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大國(guó)新村
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美國(guó)反壟斷的制度演進(jìn)及實(shí)際效果

【摘要】美國(guó)反托拉斯法及其實(shí)施開創(chuàng)了人類社會(huì)反壟斷的先河。我國(guó)需要立足國(guó)情,結(jié)合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和高質(zhì)量發(fā)展對(duì)制度的要求,借鑒美國(guó)從反壟斷立法到反壟斷法實(shí)施的有益經(jīng)驗(yàn),也需要充分認(rèn)識(shí)到美國(guó)反壟斷的短板所在,穩(wěn)步健全我國(guó)反壟斷法律體系,加強(qiáng)和改進(jìn)我國(guó)反壟斷法實(shí)施,促進(jìn)我國(guó)從產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)的外驅(qū)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展向通過(guò)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型,助力高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕。

【關(guān)鍵詞】美國(guó)反托拉斯法 公平競(jìng)爭(zhēng) 反壟斷 高質(zhì)量發(fā)展

【中圖分類號(hào)】D912.29 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在自發(fā)式發(fā)展過(guò)程中,最大的挑戰(zhàn)來(lái)自于市場(chǎng)壟斷。①19世紀(jì)末至20世紀(jì)前半葉,由于生產(chǎn)社會(huì)化伴隨著生產(chǎn)集中和資本集中,西方國(guó)家市場(chǎng)壟斷日益嚴(yán)重,產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)危機(jī),并引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題乃至政治危機(jī),這些國(guó)家紛紛制定反壟斷法以規(guī)制壟斷,維護(hù)市場(chǎng)自由公平競(jìng)爭(zhēng)。其中美國(guó)最為典型。

美國(guó)反壟斷堅(jiān)持漸進(jìn)立法,力求建立完備的反壟斷法律體系

美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)前后發(fā)生的產(chǎn)業(yè)革命以及戰(zhàn)后快速的工業(yè)化和生產(chǎn)集中化,促使托拉斯等壟斷組織迅速發(fā)展并肆意破壞自由公平競(jìng)爭(zhēng),攫取壟斷利潤(rùn),引起嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和加劇社會(huì)矛盾,全美掀起了反托拉斯即反壟斷運(yùn)動(dòng),立法機(jī)關(guān)率先采取行動(dòng)規(guī)制壟斷。②在制定法上,美國(guó)國(guó)會(huì)于1890年率先通過(guò)《保護(hù)貿(mào)易及商業(yè)免受非法限制及壟斷法》,即《謝爾曼法》,對(duì)共謀限制州際和外國(guó)間貿(mào)易或商業(yè)的做法認(rèn)定為非法,該法揭開了美國(guó)反托拉斯法的立法序幕,還是美國(guó)歷史上第一個(gè)授權(quán)聯(lián)邦政府控制、干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法案。該法共八條,條文簡(jiǎn)約、規(guī)定簡(jiǎn)單、措辭含混和籠統(tǒng),但在世界反壟斷法的立法史上具有開拓性的里程碑意義。1914年,美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》,對(duì)《謝爾曼法》分別在實(shí)體法和程序法上予以補(bǔ)充?!犊巳R頓法》的重要性僅次于《謝爾曼法》,主要規(guī)定價(jià)格歧視、搭售和排他性交易合同、可能導(dǎo)致壟斷的企業(yè)合并、普通董事在相互競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)中交叉任職四種行為違法,并規(guī)定了著名的壟斷受害方的三倍損害賠償金制度③。1936年通過(guò)《羅賓遜-帕特曼法》規(guī)制價(jià)格歧視以修正《克萊頓法》。1950年頒布《塞勒-凱弗威爾法》,實(shí)質(zhì)修改《克萊頓法》第7條,禁止一切減少競(jìng)爭(zhēng)的合并。1962年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《反托拉斯民事程序法》。1974年通過(guò)《反托拉斯訴訟程序和懲罰法》,1980年通過(guò)《反托拉斯訴訟程序改進(jìn)法》。在經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷控制方面,美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)于1982年發(fā)布《橫向合并指南》,美國(guó)司法部于1984年發(fā)布《非橫向合并指南》,美國(guó)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)于1992年聯(lián)合發(fā)布《合并指南》,2010年美國(guó)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)再次聯(lián)合發(fā)布更新的《合并指南》,2020年美國(guó)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《縱向合并指南》以取代1984年的《非橫向合并指南》。2023年7月,美國(guó)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《合并指南》的征求意見稿,不再劃分橫向合并和縱向合并,而是根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)損害理論針對(duì)各種類型的經(jīng)營(yíng)者集中行為頒布統(tǒng)一的指南。

