耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命根子，高標準農(nóng)田對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)具有重要作用。2023年中央一號文件提出，加強高標準農(nóng)田建設，制定逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田的實施方案。7月20日召開的中央財經(jīng)委員會第二次會議強調，要全力提升耕地質量，真正把耕地特別是永久基本農(nóng)田建成適宜耕作、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的現(xiàn)代化良田。本期邀請專家圍繞相關問題進行研討。
以可靠耕地保障口糧安全
與普通農(nóng)田相比，高標準農(nóng)田“高”在哪里？
鄖文聚（自然資源部國土整治中心研究員）：高標準農(nóng)田是適應綠色生產(chǎn)、可持續(xù)發(fā)展新要求，全面加強、穩(wěn)固提升糧食綜合生產(chǎn)能力，建立與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式相適應，能夠支撐“一季千斤、兩季噸糧”以及旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、人均一畝的永久基本農(nóng)田。高標準農(nóng)田，在形態(tài)上要田塊平整、土壤肥沃、道路通達，在功能上需具有穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、抗災減災能力。
為落實建成10億畝高標準農(nóng)田目標，2021年發(fā)布的《全國高標準農(nóng)田建設規(guī)劃（2021—2030年）》明確了高標準農(nóng)田建設要求，即田（田塊整治）、土（土壤改良）、水（灌溉與排水）、路（田間道路）、林（農(nóng)田防護和生態(tài)環(huán)保）、電（農(nóng)田輸配電）、技（科技服務）、管（管理利用）八方面的建管要求。
2022年新修訂的《高標準農(nóng)田建設通則》明確，高標準農(nóng)田應符合田塊平整、集中連片、設施完善、節(jié)水高效、農(nóng)電配套、宜機作業(yè)、土壤肥沃、生態(tài)友好、抗災能力強等條件。
建設高標準農(nóng)田是支撐我國從農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國轉變的重要途徑。高標準農(nóng)田建設不是一建定終身，而是在數(shù)量、質量和生態(tài)三方面不斷提升、持續(xù)保育和改良。
與普通農(nóng)田相比，高標準農(nóng)田具有以下特征。一是機械化水平高，高標準農(nóng)田項目區(qū)機械化水平比非項目區(qū)高15到20個百分點，規(guī)模經(jīng)營土地流轉率比非項目區(qū)高30%，新型經(jīng)營主體占比比非項目區(qū)高20%。二是產(chǎn)出能力高，從各地實踐來看，高標準農(nóng)田建成后糧食產(chǎn)量平均提高10%到20%，即畝均糧食產(chǎn)量提高100公斤以上，實現(xiàn)“一季千斤、兩季噸糧”。三是抗災能力高，旱能澆、澇能排，穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，大災少減產(chǎn)，小災不減產(chǎn)，一般年景多增產(chǎn)。四是資源利用效率高，能實現(xiàn)節(jié)水20%至30%、節(jié)電30%以上、節(jié)藥19%、節(jié)肥13%，大大減少農(nóng)田投入成本，每畝農(nóng)田節(jié)本增效達500元以上。
當前，我國耕地資源布局與人口集聚、經(jīng)濟社會發(fā)展格局之間存在不適配問題。
一是地多人少的糧食主產(chǎn)區(qū)，例如黑龍江、吉林、河南等，承擔了維護國家糧食安全特別是口糧絕對安全的重任。但糧食主產(chǎn)區(qū)因口糧需求彈性小、比較效益低，一直處于“產(chǎn)量越多、經(jīng)濟越弱、財政越窮”的困境。因此，要加大財政對主產(chǎn)區(qū)建設高標準農(nóng)田的獎勵力度，支持糧食主產(chǎn)區(qū)在加強高標準農(nóng)田建設、保護永久基本農(nóng)田的同時，開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
