【摘要】巡視制度發(fā)端于原始社會(huì)后期的部落聯(lián)盟時(shí)代，肇興于秦漢，成熟于隋唐，完備于明清。依法獨(dú)立行權(quán)、全過程與全方位覆蓋、多部門協(xié)同與相互制約、任人唯賢，是巡視制度建設(shè)和運(yùn)行的基本原則；定期與不定期巡視相結(jié)合，明察與暗訪相結(jié)合，例行巡視與專項(xiàng)督察相結(jié)合，是古代巡視制度有效運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)察制度  巡視制度  形成演變    【中圖分類號(hào)】K23    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】

巡視制度是我國古代中央政權(quán)對(duì)地方進(jìn)行行政監(jiān)察的主要形式。它發(fā)端于原始社會(huì)后期的部落聯(lián)盟時(shí)代，肇興于秦漢大一統(tǒng)專制王權(quán)的建立，成熟于傳統(tǒng)政治文化如日中天的隋唐，完備于中央集權(quán)盛極而衰的明清，在強(qiáng)化社會(huì)治理、維護(hù)中央集權(quán)方面發(fā)揮了重要作用。

古代巡視制度的發(fā)端與演變

據(jù)《尚書·堯典》記載，堯舜時(shí)期就有了“五載一巡守”的制度?！秷虻洹窞閼?zhàn)國儒生根據(jù)史傳舊文編纂而成，是有一定的史實(shí)基礎(chǔ)的。西周時(shí)期，天子巡守地方成為定制，同時(shí)還設(shè)“方伯”，負(fù)責(zé)對(duì)地方諸侯的監(jiān)督和管理。春秋戰(zhàn)國時(shí)期，國君有“巡縣之制”。

秦朝創(chuàng)建獨(dú)立的監(jiān)察制度：中央設(shè)御史大夫，為丞相之副，位列三公，掌監(jiān)察、糾劾百官；在地方上，派御史駐郡，稱“監(jiān)御史”，負(fù)責(zé)監(jiān)察郡內(nèi)官員違法犯禁之事。此乃監(jiān)察制度肇興之始。

漢承秦制而多有變通。漢初，中央設(shè)御史大夫?yàn)樽罡弑O(jiān)察長官，以御史中丞為副，負(fù)責(zé)檢舉、彈劾百官，并派御史巡視郡國。漢武帝時(shí)，將全國分為13個(gè)監(jiān)察區(qū)，稱州部，各設(shè)刺史1人，刺史“掌奉詔條察州”（《漢書·卷十九上》），每年秋天出巡，對(duì)所屬各郡“六條問事”——“六條”的提出意味著對(duì)督察的內(nèi)容和處置的依據(jù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。同時(shí)各郡設(shè)督郵一職，負(fù)責(zé)督察縣鄉(xiāng)。東漢時(shí)期，原來13個(gè)州部被重新規(guī)劃為1個(gè)中央直轄區(qū)（司隸）和12個(gè)州。司隸的最高長官為司隸校尉，負(fù)責(zé)糾察朝廷百官和京師近郡作奸犯科者；每州置刺史1人，以考察郡官政績，彈壓不法豪強(qiáng)，受理沉冤大案。東漢末年，由于朝綱廢弛導(dǎo)致刺史權(quán)力膨脹，逐漸變?yōu)榱桉{于郡守之上的一級(jí)行政長官。

晉代繼承了派遣御史巡察郡縣的制度，并且御史有“風(fēng)聞彈奏”的權(quán)力，即可依據(jù)傳聞直接向皇帝陳奏。到南朝時(shí)，皇帝往往選派身邊親信擔(dān)任“典簽”，定期或不定期巡視地方。

隋朝在御史臺(tái)外設(shè)謁者、司隸二臺(tái)，其中御史臺(tái)掌糾察朝廷百官，司隸臺(tái)監(jiān)察京畿和郡縣，謁者臺(tái)掌奉詔出使，持節(jié)巡察。