為了應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代科技平臺(tái)巨頭日益嚴(yán)重的壟斷問(wèn)題,2021年2月,美國(guó)國(guó)會(huì)參議院反壟斷委員會(huì)正式提出《競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷執(zhí)法改革法案》;2021年6月,美國(guó)眾議院司法委員會(huì)審議并通過(guò)了包括《州反壟斷執(zhí)法場(chǎng)所法案》《終止平臺(tái)壟斷法》《選擇與在線創(chuàng)新法》《平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)和機(jī)會(huì)法》《通過(guò)轉(zhuǎn)換服務(wù)實(shí)現(xiàn)兼容和競(jìng)爭(zhēng)法》及《收購(gòu)兼并申請(qǐng)費(fèi)現(xiàn)代化法》六項(xiàng)旨在加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法和恢復(fù)在線競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷相關(guān)法案,這被業(yè)界稱之為美國(guó)數(shù)十年來(lái)對(duì)其反壟斷法最全面和雄心勃勃的改革計(jì)劃。

在制定法之外,作為判例法國(guó)家,美國(guó)大量的反壟斷法律制度、因時(shí)(事)而異的競(jìng)爭(zhēng)政策、本身違法原則和合理分析原則的分野、結(jié)構(gòu)主義向行為主義的演進(jìn),均體現(xiàn)在卷帙浩繁的司法判例當(dāng)中。美國(guó)法院尤其聯(lián)邦最高法院的判例是美國(guó)反壟斷法的“活法”和法律實(shí)施的“晴雨表”。對(duì)美國(guó)反壟斷法律制度進(jìn)行考察,需要重視美國(guó)歷史上一個(gè)個(gè)里程碑式的反托拉斯案例,它們對(duì)后面的案件往往影響重大。自1890年《謝爾曼法》實(shí)施以來(lái),美國(guó)反壟斷法一直處于不斷發(fā)展變化之中。經(jīng)過(guò)一百三十多年的發(fā)展,它不僅在立法體系上十分完備,內(nèi)容上也變得非常龐雜。觀察美國(guó)反壟斷法,需要了解每項(xiàng)法律和判例產(chǎn)生的背景及其實(shí)際運(yùn)用,需要認(rèn)識(shí)到美國(guó)民主黨共和黨兩黨歷屆政府所采取的不同經(jīng)濟(jì)政策以及某項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)理論的出臺(tái),對(duì)國(guó)會(huì)立法和法院司法所產(chǎn)生的重大影響。

