【摘要】國有企業(yè)是國民經(jīng)濟的命脈,也是當前反腐敗斗爭的重點領(lǐng)域之一。國企腐敗主要表現(xiàn)為利益輸送、設租尋租、挪用侵占、“近親繁殖”和政商“旋轉(zhuǎn)門”等形式。國企腐敗的產(chǎn)生與有的國企內(nèi)部黨的領(lǐng)導弱化、權(quán)力濫用與權(quán)力合謀有關(guān),也是國企目標定位還有待進一步明確、內(nèi)控制度不夠完善的結(jié)果。治理國企腐敗,需要加強黨對國企的全面領(lǐng)導,推進股權(quán)改革,深化合規(guī)管理,規(guī)范政府權(quán)力,并在全社會加強廉潔文化建設。
【關(guān)鍵詞】國企 腐敗 廉潔合規(guī)體系 腐敗容忍度
【中圖分類號】D262.6 【文獻標識碼】A
2023年6月29日,中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布消息,中央企業(yè)9名管理人員接受紀律審查和監(jiān)察調(diào)查。據(jù)統(tǒng)計,自2023年3月16日至6月29日,中央紀委國家監(jiān)委已集中發(fā)布11批國資央企管理人員接受審查調(diào)查的信息,至少49名央企管理人員被查。2023年4月26日,中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站刊發(fā)的《國資央企管理人員接受審查調(diào)查信息集中發(fā)布 重點領(lǐng)域重點整治》一文稱,集中發(fā)布國資央企管理人員接受審查調(diào)查信息,釋放出“持續(xù)深化整治國有企業(yè)領(lǐng)域腐敗,加大查辦案件工作力度,嚴字當頭、一嚴到底的強烈信號”。
國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟的主要載體,是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎和政治基礎,是我們黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量。黨的十八大以來,黨中央始終高度重視國有企業(yè)的反腐敗工作,有的國企高管相繼落馬,國企反腐成效顯著。同時也應該看到,國企領(lǐng)域反腐敗形勢依然嚴峻復雜,新型腐敗和隱性腐敗頻發(fā),呈現(xiàn)出腐敗主體圈子化、腐敗行為間接化、利益實現(xiàn)方式隱蔽化、風腐交織一體化等新的趨勢。國企腐敗不僅導致國有資產(chǎn)流失,而且嚴重破壞社會公平公正,損害政府公信力。國企腐敗侵蝕的是全體人民的共同財富以及我們黨的執(zhí)政基礎,事關(guān)黨和國家前途命運。因此,深入探討國有企業(yè)腐敗成因及治理對策,不僅意義重大而且十分緊迫。
國企腐敗的主要表現(xiàn)
利益輸送。國企領(lǐng)域利益輸送的方式主要有:第一,“投資入股型”利益輸送。例如,有的國企管理者的特定關(guān)系人在本企業(yè)的關(guān)聯(lián)企業(yè)投資入股,獲取非法利益。第二,“高買低賣型”利益輸送。少數(shù)領(lǐng)導干部利用職權(quán)將國有資產(chǎn)委托、租賃、承包給特定關(guān)系人經(jīng)營,以明顯高于市場的價格向其親友經(jīng)營管理的單位采購產(chǎn)品,或者以明顯低于市場的價格向其親友經(jīng)營管理的單位銷售產(chǎn)品。第三,“信息透露型”利益輸送。少數(shù)國企高管利用自己掌握的上市公司業(yè)績、基金投資策略等非公開信息,推薦關(guān)聯(lián)方低買高賣公司股票債券等實現(xiàn)利益輸送。第四,“互相辦事型”利益輸送。少數(shù)國企領(lǐng)導干部利用職權(quán),相互為對方配偶、子女和其他特定關(guān)系人安排工作,或為他們從事營利性活動提供便利條件。
設租尋租。少數(shù)國企管理者通過“白手套”“防火墻”“影子公司”“影子股東”等為設租尋租披上“合法外衣”;或憑借物資采購權(quán)、資源審批權(quán)等對企業(yè)經(jīng)營活動人為設置門檻,進而收受賄賂;或通過向下屬單位負責人“打招呼”的方式,幫助特定關(guān)系人承接各類工程建設項目,從中收取“好處費”;或利用職務便利,向參與投標的公司透露評標信息,收取對方“回扣”。
