為規(guī)范地調(diào)整政府與社會(huì)間的新型社會(huì)關(guān)系。《民法典》條文中融入民行交叉治理理念,是《民法典》系統(tǒng)性、體系性、規(guī)范性的重要體現(xiàn)。其二,民行交叉治理有利于更為全面地保護(hù)民事主體的合法權(quán)益。基于充分保護(hù)民事權(quán)利及維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的考量,《民法典》新設(shè)了諸多行政性規(guī)范,例如:規(guī)定突發(fā)緊急情況下,被監(jiān)護(hù)人無(wú)人照料時(shí),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為其安排必要的臨時(shí)生活照料措施;收養(yǎng)應(yīng)當(dāng)?shù)矫裾块T辦理登記,行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法公告并進(jìn)行收養(yǎng)評(píng)估。收養(yǎng)登記作為一種行政確認(rèn)行為,有助于國(guó)家對(duì)收養(yǎng)行為合法性進(jìn)行審查及監(jiān)督;收養(yǎng)關(guān)系確立后,公安機(jī)關(guān)應(yīng)依法為被收養(yǎng)人辦理戶口登記,充分貫徹最有利于被收養(yǎng)人原則,保障被收養(yǎng)人與收養(yǎng)人的合法權(quán)益。

《民法典》構(gòu)建了德法融合的治理模式。法治和德治的交互作用,不僅是《民法典》對(duì)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的貫徹落實(shí),也是《民法典》對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承與弘揚(yáng)?!睹穹ǖ洹返谝粭l開創(chuàng)性地規(guī)定了弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀,彰顯了《中華人民共和國(guó)立法法》所強(qiáng)調(diào)“立法應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀,堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合”的內(nèi)核?!睹穹ǖ洹穼⒑诵膬r(jià)值觀所囊括的國(guó)家價(jià)值導(dǎo)向、社會(huì)價(jià)值追求及公民的價(jià)值共性釋放到具體民事制度規(guī)則建構(gòu)中,為《民法典》注入了德治與法治相結(jié)合的精神靈魂,反映了《民法典》對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的充分關(guān)照。尤其是在婚姻家庭領(lǐng)域,調(diào)整婚姻家庭關(guān)系時(shí)特別強(qiáng)調(diào)弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀,重視法治與德治的融合:《民法典》將“樹立優(yōu)良家風(fēng),弘揚(yáng)家庭美德重視家庭文明建設(shè),夫妻間互相忠實(shí),家庭成員間敬老愛(ài)幼”等作為基本原則,體現(xiàn)了法律道德化的目標(biāo)導(dǎo)向。

法治政府建設(shè)的優(yōu)化進(jìn)路

第一,以保障民事權(quán)利為基礎(chǔ),更新行政理念。受長(zhǎng)久以來(lái)行政“干預(yù)+管制”的深遠(yuǎn)影響,公權(quán)力缺乏對(duì)私權(quán)的充分關(guān)注與尊重。在《民法典》實(shí)施過(guò)程中,應(yīng)及時(shí)更新傳統(tǒng)行政理念,既要依法放權(quán),堅(jiān)守公權(quán)力邊界而不越位,同時(shí)也要依法行權(quán),為民事權(quán)利的實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益,不但要持續(xù)恪守“依法行政”“法治政府”“簡(jiǎn)政放權(quán)”“守法誠(chéng)信”等理念,還應(yīng)深入貫徹保障民事權(quán)利的行政理念。這就要求政府機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中充分關(guān)照公民權(quán)利,平等對(duì)待民事主體,尊重公序良俗及交易習(xí)慣。為保護(hù)公民權(quán)利而嚴(yán)守公權(quán)邊界,不得利用公權(quán)非法損害私權(quán)。公權(quán)限制民事權(quán)利必須有合法依據(jù),嚴(yán)格遵循法定程序,充分保障公民的知情權(quán)與參與權(quán)。如由于行政行為違法或不當(dāng),導(dǎo)致當(dāng)事人的民事權(quán)利受到侵害的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