美國(guó)反壟斷法實(shí)施方式多元,作用顯著

在法律實(shí)施方面,美國(guó)既有復(fù)雜的行政執(zhí)法的公共實(shí)施,又有強(qiáng)大的法院訴訟的私人實(shí)施??傮w而言,在美國(guó)反壟斷法一百三十多年的歷史中,美國(guó)國(guó)會(huì)為法律實(shí)施規(guī)定了非常寬泛的實(shí)現(xiàn)方式,主要包括聯(lián)邦實(shí)施、私人實(shí)施和州政府實(shí)施三個(gè)途徑。④聯(lián)邦實(shí)施機(jī)構(gòu)分別是司法部反壟斷局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)。司法部反壟斷局由總統(tǒng)任命的助理總檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo),負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)中可能違反《謝爾曼法》《羅賓遜-帕特曼法》《克萊頓法》的行為展開調(diào)查并提起訴訟,其職責(zé)具體體現(xiàn)在:第一,在調(diào)查方面,美國(guó)國(guó)會(huì)賦予了司法部強(qiáng)大的調(diào)查權(quán)限,以便于司法部提起訴訟,有權(quán)發(fā)布民事調(diào)查令要求被告提供相關(guān)文件、回答質(zhì)詢;第二,司法部反壟斷局在聯(lián)邦地區(qū)法院提起民事禁令訴訟,或者以私人原告身份代表聯(lián)邦政府提起訴訟要求三倍損害賠償;第三,司法部對(duì)橫向固定價(jià)格行為、劃分市場(chǎng)行為等嚴(yán)重破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為適用本身違法原則提起刑事訴訟;第四,司法部通過(guò)發(fā)布企業(yè)合并指南等“軟法”來(lái)實(shí)現(xiàn)制定競(jìng)爭(zhēng)政策的功能;第五,司法部與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)共同負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)的企業(yè)合并進(jìn)行事前審查。第二個(gè)聯(lián)邦實(shí)施機(jī)構(gòu)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu),雖然它不具備反壟斷刑事起訴權(quán),但在其他方面享有與司法部反壟斷局相似的權(quán)力,另外還擁有特別調(diào)查權(quán),如非訴調(diào)查權(quán)、強(qiáng)制要求企業(yè)提供信息,以及在聯(lián)邦法院獲得禁令以追繳壟斷者違法所得分發(fā)給受害者。在聯(lián)邦實(shí)施之外,三倍賠償原則激勵(lì)下的私人提起訴訟即私人實(shí)施既普遍又管用,《謝爾曼法》早在1890年就允許遭受壟斷行為損害的個(gè)體消費(fèi)者起訴要求三倍損害賠償,歷史證明這種激勵(lì)機(jī)制行之有效。州政府在反壟斷法實(shí)施中發(fā)揮的作用不容小覷,它們不僅成為經(jīng)常提起訴訟的當(dāng)事人,而且還組成“全國(guó)總檢察長(zhǎng)協(xié)會(huì)”,經(jīng)常發(fā)布示范實(shí)施指南,指南雖然不具有約束力,但影響力相當(dāng)大。

由于美國(guó)在19世紀(jì)末20世紀(jì)初高舉反壟斷大旗,與此同時(shí)美國(guó)成為全球最大經(jīng)濟(jì)體并長(zhǎng)期維持自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,及其所處的國(guó)際地位,美國(guó)反托拉斯法即反壟斷法無(wú)論是立法還是法律實(shí)施都對(duì)世界其他國(guó)家和地區(qū)產(chǎn)生了較大影響。

美國(guó)反壟斷的實(shí)際效果

消除壟斷威脅。在美國(guó)反壟斷法立法之前和實(shí)施之初的19世紀(jì)末20世紀(jì)初,美國(guó)工業(yè)革命使得生產(chǎn)集中與財(cái)富集中之間、限制競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)分配不均之間的矛盾達(dá)到了頂峰,這使得要求國(guó)家通過(guò)保護(hù)自由公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)分權(quán)的呼聲也日益高漲,越來(lái)越多的自由主義信奉者和社會(huì)公眾寄希望于強(qiáng)有力的聯(lián)邦政府采取反壟斷政策以對(duì)抗大企業(yè),在這個(gè)歷史背景下通過(guò)的《謝爾曼法》開篇就強(qiáng)調(diào),任何人都不得通過(guò)合同、聯(lián)合或共謀來(lái)限制貿(mào)易。通過(guò)不斷與時(shí)俱進(jìn)的立法以及不斷調(diào)整的法律實(shí)施,總體上有效控制了共謀、市場(chǎng)勢(shì)力濫用、大企業(yè)并購(gòu)等對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生嚴(yán)重影響的壟斷行為,維護(hù)了美國(guó)自由經(jīng)濟(jì)體制,一定程度上也保護(hù)了消費(fèi)者利益。這使得美國(guó)市場(chǎng)機(jī)制的自我修復(fù)能力和創(chuàng)新活力始終得以維持,在早期及時(shí)維護(hù)了工業(yè)革命的發(fā)展成果,后來(lái)為20世紀(jì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)總體上保持持續(xù)增長(zhǎng)并長(zhǎng)期維持世界第一大經(jīng)濟(jì)體的地位奠定了制度基礎(chǔ)。

