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農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的現(xiàn)實考量

【摘要】堅持中國共產(chǎn)黨的領導,堅持集體土地所有權,堅持發(fā)展壯大集體經(jīng)濟、服務集體成員,是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的起點和歸宿,更是農(nóng)村集體經(jīng)濟立法的基本遵循。農(nóng)村集體經(jīng)濟立法面臨的變化,彰顯農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的時代特色。制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法,要立足現(xiàn)實需要,不搞“一刀切”;回應社會主義市場經(jīng)濟體制需求,合理配置集體生產(chǎn)要素;保持前瞻性,為進一步深化改革留有余地,助力實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大和集體成員的共同富裕。

【關鍵詞】農(nóng)村集體經(jīng)濟組織  集體產(chǎn)權改革  農(nóng)村集體經(jīng)濟    

【中圖分類號】D923    【文獻標識碼】A 

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在社會主義改造的基礎上成立,具有歷史延續(xù)性,是社會主義公有制實現(xiàn)的重要保障。2022年底,《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》(以下簡稱《草案》)進行了第一次審議,并向社會征求意見。2023年全國人大常委會立法工作計劃指出,要在2023年底對《草案》進行第二次審議。唯有把握農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法面臨哪些“不變”,哪些要“變”,方能科學立法,合理設置農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部治理結構和運行機制。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的必要性

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在改革開放前歷經(jīng)初級社、高級社、人民公社等組織形態(tài)。改革開放后,1983年中共中央發(fā)布的《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》提出人民公社體制改革,實行政社分立。1984年中央一號文件提出以土地公有制為基礎的地區(qū)性合作經(jīng)濟組織可以在村范圍內(nèi)設置,也可以在生產(chǎn)隊范圍設置,并指出可以是一套班子、兩塊牌子。伴隨著土地承包到戶,國家確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū),農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的形式有經(jīng)濟合作社、經(jīng)濟聯(lián)合社、經(jīng)濟聯(lián)合總社、農(nóng)工商公司、村經(jīng)濟合作社等,但在發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟方面仍有待提升;在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的作用沒有得到應有的發(fā)揮。

農(nóng)村集體產(chǎn)權改革,著眼于解決農(nóng)村集體財產(chǎn)歸屬不清、權責不明、保護不力等較為突出的問題。2021年底,農(nóng)村集體產(chǎn)權改革階段性任務已經(jīng)完成。如何對集體財產(chǎn)進行有效監(jiān)管和運營,促進集體財產(chǎn)保值、增值,發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟,惠及集體成員,是迫切需要解決的問題。在此背景下,需要對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行立法規(guī)制,使其規(guī)范有效運行,助力和美鄉(xiāng)村建設,進一步推動鄉(xiāng)村全面振興。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的“三個堅持”

堅持中國共產(chǎn)黨的領導。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從產(chǎn)生之初,即具有明顯的政治色彩,是社會主義公有制的重要載體。黨關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的政策,為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法明確方向、提供遵循。“悟”透其中的道理,創(chuàng)新運行機制,方能在發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、切實保護集體成員利益的過程中,進一步鞏固黨對農(nóng)村工作的領導,提高黨對農(nóng)村工作的領導水平,夯實農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的政治基礎,確保黨確立的農(nóng)村工作目標如期完成。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中,必須堅定立法的政治屬性,切實通過法律規(guī)范權利義務的設定,使黨的意志上升為國家法律,保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的穩(wěn)健運行。

堅持集體土地所有權。農(nóng)村集體土地所有權,是社會主義公有制的重要體現(xiàn),當然也是農(nóng)村各項改革的底線。農(nóng)村集體產(chǎn)權改革過程中,把農(nóng)村集體資產(chǎn)分為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)。資源性資產(chǎn)中的所有權涉及到集體土地所有權的,自應排除在責任財產(chǎn)范圍之外;而非經(jīng)營性資產(chǎn),涉及到農(nóng)村公共品的供給,也應排除在責任財產(chǎn)范圍之外。對于重塑的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而言,其責任財產(chǎn)應屬于可以流轉(zhuǎn)并可用于經(jīng)營的資源性資產(chǎn),例如可以流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設用地使用權等,以及其他經(jīng)營性資產(chǎn),但絕對不能包括資源性資產(chǎn)中的集體土地所有權。