二是地少人多的糧食主銷區(qū)，例如上海、北京、浙江、廣東等，人口稠密、城市化和工業(yè)化程度高，是糧食主要消費區(qū)域，高度依賴糧食輸入，是當前耕地“非農(nóng)化”、永久基本農(nóng)田“非糧化”的主要區(qū)域。維護國家糧食安全，是全社會的共同責任。糧食主銷區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)是我國耕地資源優(yōu)勢區(qū)，可以一年兩熟、三熟和熱作生產(chǎn)。因此，主銷區(qū)要充分挖掘耕地多元價值提高農(nóng)民收入，落實耕地紅線保護責任，加強與糧食主產(chǎn)區(qū)對口合作，提升糧食供應鏈水平，促進綠色生產(chǎn)、可持續(xù)發(fā)展。
三是人地相對平衡的糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)，例如云南、貴州等地區(qū)，雖然當下能夠維持糧食產(chǎn)量和需求的基本平衡，但并不穩(wěn)定。因此，要承擔起維護糧食缺口不擴大的責任，采取有力措施，加強對耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”的嚴格管理，避免逐步演變?yōu)橹麂N區(qū)。
根據(jù)建設農(nóng)業(yè)強國的戰(zhàn)略目標，黨中央提出逐步將永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田，實現(xiàn)人均占有600公斤糧食。合理布局、全面加強高標準農(nóng)田建設和利用監(jiān)管是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的重要支撐。我們要有堅定決心和必勝信心，建設人均一畝高標準農(nóng)田，大幅提高水土資源利用效率，全面加強農(nóng)田防災抗災減災能力，有效遏制耕地“非農(nóng)化”、防止基本農(nóng)田“非糧化”，把14億多人的口糧絕對安全建立在可靠的耕地資源保障基礎之上。
各區(qū)域土壤改良成效顯著
土壤改良是高標準農(nóng)田建設的重要內容，我國各區(qū)域土壤改良取得哪些成效？
吳克寧【中國地質大學（北京）土地科學技術學院教授】：廣義的土壤改良是指運用土壤學、生物學、生態(tài)學等多學科理論與技術，排除或防治影響農(nóng)作物生育和引起土壤退化等不利因素，改善土壤性狀，提高土壤肥力，為農(nóng)作物創(chuàng)造良好土壤環(huán)境條件的一系列技術措施的統(tǒng)稱。土壤改良技術主要包括土壤結構改良、鹽堿地改良、酸化土壤改良、土壤科學耕作和治理土壤污染等。
在高標準農(nóng)田建設中，我國各區(qū)域土壤改良取得顯著成效。
東北區(qū)主要存在黑土地退化、冬干春旱、水土流失等制約因素，以增加土壤有機質、加深耕層為主攻目標，目前形成10種黑土地綜合治理模式，有效提高了土壤中的有機質含量，改善了土壤物理性狀，有效解決東北黑土地因長期重用輕養(yǎng)而導致的土壤有機質衰減、耕層結構變差、肥力退化等問題。目前，東北區(qū)水土流失治理初見成效，2016年以來，實施小流域綜合治理、坡耕地綜合整治和東北黑土區(qū)侵蝕溝綜合治理等水土保持重點工程，治理水土流失面積超1.5萬平方公里。土壤改良培肥面積不斷擴大，2015年以來，先后實施黑土地保護利用試點1050萬畝、保護性耕作面積4606萬畝、深松整地3.11億畝次、實施秸稈還田面積3.8億畝次。同時，產(chǎn)量也呈增加趨勢，半濕潤區(qū)玉米秸稈全量深翻還田地力保育技術模式較傳統(tǒng)耕種模式增產(chǎn)10%以上，收益增加明顯。
黃淮海區(qū)主要針對土壤鹽堿化、地下水超采、土壤有機質含量低等制約因素，通過修建排水溝、“上覆下改”控鹽培肥技術、生物節(jié)水農(nóng)藝技術、有機培肥鹽斑改良技術等，帶動了中低產(chǎn)區(qū)糧食增產(chǎn)增效，5年累計實現(xiàn)增糧209.5億斤，節(jié)本增效185億元，節(jié)水43億立方米。
長江中下游區(qū)、東南區(qū)、西南區(qū)主要存在土壤酸化與潛育化等制約因素，通過統(tǒng)籌農(nóng)藝、化學、生物與工程措施，發(fā)揮疊加效應施用土壤調理劑、堆積有機肥等土壤改良措施，抑制土壤酸化，提高土壤pH值，提升土壤肥力及微生物活性，改善土壤結構，助力酸性土壤植物生長。