維護(hù)經(jīng)濟(jì)民主。反壟斷法的法律目的具有多元性,一般包括經(jīng)濟(jì)目的、社會(huì)目的和政治目的。反壟斷法的經(jīng)濟(jì)目的主要表現(xiàn)在促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和公平使用,優(yōu)化資源配置提高經(jīng)濟(jì)效率,促進(jìn)貿(mào)易自由化,保障經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。反壟斷法的社會(huì)目的主要是對(duì)消費(fèi)者利益和中小企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的保護(hù),包括消費(fèi)者免受市場(chǎng)勢(shì)力的剝削、保護(hù)中小企業(yè)的機(jī)會(huì)和利益、保護(hù)經(jīng)濟(jì)民主的價(jià)值和原則、保護(hù)公共利益、確保市場(chǎng)主體權(quán)利平等和機(jī)會(huì)公平。反壟斷法也具有很強(qiáng)的政治目的,正如美國(guó)《謝爾曼法》主要發(fā)起人謝爾曼參議員在為推動(dòng)法案通過(guò)所做的演講中宣稱的,“美國(guó)人不能忍受政治專制,也不能允許由于經(jīng)濟(jì)集中帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)專制”,揭示了該法制定的前提;美國(guó)前總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福曾警告說(shuō),如果人們?nèi)萑趟饺肆α康脑鰪?qiáng),并使其比他們的民主國(guó)家本身還要強(qiáng)大,那么,民主自由就會(huì)受到威脅;美國(guó)前總統(tǒng)特朗普在任職后期也曾多次指責(zé)美國(guó)數(shù)字平臺(tái)巨頭妨礙或威脅民主,故而明顯加大了對(duì)這些新世紀(jì)市場(chǎng)巨頭的反壟斷監(jiān)管力度。

保護(hù)消費(fèi)者利益。保護(hù)消費(fèi)者利益是美國(guó)反壟斷法的主要目的和功能之一。壟斷的目的和結(jié)果,都在于限制甚至消除競(jìng)爭(zhēng),壟斷者實(shí)現(xiàn)了壟斷利益,而廣大消費(fèi)者失去了消費(fèi)選擇。在壟斷條件下,經(jīng)營(yíng)者不需要技術(shù)創(chuàng)新,甚至不需要提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量,就能獲得可觀的壟斷利潤(rùn),而消費(fèi)者只能無(wú)奈地接受。從宏觀意義上講,沒有比壟斷更能損害消費(fèi)者權(quán)益的了。盡管美國(guó)反壟斷法也保護(hù)受壟斷行為傷害的經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)利益和市場(chǎng)參與機(jī)會(huì),但其主旨卻在于維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和保護(hù)消費(fèi)者利益,而不只局限于保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者。

美國(guó)反壟斷的歷史教訓(xùn)

經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)反壟斷的過(guò)度影響。美國(guó)反壟斷法的歷史與經(jīng)濟(jì)學(xué)不同流派的聯(lián)系非常緊密。事實(shí)上,在反壟斷領(lǐng)域,在界定相關(guān)市場(chǎng)、測(cè)量市場(chǎng)勢(shì)力、評(píng)估進(jìn)入障礙、研究定價(jià)類型、分析競(jìng)爭(zhēng)效果、量化競(jìng)爭(zhēng)損害和確定賠償數(shù)額等方面,利用經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)和經(jīng)濟(jì)分析方法展開定量分析以輔助反壟斷法的定性分析,確有必要及優(yōu)勢(shì)。從古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的自由放任理論到新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的完全競(jìng)爭(zhēng)理論、哈佛學(xué)派的“市場(chǎng)結(jié)構(gòu)—市場(chǎng)行為—市場(chǎng)績(jī)效”(SCP)分析框架、以價(jià)格理論為基礎(chǔ)的芝加哥學(xué)派,再到以博弈論為基礎(chǔ)的后芝加哥學(xué)派的演化,⑤直到今天新布蘭代斯理論的興起,作為不同歷史時(shí)期的經(jīng)濟(jì)學(xué)流派,對(duì)美國(guó)從反壟斷立法到反壟斷法實(shí)施都產(chǎn)生了越來(lái)越大的全方位影響。然而,經(jīng)濟(jì)學(xué)作為一門社會(huì)科學(xué),從根本上無(wú)法與自然科學(xué)的精準(zhǔn)性和邏輯性相提并論,其科學(xué)性的內(nèi)在缺陷和不確定性的本質(zhì)屬性,與法律的恒定性、確定性乃至價(jià)值觀要求之間天然存在抵牾。如果任由反壟斷法成為“經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國(guó)”的領(lǐng)地,反壟斷法過(guò)于盲從和依賴經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和經(jīng)濟(jì)分析,反而有損反壟斷法作為法律的穩(wěn)定性與權(quán)威,可能將使反壟斷法陷入尷尬境地。