唐代以御史臺(tái)總掌隋時(shí)御史、司隸和謁者三臺(tái)事務(wù)，形成一臺(tái)三院的格局。御史臺(tái)是中央專司監(jiān)察的最高機(jī)構(gòu)，“掌以刑法典章以糾百官之罪惡”（《新唐書·百官三》）。御史臺(tái)下設(shè)臺(tái)、殿、察三院。侍御史所在稱臺(tái)院，掌糾舉百官，必要時(shí)可參與三法司審判；殿中侍御史所在稱殿院，主要負(fù)責(zé)朝儀糾察；監(jiān)察御史所在稱察院，掌“分察百僚、巡按州縣”（《新唐書·百官三》）。察院派出的巡視官員稱“巡察使”“宣撫使”“存撫使”等。唐中宗時(shí)，朝廷將全國劃為“十道”，每道設(shè)巡按使，代表中央巡察州縣。唐朝光宅元年（684年），廢御史臺(tái)，改置左、右肅政臺(tái)，前者負(fù)責(zé)軍官和朝官的糾察，后者主管監(jiān)察地方。后來，左臺(tái)也有了監(jiān)察地方的職能。兩臺(tái)每年春秋兩季派出觀風(fēng)俗使和廉察使巡察州縣。神龍?jiān)辏ü?05年），兩臺(tái)改稱左右御史臺(tái)。中唐以后，節(jié)度使、刺史等可帶御史銜，稱外臺(tái)，監(jiān)察權(quán)再一次與行政權(quán)合體。

宋初在中央與府、州、軍、監(jiān)之間設(shè)“路”，一開始類似于漢朝的監(jiān)察區(qū)。路屬機(jī)構(gòu)有轉(zhuǎn)運(yùn)司（漕司）、提點(diǎn)刑獄司（憲司），兩司都兼有監(jiān)察本路地方官吏之責(zé)，故稱“監(jiān)司”。監(jiān)司在下轄州軍巡行，隨時(shí)解決發(fā)現(xiàn)的問題。神宗熙寧二年（1069年），兩司外又增設(shè)提舉常平司（倉司）。三司本來就是因事而設(shè)的行政和司法機(jī)構(gòu)，賦予監(jiān)察權(quán)的結(jié)果最終會(huì)導(dǎo)致監(jiān)察職能的失效，不過三者分權(quán)互制減弱了監(jiān)察失效的危害。

元初，御史臺(tái)設(shè)殿中司、察院，其中殿中司主糾察朝廷百官貪贓不法與其他瀆職犯禁行為；察院設(shè)監(jiān)察御史三十二員，定期出巡地方。后來為便于行政，又在江南和陜西地區(qū)分設(shè)派出機(jī)構(gòu)——行御史臺(tái)。行御史臺(tái)對(duì)御史臺(tái)名義上有隸屬關(guān)系，實(shí)則都是直接向皇帝負(fù)責(zé)，兩者職級(jí)也基本相同。元初還在山東東西道，河?xùn)|陜西道，山北東西道，河北河南道設(shè)置了提刑按察使一職，掌管糾劾轄區(qū)內(nèi)官吏之不法犯罪行為，分隸于御史臺(tái)、行御史臺(tái)。至元二十八年到至元三十年（1291-1293年）間，朝廷將全國分為二十二道監(jiān)察區(qū)，同時(shí)改提刑按察司為肅政廉訪司，“每道仍設(shè)官八員，除二使留司以總制一道，余六人分臨所部，如民事、錢谷、官吏奸弊，一切委之。俟歲終，省臺(tái)遣官考其功效”（《元史·世祖本紀(jì)》）。肅政廉訪司名義上隸屬御史臺(tái)和行御史臺(tái)，但亦有相當(dāng)大的自主權(quán)，可以越級(jí)直接奏報(bào)皇帝。

明洪武十五年，改御史臺(tái)為都察院，由左右都御史和左右都副御史掌管，屬下御史巡按全國。朝廷先后出臺(tái)一系列法規(guī)和章程，致力于巡視制度的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。明成祖時(shí)，將全國劃分為十三個(gè)監(jiān)察巡視區(qū)，各設(shè)監(jiān)察御史一名，按時(shí)分道出巡。監(jiān)察御史直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，擁有“大事奏裁，小事立斷”（《明史·職官志》）的專斷之權(quán)。同時(shí)地方各省置提刑按察使司，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)官員的巡查糾彈。

清代沿用明制設(shè)都察院，將明代的十三道監(jiān)察御史增加到十五道，監(jiān)察御史既負(fù)責(zé)巡察地方，也有權(quán)糾劾朝中官員。清代的省級(jí)長官由明代的三司改為布政使和提刑按察使兩司。提刑按察使又稱臬臺(tái)，主管轄區(qū)內(nèi)的司法與巡察，其下屬機(jī)構(gòu)稱“巡道”。另外，各地總督、巡撫往往領(lǐng)有都察院右都御史、右副都御史、右僉都御史等銜，在行政管理外兼有巡察職能。