挪用侵占。相對于利益輸送和設租尋租,挪用公共資金、侵占國有資產(chǎn)等腐敗行為更加簡單粗暴,因其“技術(shù)含量”較低,近年來通過這種方式實施腐敗的人員數(shù)量呈下降趨勢,但仍是少數(shù)國企干部腐敗的重要方式。少數(shù)國企管理者利用職務之便,以虛假出資購貨等方式挪用巨額公款,供自己賭博揮霍或出借給朋友用于營利性活動;或利用掌握公司對公賬戶密碼等職務便利,以偽造對賬單等方式擅自從公司對公銀行賬戶挪用巨額公款,用于償還高利貸和個人投資、消費;或“靠企吃企”,在國有企業(yè)破產(chǎn)清算、改制、投資合作、發(fā)展新業(yè)態(tài)的過程中利用職權(quán)“藏錢”,搞“體外運作”,采取各種方式隱匿、轉(zhuǎn)移和侵吞國有資產(chǎn)。
“近親繁殖”。在極個別國企內(nèi)部,少數(shù)國企領(lǐng)導將組織人事制度拋諸腦后,任人唯親,搞裙帶關(guān)系和“小圈子”,決策“一言堂”、用人“一句話”、用錢“一支筆”;企業(yè)運行的常態(tài)是親親相隱、互相包庇,利益均沾,“一人得道,雞犬升天”,例如,2016年,中央巡視組巡視金融系統(tǒng)時發(fā)現(xiàn),一銀行“總行管理的691名干部中,220名干部的配偶、子女共240人在系統(tǒng)內(nèi)工作”。最終的結(jié)果可能是針插不入、水滴不進,黨紀國法、公司制度成為擺設,無人問津,失去約束力。如此“和諧”的企業(yè)事實上卻暗藏著較大的風險隱患。一旦出現(xiàn)違紀違法行為,往往就是串案、窩案,甚至是“塌方式腐敗”,給黨和國家事業(yè)造成巨大損失。
政商“旋轉(zhuǎn)門”。政府官員可以去國企任職,國企領(lǐng)導也可以“旋轉(zhuǎn)”為政府官員。不可否認,這樣的交流如果是規(guī)范的,的確可以實現(xiàn)政府治理和國企效益的雙贏。然而,有的人卻要通過政商“旋轉(zhuǎn)”搞官商勾結(jié),要么先當官后發(fā)財,或者先發(fā)財后當官,當官發(fā)財兩不誤。例如,國企領(lǐng)導進入政府部門任職可能會帶來一些問題:一方面,國企領(lǐng)導將企業(yè)管理中的效率優(yōu)先和追求利潤最大化的思維帶入政府機關(guān)后,可能會導致較大的權(quán)力腐敗風險;另一方面,從國企到政府部門任職由于薪資待遇的差距產(chǎn)生的心理落差,可能會使“旋轉(zhuǎn)人”產(chǎn)生強烈的補償心理,從而大大刺激其“撈錢”的動機。而過去在國企任職掌握的信息、人脈等各種資源和當下在政府部門擁有的實權(quán),則為政商合謀大開方便之門,極少數(shù)“旋轉(zhuǎn)人”的發(fā)財夢就有可能順利實現(xiàn)了。
國企腐敗的主要原因
關(guān)于國企腐敗的原因,主流的解釋有兩種:一是有油水的地方就容易滑倒。國有企業(yè)權(quán)力集中、資金密集、資源富集,腐敗誘惑大、機會多。二是委托—代理鏈條過長,導致信息不對稱。深入分析國企腐敗案例可知,國企腐敗主要有以下幾個方面的原因:
有的國有企業(yè)內(nèi)部黨的領(lǐng)導弱化。黨的領(lǐng)導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力,是個別國企腐敗案件發(fā)生的根本原因。少數(shù)國企領(lǐng)導干部重業(yè)務、輕黨建,將黨的領(lǐng)導和黨的建設拋諸腦后,長期不履行全面從嚴治黨主體責任。他們錯誤地認為只要抓好業(yè)務就可“一俊遮百丑”,黨的紀律和規(guī)矩是小事,出了問題不會被問責。有的國企內(nèi)部黨組織的核心作用被弱化、淡化、虛化和邊緣化,尤其表現(xiàn)為黨建與經(jīng)營“兩張皮”,企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營被認為是董事長、總經(jīng)理的事,黨委沒必要參與,只要就黨務抓黨建就行。在此觀念影響下,有的國有企業(yè)內(nèi)部,“三重一大”(重大決策事項、重要人事任免事項、重大項目安排事項、大額度資金運作事項)決策制度形同虛設,民主集中制成了擺設,決策變?yōu)?ldquo;一把手”的“一言堂”和分管領(lǐng)導的“自留地”。