西北區(qū)主要針對水土流失嚴重、風蝕沙化、耕地碎片化等制約因素，以提高梯田化率、蓄水保墑、土地整治為主攻方向，通過施用有機肥、綠肥改良土壤結構等技術手段，明顯改善了土壤質地，增加了土壤有機質含量，提高了土壤結構的穩(wěn)定性，有效提升了沙地保水保肥能力，起到固沙效果，提升了沙地的經(jīng)濟和生態(tài)效益。針對鹽堿化問題主要采取膜下滴灌技術、耐鹽植物鹽堿地原土種植改良技術等進行改良。例如，在新疆克拉瑪依小拐鄉(xiāng)新墾鹽堿荒地上進行的生物改良試驗，通過第一年、第二年種植鹽地堿蓬吸鹽，第三年種植細齒草木樨培肥，第四年種植棉花的種植模式，實現(xiàn)土壤脫鹽，使鹽堿地變成可種植經(jīng)濟作物的優(yōu)質土地。
下一步，在整區(qū)域推進高標準農(nóng)田建設中，要踐行山水林田湖草沙生命共同體理念，結合“三區(qū)三線”劃定，把高標準農(nóng)田建設規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的土地綜合整治與生態(tài)修復專項規(guī)劃相結合，對山水林田湖草沙進行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理。由于目前土壤資源保護利用缺乏精細土壤資源信息支撐，對不同區(qū)域和不同類型高標準農(nóng)田建設土壤普遍采用有機肥和節(jié)水技術，且主要關注表層土壤肥力，對不同障礙層次和深層土壤的不良影響缺乏針對性技術措施。《高標準農(nóng)田建設通則》明確，障礙土層主要包括犁底層（水田除外）、白漿層、黏磐層、鈣磐層（砂姜層）、鐵磐層、鹽磐層、潛育層、沙漏層等類型。在規(guī)劃設計中應更加關注障礙土層的改良工作，可采用深耕、深松、客土等措施，消除障礙土層對作物根系生長和水氣運行的限制。結合第三次土壤普查中土壤障礙類型調查與制圖成果以及土壤農(nóng)用地利用適宜性評價中宜耕地、宜園地、宜林地和宜草地的評價成果，對中等適宜和勉強適宜區(qū)中的限制因素如坡度、土壤侵蝕、土層厚度、地表礫石豐度、土壤質地等，更有針對性地開展土壤改良，缺什么補什么，充分重視耕地質量等級和產(chǎn)能提升，以確保我國糧食安全。
打通農(nóng)田灌排“最后一公里”
近年來，我國田間灌溉和排水設施建設情況如何，各地有哪些典型做法？
顧濤（水利部灌溉排水發(fā)展中心處長）：國家高度重視農(nóng)田水利建設，不斷夯實灌區(qū)基礎，經(jīng)過幾十年努力，耕地灌溉面積從新中國成立初期的2.4億畝發(fā)展到目前的10.55億畝，在占全國耕地面積55%的灌溉面積上生產(chǎn)了全國77%的糧食和90%以上的經(jīng)濟作物。目前，全國已建成大中型灌區(qū)7000多處，耕地灌溉面積5.3億畝，但大部分灌區(qū)建于上世紀50年代至70年代，建設標準低，骨干灌排渠系和重要建筑物超期服役，影響灌區(qū)供排水能力。同時，灌區(qū)管理信息化和數(shù)字化水平也亟待提升。
“十四五”時期以來，水利部會同國家發(fā)展改革委印發(fā)《“十四五”重大農(nóng)業(yè)節(jié)水供水工程實施方案》，會同財政部印發(fā)《全國中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造實施方案（2023—2025年）》等，計劃投入1800多億元，其中中央資金1000億元，支持新建30處大型灌區(qū)、實施124處大型灌區(qū)和1100余處中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造。項目實施后，預計可新增恢復灌溉面積3200多萬畝，改善灌溉面積2.1億畝左右，新增糧食綜合生產(chǎn)能力近270億斤，新增節(jié)水能力約100億立方米。
2021年，水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關于加強大中型灌區(qū)改造與高標準農(nóng)田建設協(xié)同推進工作的通知》，推動各地統(tǒng)籌大中型灌區(qū)和高標準農(nóng)田建設，優(yōu)先把大中型灌區(qū)建成高標準農(nóng)田，形成從水源、骨干輸配水渠道到田間末級渠系的灌排工程體系，實現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。目前，大中型灌區(qū)已建高標準農(nóng)田比例較2018年提高了20個百分點，達到60%以上。2022年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部等五部門聯(lián)合印發(fā)《關于整區(qū)域推進高標準農(nóng)田建設試點工作的通知》，將四川都江堰灌區(qū)、內蒙古河套灌區(qū)、寧夏青銅峽灌區(qū)等6處大中型灌區(qū)納入整區(qū)域推進高標準農(nóng)田建設試點，致力于打通農(nóng)田灌排“最后一公里”，全面提升糧食綜合生產(chǎn)能力。