多元執(zhí)法的沖突。美國(guó)反壟斷法實(shí)施方式非常多元,這一事實(shí)本身在美國(guó)長(zhǎng)期引起相當(dāng)多的批評(píng)和爭(zhēng)議。執(zhí)法沖突主要發(fā)生在兩大聯(lián)邦公共實(shí)施機(jī)構(gòu)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)之間,除了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)不負(fù)責(zé)反壟斷法的刑事實(shí)施外,其余廣泛的執(zhí)法領(lǐng)域二者幾乎都存在重疊與交叉,問(wèn)題主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域和重大案件執(zhí)法權(quán)的爭(zhēng)奪,由于法律只是規(guī)定了重疊管轄或者聯(lián)合執(zhí)法,但并未明確界分執(zhí)法領(lǐng)域和進(jìn)行管轄權(quán)限劃分,例如,在企業(yè)合并審查方面,二者都有權(quán)依據(jù)《克萊頓法》和《哈特-斯科特-羅迪諾法》對(duì)企業(yè)合并進(jìn)行前置審查,至于具體由哪家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),則需要由兩家機(jī)構(gòu)在9個(gè)工作日內(nèi)協(xié)商決定,這就使得對(duì)重大案件執(zhí)法權(quán)的爭(zhēng)奪在所難免并時(shí)有發(fā)生;二是執(zhí)法理念不同必然導(dǎo)致相同或相似的個(gè)案執(zhí)法結(jié)果不同,甚至產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)政策沖突問(wèn)題,使得企業(yè)無(wú)所適從,降低了市場(chǎng)預(yù)期,推高了執(zhí)法監(jiān)管成本,也損害了法律的確定性和執(zhí)法權(quán)威。

域外適用擴(kuò)張帶來(lái)的國(guó)際沖突。在缺少統(tǒng)一國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)政策的背景下,全球經(jīng)濟(jì)一體化導(dǎo)致一國(guó)國(guó)內(nèi)的反競(jìng)爭(zhēng)商業(yè)行為可能損害到其他國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)秩序,美國(guó)以此為起點(diǎn)和理由,突破屬地原則和屬人原則的限制,將反壟斷法的域外適用作為單邊主義的路徑選擇,擴(kuò)大了美國(guó)反壟斷法的管轄領(lǐng)域,隨著國(guó)際禮讓原則的逐漸式微,域外適用遭到很多國(guó)家和地區(qū)的抗議和抵制,進(jìn)而紛紛效仿,域外適用濫用所帶來(lái)的負(fù)面影響越來(lái)越顯著。1977年美國(guó)司法部發(fā)布的《反托拉斯國(guó)際實(shí)施指南》及其美國(guó)泰博蘭公司案確立的國(guó)際禮讓原則,強(qiáng)調(diào)利用平衡國(guó)家利益的分析方法,應(yīng)當(dāng)注意避免因域外適用對(duì)外國(guó)國(guó)家主權(quán)利益造成不必要的損害,這種自我限制在一定程度上緩和了反壟斷案件管轄權(quán)的國(guó)際沖突。遺憾的是,該原則在1993年哈特福德火災(zāi)保險(xiǎn)公司案的判決中被極大地限制。但是,2021年8月10日,美國(guó)聯(lián)邦第二巡回上訴法院以違反國(guó)際禮讓原則為由,撤銷了紐約東區(qū)法院2013年作出的責(zé)令中國(guó)河北維爾康制藥有限公司及其母公司華北制藥集團(tuán)有限責(zé)任公司對(duì)原告三倍損失賠償1.53億美元的判決,又讓世人看到了該原則的回歸與轉(zhuǎn)機(jī)。正反事實(shí)證明,單邊主義在國(guó)際上不受歡迎,并且很難行得通。