古代巡視制度的基本原則與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

作為專制王權(quán)自我持存的內(nèi)在機(jī)制，歷代王朝自上而下的“巡察”在整肅吏治、維護(hù)社會(huì)秩序方面發(fā)揮了無以取代的作用。然而，專制權(quán)力的屬性決定了，再完美的制度安排都敵不過人性的貪婪?？梢哉f，中國傳統(tǒng)巡視制度形成和演變的過程，就是在相關(guān)各方勢(shì)力的博弈中由建立、退化、腐敗、崩潰再到重建的不斷循環(huán)的過程。政治過程其實(shí)是人性和制度博弈的過程。人性是相通的，巡視制度建設(shè)的基本原則也具有一定的普適性。根據(jù)對(duì)歷代經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)分析，這些原則主要有：

一是明份定責(zé)，依法行權(quán)。在古代，監(jiān)察權(quán)源于皇帝，因此很容易自我膨脹從而危害正常的行政體制和社會(huì)秩序，對(duì)監(jiān)察權(quán)的規(guī)范和約束就成為監(jiān)察制度建設(shè)的首要之務(wù)。監(jiān)察巡視要在法律的框架內(nèi)運(yùn)作，對(duì)巡視官的角色、身份、權(quán)力范圍、基本義務(wù)以及巡察活動(dòng)的程序、處理措施等，都要有嚴(yán)密的規(guī)定，這是被歷代實(shí)踐所證明的、保證監(jiān)察制度行之有效的必要條件。漢朝制定刺史“問事”的《六條》，對(duì)刺史監(jiān)察的范圍和權(quán)限進(jìn)行了較詳明的規(guī)定，為后世約束監(jiān)察權(quán)樹立了典范；隋朝亦制定“六察”條文，規(guī)定了御史巡察地方的具體內(nèi)容；唐朝在此基礎(chǔ)上加以細(xì)化，推出了《巡察六條》。元朝至元六年頒布《提刑按察司條畫》，規(guī)定的提刑按察司的職責(zé)多達(dá)三十余項(xiàng)。明清時(shí)期監(jiān)察制度法典化，如洪武時(shí)代頒布《憲綱》，到英宗時(shí)代細(xì)化為《憲綱條例》，清代制定了《欽定臺(tái)規(guī)》，使巡察官進(jìn)退舉措，皆有法可依。

為了處罰監(jiān)察官員失職瀆職行為，歷代都設(shè)立了對(duì)巡視官的監(jiān)督和責(zé)任追究制。歷代各朝對(duì)監(jiān)察官犯罪的糾治，都要比對(duì)一般官員犯罪的處理更嚴(yán)厲。為了防止御史濫用權(quán)力，御史還有回避制度，出巡時(shí)要回避出生地、籍貫地、親戚故舊等。

二是監(jiān)察權(quán)獨(dú)立。專制王權(quán)是一種具有自我復(fù)制能力的生命體，其每一塊組織都全息地帶有“編碼程序”，一旦落地生根就會(huì)無限膨脹，因此要保障監(jiān)察權(quán)對(duì)行政權(quán)、司法權(quán)的相對(duì)獨(dú)立，這樣一方面可以維護(hù)和加強(qiáng)監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性，另一方面可以隔離導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)因過度生長而異化的社會(huì)土壤，防止監(jiān)察權(quán)因?yàn)榕c行政權(quán)、司法權(quán)糾纏在一起而蛻化變質(zhì)。有些朝代以御史兼任它職，或以行政官員兼領(lǐng)御史，其結(jié)果往往是監(jiān)察機(jī)構(gòu)職能的失效。漢代的刺史最后成為獨(dú)霸一方的諸侯，元代的肅政廉訪司成為腐敗的淵藪，都是因?yàn)楸O(jiān)察權(quán)和行政權(quán)糾纏在一起、沒有受到應(yīng)有的管控而蛻變。

三是全方位、全過程原則。健全的巡視制度要同時(shí)具備兩個(gè)條件：一是全面覆蓋，不留死角；二是全程把控，不留縫隙。隋唐明清各朝前期的巡視制度之所以行之有效，皆賴于此。