四川省眉山市東坡區(qū)是水利部第一批10個深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革推進現(xiàn)代化灌區(qū)建設試點縣區(qū)之一。東坡區(qū)緊密結合大中型灌區(qū)現(xiàn)代化改造，積極推進灌區(qū)骨干工程與田間工程協(xié)同建設，落地項目4個，改善恢復灌溉面積23.6萬畝，全區(qū)耕地全部實現(xiàn)有效灌溉，81%的永久基本農(nóng)田已建成高標準農(nóng)田。建立供用水管理制度體系，實行取水許可制度，將都江堰灌區(qū)和縣域中小型灌區(qū)初始水權2.68億立方米逐級細化分解到鎮(zhèn)村并嚴格計量，通過優(yōu)化管理措施，實現(xiàn)年節(jié)約用水949萬立方米。健全灌區(qū)建設和運行管護機制，形成三級管護責任體系，大型灌區(qū)骨干渠段由都江堰水利發(fā)展中心管護，區(qū)管6個片區(qū)渠系由片區(qū)水利服務中心運行管理，末級渠系由村集體、用水合作組織管護。積極探索特許經(jīng)營和管養(yǎng)分離，推行骨干工程運行維護專業(yè)化、物業(yè)式管理，依托村級集體經(jīng)濟組織和專業(yè)合作社，創(chuàng)新田間工程運行管護機制。將全區(qū)水庫等水利資源資產(chǎn)注入國有平臺公司融資4億元，推動水利資源綜合開發(fā)利用，將獲取的收益用于河流治理、灌區(qū)改造及工程維修養(yǎng)護。在蟆頤堰灌區(qū)探索“準許成本加合理收益”的新水價機制，逐步實現(xiàn)“以水養(yǎng)水”。
廣東省南雄市以南雄盆地大型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造引領整市域推進高標準農(nóng)田建設。工程性缺水是南雄市糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的主要制約因素，為提升灌溉供水保障能力，南雄市積極推動南雄盆地大型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造項目建設。該項目被列入2023年廣東省政府重點工作，項目實施后可實現(xiàn)孔江水庫、瀑布水庫等6個中型水庫水系連通，以湞江北岸總干渠和湞江南岸總干渠為骨干，形成一江兩岸十三片灌區(qū)工程總布局，徹底解決南雄市耕地灌排保障能力不穩(wěn)、不足、不高的問題。
借鑒經(jīng)驗提升農(nóng)田生態(tài)功能
發(fā)達國家在農(nóng)田建設方面有哪些經(jīng)驗，如何提升我國農(nóng)田生態(tài)功能？
宇振榮（中國農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院教授）：國際上，歐美發(fā)達國家主要結合土地整治、生態(tài)環(huán)境保護、生物多樣性保護等開展耕地保護和高標準農(nóng)田建設，大致可分為兩個階段：第一階段，上世紀60年代到90年代，以簡單土地整治、自然資源利用和水土流失防治為主，通過合并農(nóng)田田塊、調整土地權屬、建設農(nóng)田基礎設施，促進規(guī)?；a(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；第二階段，上世紀90年代以后，出臺一系列農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、生物多樣性和生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)政策，更加重視土地綜合整治和耕地保護，推動以農(nóng)場為主體的耕地保護和土地生態(tài)環(huán)境管護，營建生態(tài)穩(wěn)定、富有彈性的優(yōu)質田園生態(tài)系統(tǒng)。