這背后的深層次原因則是尚未實現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)濟屬性與政治屬性的統(tǒng)一:經(jīng)濟邏輯占主導就會導致黨的領(lǐng)導弱化,政治邏輯占主導就會損害企業(yè)經(jīng)營效率。如果有的國企黨建只強調(diào)政治邏輯,生產(chǎn)經(jīng)營只強調(diào)經(jīng)濟邏輯,企業(yè)行為就會在二者之間踩“蹺蹺板”,出現(xiàn)“為考核而黨建”“形式主義黨建”等不良現(xiàn)象。
權(quán)力濫用與權(quán)力合謀。任何腐敗現(xiàn)象都并非獨立的存在,國企領(lǐng)域的腐敗也不例外,它與政府權(quán)力的濫用有著千絲萬縷的聯(lián)系。國企腐敗案件的背后,往往有著少數(shù)腐敗的政府官員的影子。從某種意義上講,國企腐敗是政府中的個別腐敗分子與國企中的少數(shù)腐敗人員合謀的結(jié)果。一方面,在當前的國有企業(yè)管理體制中,政府和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)通過人事任免權(quán)和業(yè)績考核權(quán)等權(quán)力實現(xiàn)對國有企業(yè)的控制。在此體制下,一旦出現(xiàn)少數(shù)政府官員覬覦國有資產(chǎn),對國家財富動了貪念,那么他們與其管轄下的個別國企領(lǐng)導干部合謀進行非法牟利的可能性就會上升。另一方面,個別政府部門通過制定傾向于國企的政策,與少數(shù)國企干部共同從國企改革中獲取巨額利益。例如,在國企管理層收購中,政府的推動力量幾乎是決定性的。受少數(shù)國企內(nèi)部管理者的影響,少數(shù)公共政策的制定者就有可能以人民或者公共利益的名義與少數(shù)國企管理者合謀,瓜分國有資產(chǎn),破壞社會公平和正義。
目標定位還有待進一步明確。國有企業(yè)既是“國有”又是“企業(yè)”,因此,國企兼具公共性與營利性雙重屬性。國企的公共性決定其必須服務和服從于公共利益,注重公平;而營利性則決定其必須關(guān)注產(chǎn)出投入比,追求效率。國企的雙重屬性容易導致目標定位的搖擺不定、模糊不清,甚至被少數(shù)管理者利用。一方面,自上而下的公權(quán)力對國有企業(yè)起到?jīng)Q定性作用;另一方面,國有企業(yè)具有市場經(jīng)濟主體的屬性,在國家監(jiān)管、社會責任與公益目的極度弱化的情況下,多元化的經(jīng)濟行為和經(jīng)營方式又成為其謀取私利的重要途徑。①換言之,國企目標定位模糊,使得國企的公共性與營利性均成為少數(shù)企業(yè)及其管理者逃避責任、謀取利益的借口,成為少數(shù)國企干部腐敗的“遮羞布”。
有的國企內(nèi)控制度建設滯后。內(nèi)部控制制度可以發(fā)揮事前防范、事中控制和事后監(jiān)督的全過程功效,在規(guī)范業(yè)務、防范風險及確保國有資產(chǎn)保值增值方面發(fā)揮著重要作用,但有的國企內(nèi)控制度建設嚴重滯后,導致腐敗風險劇增、國有資產(chǎn)流失等問題長期被掩蓋。首先,有的國企領(lǐng)導不重視內(nèi)控制度。有的國企領(lǐng)導干部沒有認識到內(nèi)控制度的重要性,盡管建立了內(nèi)控制度,但體系不完整,執(zhí)行也不到位。此外,有的國企領(lǐng)導變動頻繁,并且前后任領(lǐng)導關(guān)注的重點不一樣,上一任領(lǐng)導建立的內(nèi)控制度體系不一定得到下一任領(lǐng)導的認可和重視,也就無法真正落實。其次,內(nèi)控制度可操作性不強。有的國企直接照搬其他企業(yè)的內(nèi)控制度,沒有考慮到企業(yè)自身的組織架構(gòu)、生產(chǎn)流程、管理需要等方面的特殊性,造成內(nèi)控制度缺乏可操作性和適應性。最后,內(nèi)控制度剛性不足。少數(shù)國企領(lǐng)導在執(zhí)行內(nèi)控制度的過程中過分變通,一味強調(diào)靈活性和特殊性,有的國企員工懾于少數(shù)領(lǐng)導的權(quán)威,選擇被動配合,從而使內(nèi)控制度流于形式,失去了應有的剛性。