另外,美國(guó)共和黨更相信競(jìng)爭(zhēng)性的自由創(chuàng)業(yè)體系,在反壟斷方面對(duì)大企業(yè)要寬容一些,對(duì)提起反壟斷訴訟更謹(jǐn)慎;美國(guó)民主黨則主張不能單靠自由創(chuàng)業(yè),經(jīng)濟(jì)必須受到聯(lián)邦政府更多的控制,在反壟斷方面民主黨比共和黨更激進(jìn)。美國(guó)民主黨和共和黨兩黨輪流執(zhí)政,因奉行不同的反托拉斯理念和采取不同的競(jìng)爭(zhēng)政策,對(duì)反壟斷的連貫性和一致性具有明顯的破壞性干擾,可以說(shuō),兩黨政治加劇了反壟斷法的不確定性。例如,20世紀(jì)初共和黨執(zhí)政時(shí)期對(duì)硅谷數(shù)字科技巨頭的反壟斷妥協(xié),與當(dāng)前美國(guó)蘋果、臉書、谷歌、亞馬遜等數(shù)字平臺(tái)巨頭壟斷問(wèn)題存在緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

美國(guó)反壟斷的啟示

持續(xù)加強(qiáng)與優(yōu)化反壟斷。一方面,我國(guó)需要確立反壟斷法的“經(jīng)濟(jì)憲法”地位。反壟斷法在美國(guó)被稱為“企業(yè)自由的大憲章”,在國(guó)際上被譽(yù)為“經(jīng)濟(jì)憲法”,即在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷法具有像基石一般的地位和作用,也就是說(shuō),反壟斷法是維護(hù)經(jīng)濟(jì)民主和經(jīng)濟(jì)自由的基本法,擔(dān)負(fù)著反經(jīng)濟(jì)專制(即壟斷)和反限制自由競(jìng)爭(zhēng)的重要使命。美國(guó)聯(lián)邦最高法院在1972年的一項(xiàng)判決中指出:“反托拉斯法……是自由企業(yè)的大憲章。它們對(duì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)自由和我們的企業(yè)制度的重要性,就像《權(quán)利法案》對(duì)于保護(hù)我們的基本權(quán)利的重要性那樣。”⑥此后,美國(guó)聯(lián)邦最高法院常在判決中將《謝爾曼法》代稱為“經(jīng)濟(jì)自由的憲法”。美國(guó)將反壟斷法視為“經(jīng)濟(jì)憲法”的觀點(diǎn)在第二次世界大戰(zhàn)后被日本、歐盟等世界上許多國(guó)家和地區(qū)所認(rèn)同和接受。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)根基于個(gè)人自由與企業(yè)自由,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本表征就是自由的、獨(dú)立的市場(chǎng)主體在市場(chǎng)中自由競(jìng)爭(zhēng)自主經(jīng)營(yíng),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本機(jī)制是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。企業(yè)自由和經(jīng)營(yíng)自主直接表現(xiàn)為市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)自由,沒有競(jìng)爭(zhēng)自由,競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制就無(wú)法存在和發(fā)揮作用。反壟斷法以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)自由競(jìng)爭(zhēng)和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)而確保競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制正常運(yùn)行為目標(biāo),因此,反壟斷法的“經(jīng)濟(jì)憲法”地位是由競(jìng)爭(zhēng)自由和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的根本性地位和作用決定的。另一方面,我國(guó)需要持續(xù)完善反壟斷法律制度,加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷法實(shí)施。美國(guó)完備的反壟斷法律體系和有效的法律實(shí)施歷經(jīng)逾一個(gè)世紀(jì)的發(fā)展和積淀,而我國(guó)反壟斷法從立法到實(shí)施時(shí)間較短,需要與時(shí)俱進(jìn)加快立法完善步伐,2022年6月《中華人民共和國(guó)反壟斷法》完成了首修,當(dāng)下繼續(xù)完善立法的路徑有兩條:一是進(jìn)一步制定完善反壟斷法的配套規(guī)定如《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》,二是繼續(xù)健全數(shù)字領(lǐng)域反壟斷規(guī)則。同時(shí),也是同等重要的,需要加強(qiáng)和改進(jìn)法律實(shí)施,也是兩條路徑并舉:一是賦能行政執(zhí)法加強(qiáng)并改進(jìn)反壟斷監(jiān)管,二是大力培育和推進(jìn)反壟斷私人訴訟,營(yíng)造全民關(guān)注和參與反壟斷的良好法治氛圍。