堅持發(fā)展壯大集體經(jīng)濟、服務集體成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要立足于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的現(xiàn)實基礎,實現(xiàn)集體成員共同富裕的目標。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法,以服務集體成員為目的,助力社會主義公有制在農(nóng)村的實現(xiàn),關鍵考量點仍然是圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大展開。國家推行的農(nóng)村集體產(chǎn)權改革,集體成員資格的認定和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重塑是重要內(nèi)容。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中,需提煉、總結農(nóng)村集體產(chǎn)權改革的成果,確立集體成員的主體地位,充分尊重集體成員的權利,通過合理設置農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部治理機構,例如成員大會、理事會、監(jiān)事會等,使集體成員的意志能夠充分表達。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法面臨的變化

背景之“變”。中華人民共和國成立后,實施了一系列的社會主義改造,產(chǎn)生了在此基礎上的生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊等政社合一的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。改革開放后,農(nóng)村土地經(jīng)營政策進行了重大調(diào)整,以安徽鳳陽小崗村的包產(chǎn)到戶為標志,形成了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制及統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。在新時代背景下,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法,需把握背景之變,克服傳統(tǒng)慣性帶來的阻礙,在社會主義市場經(jīng)濟背景下,著眼于集體土地所有制的多種實現(xiàn)形式,充分借鑒法人治理結構中的合理因素,創(chuàng)新組織運行模式,確保集體資產(chǎn)保值增值、集體成員共享收益。

“統(tǒng)”之“變”。在人民公社時期,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采取“公有公營”的經(jīng)營模式,具體由作為基本核算單位的生產(chǎn)隊負責統(tǒng)一經(jīng)營。改革開放后實行“統(tǒng)分結合”的雙層經(jīng)濟體制,“統(tǒng)”絕非直接理解為集體統(tǒng)一經(jīng)營,更多的是集體提供經(jīng)營服務。2019年中央一號文件明確提出要堅持家庭經(jīng)營基礎性地位。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有能力并且集體成員自愿,可以采取土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的模式由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營。此外,共同勞動、共同分配是計劃經(jīng)濟時代農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行常態(tài),改革開放后集體土地分包到戶,共同勞動、共同分配已經(jīng)成為歷史,通過集體成員身份參與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理,依托股份制和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的協(xié)作,應是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的亮點,也是新時代背景下“統(tǒng)”的典型體現(xiàn)。

社區(qū)性之“變”。在計劃經(jīng)濟體制下,人口流動受到嚴格限制,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有社區(qū)的封閉性。改革開放后,雖然人口流動逐漸放開,農(nóng)民外出務工已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象,并且外出務工收入往往已經(jīng)成為一些農(nóng)民的主要收入來源,土地收入占農(nóng)民全部收入的比重已經(jīng)大大降低。但從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的長遠角度來看,社區(qū)的封閉性阻隔了市場要素的流動,無法實現(xiàn)要素的合理配置和優(yōu)化組合,規(guī)避甚至拒絕要素流動。社會主義市場經(jīng)濟條件下,市場發(fā)揮著資源配置的決定性作用,通過市場的力量,可以實現(xiàn)資源的優(yōu)化組合,因此需要辯證看待社區(qū)的封閉性。一方面,社區(qū)的封閉性是歷史范疇,奠定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存續(xù)的基礎;另一方面,適度引進外部資源,甚至允許符合條件的人員加入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理的完善注入新鮮血液。

運行模式之“變”。在計劃經(jīng)濟時代,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是基本生產(chǎn)單位,組織農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),依照政府安排對農(nóng)產(chǎn)品進行統(tǒng)購統(tǒng)銷。重塑的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,雖然仍具有很強的政治性,但其本質(zhì)仍是經(jīng)濟組織。這是因為,雖然其注重資產(chǎn)的保值增值,但其還承擔著經(jīng)濟社會職能,不能簡單界定為以營利為目的。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行中的橋梁和紐帶作用十分明顯,這與傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織尤其是計劃經(jīng)濟時代的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在天壤之別。此種區(qū)分意味著在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中,在集體成員意志充分表達的基礎上,由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主選擇適合自身特點的經(jīng)營模式和管理機制。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法建議