國企腐敗的治理之策
國企腐敗不僅損害企業(yè)和人民的利益,而且破壞社會公平,損害黨長期執(zhí)政的基礎。中國共產(chǎn)黨第二十屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議將國有企業(yè)列為反腐敗重點領(lǐng)域強化部署,強調(diào)堅決清理風險隱患大的行業(yè)性、系統(tǒng)性、地域性腐敗。治理國企腐敗,需要從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來審視,從黨的自我革命的要求來謀劃,結(jié)合國情,從實際出發(fā),提出具有針對性、可行性和科學性的治理對策。
加強黨的領(lǐng)導。習近平總書記指出:“堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導是重大政治原則,必須一以貫之。”需要結(jié)合黨的建設弱化、淡化、虛化、邊緣化問題在本企業(yè)的具體表現(xiàn),找準癥結(jié),采取有效措施,使黨組織發(fā)揮作用組織化、制度化、具體化,推進黨的建設與企業(yè)治理深度融合,以黨建引領(lǐng)和服務企業(yè)發(fā)展。第一,將黨組織在國有企業(yè)治理體系中的地位法定化。需要在公司章程中明確黨組織的機構(gòu)設置、職責分工等具體內(nèi)容,明確黨組織在國企治理結(jié)構(gòu)中的法定地位,把黨建工作納入企業(yè)管理制度體系。第二,優(yōu)化黨政干部“雙向進入,交叉任職”制度。在董事長、總經(jīng)理分設的前提下,符合條件的黨組織領(lǐng)導班子成員進入董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層。特別是需要有序推行國企黨委書記“一正兩副”模式,即黨委書記兼任董事長或執(zhí)行董事、一位黨委副書記兼任總經(jīng)理、另一位黨委副書記專職抓黨務。第三,健全重大事項決策機制。國有企業(yè)需要完善“三重一大”決策程序,嚴格落實黨組織研究討論重大事項前置程序。建立健全重大決策終身責任追究制度,實施必要的痕跡管理,通過錄音、錄像等方式將黨組織研討“三重一大”事項的情況如實記錄下來,建立臺賬,以備檢查督察。
規(guī)范政府權(quán)力。治理國企腐敗,政府既是責任主體,又是實施對象。首先,整治政府內(nèi)部的腐敗問題。政府權(quán)力具有一定的滲透性,政府內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象會快速蔓延至國有企業(yè),因此,治理國企腐敗也需要加大懲治政府官員腐敗的力度,將政府的權(quán)力關(guān)進制度的籠子,保證公權(quán)力在正確的軌道上運行。其次,明確界定政府與國企之間的邊界,最大限度地減少政府對市場活動的直接干預。堅持政企分開、政資分開,科學界定出資人代表機構(gòu)的權(quán)責邊界,一企一策地對國有企業(yè)分類授權(quán)。同時政府相關(guān)部門對國企放管結(jié)合,將該放的權(quán)下放到位、該管的事管出成效。最后,健全公職人員退出制度,消除離職人員的“剩余權(quán)力”。嚴格執(zhí)行公職人員離職后從業(yè)限制的相關(guān)法紀規(guī)定,加強離任經(jīng)濟審計,關(guān)注官員離職退休后的“冷凍期”,限定其定期向原單位報告?zhèn)€人有關(guān)事項等。更進一步的對策是:借鑒域外立法,新增政商“旋轉(zhuǎn)門”利益沖突罪,在刑法中將離職公職人員的“旋轉(zhuǎn)門”利益沖突行為規(guī)定為犯罪行為,并與其他黨紀國法緊密銜接,形成對“旋轉(zhuǎn)門”腐敗的強大威懾。