大力推進(jìn)私人實(shí)施。美國(guó)兩大聯(lián)邦公共實(shí)施機(jī)構(gòu)的沖突為我們提供了一個(gè)反面經(jīng)驗(yàn),我國(guó)2018年新組建的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局統(tǒng)一了反壟斷執(zhí)法權(quán),代表了正確的發(fā)展方向,建立了統(tǒng)一、權(quán)威、專業(yè)、有效的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。2021年11月,國(guó)家反壟斷局的成立,體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)反壟斷體制機(jī)制的進(jìn)一步完善。美國(guó)最有特色的反壟斷私人實(shí)施機(jī)制,允許受到違法壟斷行為損害的私人提起訴訟,獲得三倍損害賠償,以鼓勵(lì)私人扮演“私人總檢察長(zhǎng)”的角色,超過(guò)一個(gè)世紀(jì)的實(shí)踐證明,這種激勵(lì)機(jī)制對(duì)于有效實(shí)施反壟斷法貢獻(xiàn)巨大,值得借鑒。新修訂的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第60條規(guī)定:“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為,給他人造成損失的,依法承擔(dān)民事責(zé)任”,從法律上明確了受到壟斷行為侵害的主體不受反壟斷行政執(zhí)法的影響,有權(quán)提起民事訴訟,啟動(dòng)反壟斷法的私人執(zhí)行。2012年年初,我國(guó)最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》,因?yàn)橐?guī)定抽象,沒有明確適用范圍,也沒有對(duì)壟斷民事糾紛進(jìn)行明確的界定,尤其在舉證責(zé)任分配上遵循傳統(tǒng)民事糾紛的“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”原則,原告舉證責(zé)任過(guò)重打消了原告提起訴訟進(jìn)行私人實(shí)施的信心和積極性,該規(guī)定實(shí)施至今近11年,反壟斷民事訴訟屈指可數(shù),且大多數(shù)以原告敗訴告終,說(shuō)明我國(guó)反壟斷私人訴訟幾乎處于休眠狀態(tài),亟待激活。我國(guó)實(shí)行行政主導(dǎo)的公共實(shí)施模式,反壟斷法私人實(shí)施的發(fā)展空間被抑制,反壟斷成本高但效果可能不完全令人滿意,且公共執(zhí)行與私人實(shí)施協(xié)調(diào)機(jī)制還不夠健全。我國(guó)可以借鑒美國(guó)甚至歐盟經(jīng)驗(yàn),建立人民法院和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間關(guān)于信息共享、證據(jù)確認(rèn)在內(nèi)的協(xié)調(diào)和銜接機(jī)制,在反壟斷民事訴訟案件中推動(dòng)人民法院與行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在管轄權(quán)、證據(jù)和關(guān)鍵信息等方面做到有機(jī)協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)公共執(zhí)行與私人實(shí)施“1+1>2”的實(shí)施效果,形成強(qiáng)大的反壟斷實(shí)施合力。

注重競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)。美國(guó)聯(lián)邦反托拉斯機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)積極開展卓有成效的競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)工作,致力于培育競(jìng)爭(zhēng)文化,實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)合規(guī),將公平競(jìng)爭(zhēng)的種子播種在社會(huì)公眾的價(jià)值觀念和市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)理念之中,減少壟斷現(xiàn)象,抵制和對(duì)抗壟斷行為,降低執(zhí)法和監(jiān)管成本,事半功倍,值得我國(guó)借鑒。