在政策激勵方面，不斷修改完善法律法規(guī)并及時更新計劃。例如，歐盟“共同農(nóng)業(yè)政策”經(jīng)歷了三次改革，從支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉變?yōu)橹С洲r(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護。歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境計劃、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管護計劃，將生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護相關條例納入耕地保護和農(nóng)田建設中，強調恢復和提升生態(tài)系統(tǒng)服務供給。美國成立自然資源保護局負責生產(chǎn)性景觀的自然資源保護，農(nóng)業(yè)法案不斷更新，主要目標逐步擴展到耕地及其相關自然資源保護，并制定一系列耕地生態(tài)環(huán)境保護計劃。
在方法技術方面，按照農(nóng)場、小流域和景觀單元，綜合考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、生態(tài)系統(tǒng)健康和棲息地恢復、生態(tài)系統(tǒng)服務供給等多目標需求，大力推進農(nóng)用地綜合整治和生態(tài)修復，開展農(nóng)田基礎設施建設，優(yōu)化農(nóng)田及其周邊溝路林渠、草地、小片林地、灌叢等半自然生境結構和功能，構建不同層次和級別的農(nóng)田保護工程技術體系。例如，英國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境管護技術包括入門管護、高水平管護、丘陵貧瘠土地管護等200多項，覆蓋鄉(xiāng)土景觀、農(nóng)田生物多樣性保護、保護性耕作、土壤和水源保護等，旨在保護耕地和提升生態(tài)系統(tǒng)服務供給。
在實施機制方面，制定差異化資金投入、技術支持以及生態(tài)補償制度。對于跨農(nóng)場、跨區(qū)域的行動計劃，構建農(nóng)場主參與的多方合作伙伴關系，推進項目實施。構建以農(nóng)場主為主體、政府提供資金補貼或技術支持的農(nóng)場農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境管護制度，簽訂5年到10年合同，按照農(nóng)場土地保護工程技術投資和實施效果，給予資金補貼。
借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，建議進一步完善我國土地整治及高標準農(nóng)田建設標準、政策與激勵措施，適應新時代生態(tài)文明建設要求，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。
一是踐行山水林田湖草沙生命共同體理念，系統(tǒng)推進高標準農(nóng)田建設。要充分認識和研究耕地及其周圍景觀要素構成的農(nóng)田景觀綜合體，分析農(nóng)田景觀格局對生物遷徙、水質凈化、天敵—害蟲調控、傳粉等生態(tài)過程及相關生態(tài)系統(tǒng)的影響，根據(jù)丘陵山地、平原水網(wǎng)、山區(qū)等不同類型地區(qū)特點，優(yōu)化高標準農(nóng)田和基礎設施布局，因時因地制宜推進差異化“集中連片”高標準農(nóng)田建設，恢復和提升農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)服務供給。
二是基于自然的解決方案，開展農(nóng)田設施生態(tài)建設。農(nóng)田基礎設施建設應權衡資源利用效率、水質凈化、生物多樣性保護、維護需求等。避免過度整治和工程建設對生態(tài)系統(tǒng)格局和功能造成不利影響，謹防過度工程化對農(nóng)田周圍河溪、水道、坑塘、田間孤島等半自然生境的擾動與破壞，保護鄉(xiāng)土生態(tài)景觀風貌。因地制宜研發(fā)恢復和提升農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)服務工程技術，在農(nóng)田基礎設施建設占地面積不高于8%的范圍內，加強生態(tài)田埂、溝渠、凈化池、生態(tài)路、緩沖帶、生態(tài)廊道等建設。
三是完善制度建設，加強農(nóng)田基礎設施及農(nóng)田景觀生態(tài)管護。我國高標準農(nóng)田建設中存在重建設、輕管護維護等問題。應加強灌排、道路和渠道等基礎設施的完善、修復和養(yǎng)護，定期開展水系河道、溝渠、田埂、農(nóng)田緩沖帶等生態(tài)基礎設施維護，保護生物多樣性、保持生態(tài)系統(tǒng)服務供給。農(nóng)田生態(tài)環(huán)境管護職責應盡可能落實到最直接的利益相關者，逐步制定完善以村集體、農(nóng)戶為主體的工程技術生態(tài)補償政策和管護制度。