推進股權(quán)改革。當前,亟需對國企實施分類監(jiān)管和混合所有制改革。一方面,將國有企業(yè)分為公益性國企和營利性(競爭性)國企,并采取不同的監(jiān)管模式。公益性國企的政治目標大于經(jīng)濟目標,需要以非營利性為原則,以實現(xiàn)公眾利益和社會效益最大化為標準實施監(jiān)管。對公益性國企不采取市場化監(jiān)管手段,而是以政府監(jiān)管為主、社會監(jiān)督為輔。競爭性國企的經(jīng)濟目標大于政治目標,需要遵循“非禁即準入”原則,建立國有資產(chǎn)退出機制,并且禁止以政府決策代替企業(yè)決策,以維護國企的市場主體地位。另一方面,大力推進國企混改,國有企業(yè)中引入非國有資本,通過改革企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu),扎實推進國有企業(yè)混合所有制改革?;旄牟粌H能夠提高國企的競爭力和效率,吸引更多的資本和管理經(jīng)驗,減輕政府財政負擔,而且能夠促使國資和民資之間形成有效的制衡機制,落實委托人對代理人的監(jiān)督,促進企業(yè)決策權(quán)和經(jīng)營權(quán)運行的科學化、廉潔化,從而降低國企腐敗風險。
深化合規(guī)管理。2022年10月,國務院國資委印發(fā)的《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》正式實施,標志著中央企業(yè)合規(guī)管理工作進入了新的發(fā)展時期,也預示著所有國有企業(yè)的合規(guī)管理已成大勢所趨。為防范生產(chǎn)經(jīng)營和資本運作過程中的廉政風險和其他風險,國有企業(yè)需要建立合規(guī)管理體系,有效防控合規(guī)風險。第一,建立符合企業(yè)實際的制度化的合規(guī)管理體系。國企的合規(guī)管理體系是包括廉潔合規(guī)體系、反壟斷合規(guī)體系、數(shù)據(jù)保護合規(guī)體系等在內(nèi)的大體系,而且需要與企業(yè)經(jīng)營規(guī)模、業(yè)務范圍和風險等級相匹配,各項制度根據(jù)管理需要“量身定做”,具有可行性,堅決避免合規(guī)管理體系被束之高閣,成為“面子工程”。第二,建立一個專門的、獨立的合規(guī)管理部門,明確合規(guī)管理團隊的職責和權(quán)限,構(gòu)建完善的合規(guī)風險防范框架。合規(guī)管理部門的首席合規(guī)管理官及其領(lǐng)導的團隊成員,需要具備專業(yè)合規(guī)管理知識,并且與公司的利益無較大關(guān)聯(lián),這樣才能減少業(yè)務部門對其合規(guī)管理工作的干擾。第三,定期開展合規(guī)管理體系有效性評價。國有企業(yè)可以通過“開展評價—發(fā)現(xiàn)問題—及時整改”的方式,不斷完善合規(guī)管理體系,提升廉潔合規(guī)管理水平,最大限度降低權(quán)力濫用和國有資產(chǎn)流失的風險。
建設廉潔文化。一方面,通過嚴厲懲治和有效預防提升民眾對腐敗危害的認知,降低民眾的腐敗容忍度。廉潔文化與廉政制度建設密切相關(guān),沒有脫離廉潔文化的廉政制度,也沒有脫離廉政制度的廉潔文化。懲治和預防腐敗制度的剛性執(zhí)行,將對少數(shù)民眾托關(guān)系甚至行賄行為進行糾偏,進而在民眾心中種下規(guī)則意識和公正觀念的種子,讓其生根發(fā)芽,不斷傳播,形成公私分明、公開公正的廉潔文化氛圍。另一方面,在全社會范圍內(nèi)實施全生命周期的廉潔教育。廉潔教育需要從娃娃抓起,國家需要在幼兒園、小學、中學和大學建立完整的廉潔教育體系;出臺《中華人民共和國家庭教育促進法》的司法解釋,進一步明確監(jiān)護人對被監(jiān)護人實施廉潔教育的具體責任;媒體、公益機構(gòu)、社區(qū)等需要承擔起對公民開展終身廉潔教育的社會責任,設置專項經(jīng)費,保障廉潔教育的持續(xù)有效開展。
(作者為燕山大學公共管理學院教授、博導,廉政與治理研究中心主任,中國廉政法制研究會理事)
【注:本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社科基金重大項目“新時代地方推進全面從嚴治黨的實踐探索、成效評價與經(jīng)驗總結(jié)”(項目編號:22ZDA035)階段性成果】
【注釋】
①毛昭暉:《懲防體系的軟肋:國企腐敗的制度依賴性透視》,《廉政文化研究》,2010年第2期,第27頁。
責編/謝帥 美編/王夢雅
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