加強(qiáng)國(guó)際合作。美國(guó)反托拉斯政策中的單邊主義做法引起國(guó)際上的廣泛抵制和反制,長(zhǎng)遠(yuǎn)看也讓美國(guó)反受其害。我國(guó)需要反其道而行之,加強(qiáng)反壟斷國(guó)際合作,積極參與競(jìng)爭(zhēng)政策和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則國(guó)際協(xié)作,及時(shí)推出競(jìng)爭(zhēng)中立中國(guó)方案,加大制度型開放力度,加強(qiáng)反壟斷法實(shí)施協(xié)調(diào)工作。這樣有利于我國(guó)企業(yè)“走出去”和“一帶一路”倡議順利推進(jìn),有利于在國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)尤其是世界貿(mào)易組織(WTO)改革和加入多邊貿(mào)易協(xié)定談判中掌握話語(yǔ)權(quán),發(fā)出中國(guó)聲音、提出中國(guó)方案、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧,維護(hù)國(guó)家利益。

對(duì)數(shù)字平臺(tái)反壟斷需要貫徹積極的包容審慎監(jiān)管原則。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展,21世紀(jì)以來(lái)世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了數(shù)字平臺(tái)壟斷問(wèn)題。相比傳統(tǒng)業(yè)態(tài),數(shù)字經(jīng)濟(jì)往往伴隨著巨大不確定性,企業(yè)不知道新業(yè)態(tài)會(huì)如何演變,社會(huì)無(wú)法預(yù)知新業(yè)態(tài)會(huì)產(chǎn)生什么影響,反壟斷監(jiān)管部門較難跟上新業(yè)態(tài)創(chuàng)新的步伐,難以把握平臺(tái)發(fā)展規(guī)律和壟斷行為新特征。我們認(rèn)為,在平臺(tái)反壟斷方面,積極的包容審慎監(jiān)管與平臺(tái)的動(dòng)態(tài)發(fā)展相匹配,包容性監(jiān)管強(qiáng)調(diào)為新業(yè)態(tài)發(fā)展創(chuàng)造寬松的創(chuàng)新環(huán)境;審慎監(jiān)管保障新業(yè)態(tài)不突破法律底線;積極監(jiān)管追求實(shí)現(xiàn)監(jiān)管良好的實(shí)際效果。⑦總之,積極的包容審慎監(jiān)管能夠體現(xiàn)現(xiàn)代監(jiān)管的謙抑性理念,有利于尊重市場(chǎng)規(guī)律,為數(shù)字經(jīng)濟(jì)設(shè)計(jì)更為靈活、更符合其發(fā)展特點(diǎn)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和分析框架,促進(jìn)和規(guī)范平臺(tái)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。

(作者為武漢大學(xué)法學(xué)院教授,武漢大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法與競(jìng)爭(zhēng)政策研究中心主任,中國(guó)商業(yè)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng))

【注:本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)的競(jìng)爭(zhēng)法問(wèn)題研究”(項(xiàng)目編號(hào):19AFX019)的成果】

【注釋】

①孫晉:《公平競(jìng)爭(zhēng)原則與政府規(guī)制變革》,《中國(guó)法學(xué)》,2021年第3期,第188-190頁(yè)。

②[美]查里斯·R.吉斯特著、傅浩等譯:《美國(guó)壟斷史——帝國(guó)的締造者和他們的敵人》,北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004年,第16-19頁(yè)。

③[美]基斯·N.希爾頓著、趙玲譯:《反壟斷法:經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和普通法演進(jìn)》,北京:北京大學(xué)出版社,2009年,第24-25頁(yè)。

④[美]克里斯托弗·L.薩格爾斯著、譚袁譯:《反托拉斯法:案例與解析》,北京:商務(wù)印書館,2021年,第394-399頁(yè)。

⑤李勝利:《美國(guó)聯(lián)邦反托拉斯法百年:歷史經(jīng)驗(yàn)與世界性影響》,北京:法律出版社,2015年,第129-132頁(yè)。

⑥United States v. Topco Associations. Inc. , 405 U.S. 596, 610 (1972).

⑦孫晉:《數(shù)字平臺(tái)的反壟斷監(jiān)管》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》,2021年第5期,第123頁(yè)。

責(zé)編/謝帥 美編/宋揚(yáng)

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