第二,以遵循民法體系為依托,完善行政立法。法治政府建設(shè)進(jìn)程中,行政機(jī)關(guān)應(yīng)在遵循行政法規(guī)范的前提下,確保行政立法與《民法典》有效互動(dòng),將《民法典》作為依法立法、依法行政的重要標(biāo)尺。一方面,基于提升行政立法、科學(xué)化、規(guī)范化水平的立場(chǎng),應(yīng)強(qiáng)化與《民法典》有關(guān)聯(lián)、相配套的行政法制度建設(shè),總結(jié)提煉實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),有針對(duì)性、體系性地修繕行政立法;與《民法典》基本原則及制度規(guī)范相沖突的,應(yīng)盡快修訂、清理、廢改,以確?!睹穹ǖ洹啡媛鋵?shí)與規(guī)范實(shí)施。另一方面,完善地方特色立法。法典時(shí)代,相關(guān)法律被廢止,依據(jù)這些法律制定的規(guī)范性文件不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要,也應(yīng)予清理修改。同時(shí),地方立法應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方特色進(jìn)行針對(duì)性立法,推進(jìn)市域社會(huì)治理法治化。對(duì)于《民法典》中確定的重要職責(zé)邊界、對(duì)民商事主體權(quán)利義務(wù)影響重大的領(lǐng)域,如人格尊嚴(yán)保障、房屋土地征收、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面,要加強(qiáng)制定地方性法規(guī),不斷創(chuàng)新地方治理方式。

第三,以關(guān)照民法規(guī)范為標(biāo)尺,優(yōu)化行政執(zhí)法。通過(guò)對(duì)《民法典》中涉及行政法規(guī)范的內(nèi)容展開體系性梳理與系統(tǒng)性總結(jié),行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)精準(zhǔn)把控“應(yīng)為與不應(yīng)為”“強(qiáng)制與裁量”的邊界,靈活把握?qǐng)?zhí)法尺度。一方面,以《民法典》為重要標(biāo)尺依法執(zhí)法。行政機(jī)關(guān)積極履行法定行政義務(wù),充分保障公民合法權(quán)益。同時(shí),遵循比例原則開展執(zhí)法活動(dòng),應(yīng)當(dāng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益,在限制人身自由的行政處罰與行政強(qiáng)制執(zhí)法中,充分貫徹《民法典》強(qiáng)調(diào)的保障公民人身自由、人格尊嚴(yán)的基本要求,依照行政權(quán)限及依據(jù)掌握?qǐng)?zhí)法的合理力度。另一方面,平衡“服務(wù)與管理”的關(guān)系。與西方國(guó)家民法典“以物為中心”的制度設(shè)計(jì)相比,我國(guó)《民法典》體現(xiàn)了“以人民為中心”的制度體系。這標(biāo)志著行政管理模式從“嚴(yán)苛管理”轉(zhuǎn)向“管理+服務(wù)”兼顧的公共行政模式,繼而克服傳統(tǒng)行政模式的固有弊端。此外,《民法典》多處涉及“公共利益”,對(duì)某些領(lǐng)域還明確了行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé),實(shí)現(xiàn)著私權(quán)和公權(quán)的有效協(xié)同與良性對(duì)接,在這些方面的執(zhí)法程序中更應(yīng)注入平衡服務(wù)與管理之理念,堅(jiān)持守正創(chuàng)新,為推進(jìn)民法典語(yǔ)境下的法治政府建設(shè)提供有力的法治保障。

(作者為南京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生)

【注:本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)的民事司法保障制度研究”(項(xiàng)目編號(hào):21AZD090)的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①王青斌:《民法典時(shí)代的法治政府建設(shè)轉(zhuǎn)型》,《中國(guó)法學(xué)》,2022年第6期。

②張文顯:《法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》,《中國(guó)法學(xué)》,2014年第4期。

責(zé)編/韓拓    美編/王夢(mèng)雅

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