立足現(xiàn)實需要,不搞“一刀切”。農(nóng)村集體產(chǎn)權改革后,如沒有及時重塑農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,可能出現(xiàn)由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺位或治理結構缺陷等原因,農(nóng)村集體資產(chǎn)被少數(shù)人中飽私囊,甚至造成集體財產(chǎn)流失等后果。但是,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重塑是一個過程。如果為了重塑農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而不顧農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的實際情況,將無益于農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大。在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中,對于集體資產(chǎn)數(shù)量較少,土地以發(fā)包形式為農(nóng)戶設立土地承包經(jīng)營權或通過分配形式為農(nóng)戶設立宅基地使用權的農(nóng)村集體,仍可由村民委員會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職責。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重塑,需要有歷史耐心和統(tǒng)籌考量,絕對不能好高騖遠,脫離實際。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法過程中,建議對此問題進行重點關注。

回應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求,合理配置集體生產(chǎn)要素。社會主義改造完成后所確立的集體土地“隊為基礎、三級所有”格局,在計劃經(jīng)濟時代支撐著農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營活動的展開,在改革開放之后仍然是農(nóng)村集體經(jīng)濟存續(xù)和發(fā)展的基石。集體土地所有制,在計劃經(jīng)濟時代實現(xiàn)形式單一,體現(xiàn)為集體成員在集體統(tǒng)一組織下,共同勞動、按勞分配。改革開放以來,雙層經(jīng)營體制下,落實農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權,推行承包地“三權分置”,穩(wěn)定土地承包權、放活土地經(jīng)營權,引入市場機制,實現(xiàn)承包地的適度規(guī)模經(jīng)營。此類舉措實則在發(fā)揮市場的力量,通過市場機制合理配置農(nóng)村生產(chǎn)要素。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法過程中,需遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律,依托市場的力量,科學配置農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權利義務,使之契合社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求,在發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的過程中發(fā)揮重要作用。

保持前瞻性,為進一步深化改革留有余地。在《民法總則(草案)》(二審稿)中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并沒有作為特別法人進行規(guī)定,在法人的一般規(guī)定中規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織?!睹穹倓t(草案)》(三審稿),把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人進行規(guī)定?!睹穹ǖ洹费匾u《民法總則》的規(guī)定。把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人,是我國民事立法中的典型特色,需依托農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行實踐,不斷總結經(jīng)驗,實現(xiàn)理論研究和實踐運行的互動,謀求共識的最大公約數(shù),以此完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度。農(nóng)村經(jīng)濟組織法立法要具有開放思路,對于爭論比較大而在短期內(nèi)難以形成共識的問題,建議盡量不予規(guī)定,為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實踐創(chuàng)新和深化改革留有余地。

新時代背景下的和美鄉(xiāng)村建設,是農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的生動體現(xiàn),也是實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度安排。在這個進程中,發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟是壓艙石,為和美鄉(xiāng)村建設提供堅實基礎。通過制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法,可以促使農(nóng)村集體財產(chǎn)的有效管理,實現(xiàn)集體土地所有權實質(zhì)化,杜絕“小村官、大蛀蟲”的現(xiàn)象,切實為農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大提供制度供給,促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,完善鄉(xiāng)村治理機制,助力和美鄉(xiāng)村建設。

(作者分別為河南農(nóng)業(yè)大學文法學院副教授;河南農(nóng)業(yè)大學外國語學院講師)

【注:本文系國家社會科學基金重大項目“新時代中國特色土地管理法律制度完善研究”(項目編號:18ZDA152)和河南省高等教育教學改革研究與實踐重點項目“中原農(nóng)耕文明融入農(nóng)林高校課程思政教育體系研究與實踐”(項目編號:2021SJGLX089)階段性成果】

【參考文獻】

①《中共中央  國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》,中國政府網(wǎng),2016年12月29日。

②《中共中央  國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》,中國政府網(wǎng),2018年2月4日。

③《關于〈中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)〉的說明》,中國人大網(wǎng),2022年12月29日。

責編/孫垚    美編/楊玲玲

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[責任編輯:靳佳]