四是多部門協(xié)同與相互制約。為避免執(zhí)掌巡視的機(jī)構(gòu)權(quán)力過大，可以將巡視權(quán)分拆為不同的板塊和系列，使之各司其職、相互制約，如宋朝強(qiáng)調(diào)對(duì)監(jiān)察官的再監(jiān)察，制定了監(jiān)司互察法，行政和監(jiān)察兩權(quán)互察，路級(jí)各司之間同級(jí)也互察。不過，在互相制約的同時(shí)還要注意在不同的機(jī)構(gòu)和渠道之間建立必要的協(xié)作機(jī)制，以免因利益沖突和過度競(jìng)爭而相互掣肘。元朝御史臺(tái)、行御史臺(tái)與肅政廉訪司雖有名義上的隸屬關(guān)系，實(shí)際上各自對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，政出多孔而相互拆臺(tái)，導(dǎo)致了監(jiān)察權(quán)的失范失序并迅速崩潰。

五是任人唯賢、德位相副。巡視官職級(jí)雖卑，但權(quán)力重大，一旦出動(dòng)，驚風(fēng)走塵，甚至天搖地動(dòng)，倘若人非其才，德不配位，必定擾亂社會(huì)秩序，動(dòng)搖統(tǒng)治根基，因此歷代最高統(tǒng)治者都注重監(jiān)察人才的選拔和任用。例如，在隋朝，只有“科班出身”即通過科舉考試選拔的官員才有資格擔(dān)任巡視之職；唐代則規(guī)定要有地方管理的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)：“不歷州縣，不擬臺(tái)省”（《新唐書·選舉志下》）；宋仁宗規(guī)定監(jiān)察官必須要有兩任通判的履歷；明朝規(guī)定選拔的巡視官員，要有進(jìn)士、監(jiān)生等身份，還要有在都察院任職或擔(dān)任縣令以上地方長官的經(jīng)歷，年齡必須是30歲以上但又不能太大；清代康熙皇帝則強(qiáng)調(diào)選舉科道官時(shí)“必先心術(shù)，次才學(xué)”（《康熙起居注》第1冊(cè)）。

巡察工作面對(duì)的往往是多種、多重利益關(guān)系糾纏在一起的復(fù)雜問題，因此具有高度的技術(shù)性和專業(yè)性。歸結(jié)起來，古代巡察制度運(yùn)作比較有效和成功的經(jīng)驗(yàn)，主要有以下幾條：一是定期與不定期巡視相結(jié)合，做到奇正相生，使巡察工作既有章可循，又靈活機(jī)動(dòng)。二是明察與暗訪相結(jié)合。古代御史“代天巡視”，所到之處群官震怖，雖然可以震懾地方惡勢(shì)力，但不利于長線釣魚，故古人經(jīng)常以明察與暗訪相結(jié)合。所謂暗訪，即深入民間微服私訪。“暗訪”是御史在巡察中經(jīng)常使用的手段之一，以至于成為中國傳統(tǒng)戲劇中老百姓最喜聞樂道的情節(jié)。三是例行巡視與專項(xiàng)督察相結(jié)合。例行巡視是在既有體制框架內(nèi)進(jìn)行的常態(tài)化巡視，專項(xiàng)督察即“因事特遣”，是在出現(xiàn)有關(guān)國計(jì)民生的重大事項(xiàng)、嚴(yán)重自然災(zāi)害以及影響重大的公共事件后，皇帝和中央政府臨時(shí)安排的特別巡察行動(dòng)，可以有針對(duì)性地迅速采取措施?；实叟沙龅臍J差大臣，擔(dān)負(fù)的往往是專項(xiàng)督察的使命。例行巡視和專項(xiàng)督察的結(jié)合，意味著規(guī)范和效率的統(tǒng)一。

中國古代監(jiān)察和巡視制度形成和演變的過程，其實(shí)是歷代統(tǒng)治者對(duì)權(quán)力的邊界進(jìn)行探索的過程。專制王權(quán)的絕對(duì)性使這種探索進(jìn)退于成敗之際，依違于兩難之間，因?yàn)闆Q定其權(quán)威的獨(dú)立性尺度掌握在皇帝手里?；实奂仁潜O(jiān)察制度的支持者，也是其破壞者，這決定了古代監(jiān)察、巡視制度隨著政治的興衰起伏而陷在寂滅興壞的循環(huán)里，雖然條規(guī)細(xì)節(jié)不斷趨于嚴(yán)密，其背后的價(jià)值理念從未獲得突破和提升。

（作者為南開大學(xué)歷史學(xué)院教授，社會(huì)史研究中心研究員）

責(zé)編/李丹妮    美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。