黨的二十屆三中全會強調(diào)，進一步全面深化改革要總結(jié)和運用改革開放以來特別是新時代全面深化改革的寶貴經(jīng)驗，并提出進一步全面深化改革要貫徹“六個堅持”的重大原則，其中包括“堅持以制度建設(shè)為主線”。深刻理解把握這一重大原則，對進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化，具有十分重要的理論和實踐意義。
一、以制度建設(shè)為主線是新時代全面深化改革的鮮明特征
新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點，其中很重要的一點就是突出制度建設(shè)這條主線。新時代全面深化改革堅持以制度建設(shè)為主線，加強頂層設(shè)計、總體謀劃，破立并舉、先立后破，筑牢根本制度、完善基本制度、創(chuàng)新重要制度，推動實現(xiàn)國家制度和治理體系的深刻變革。
黨的十八大以來，我們黨把制度建設(shè)作為全面深化改革的主線，在全面深化改革進程中有力有序推進制度建設(shè)。2020年12月30日，在中央全面深化改革委員會第十七次會議上，習(xí)近平總書記將新時代全面深化改革的特點概括為“從前期夯基壘臺、立柱架梁，到中期全面推進、積厚成勢，再到現(xiàn)階段加強系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”。前期重點推出基礎(chǔ)性、支柱性改革，搭建改革主體框架，構(gòu)建制度建設(shè)“四梁八柱”。中期重點在國企、財稅、金融、土地等決定全面深化改革縱深推進的基本領(lǐng)域，針對金融、減稅降費、營商環(huán)境、政府管理、教育、醫(yī)療、就業(yè)、環(huán)保等群眾牽腸掛肚、急難愁盼問題，聚焦制度體系和治理體系中具有根本性、全局性的重點難點部位推出突破性和創(chuàng)新性、關(guān)鍵性和引領(lǐng)性改革，拓展制度建設(shè)的厚度，為推進改革系統(tǒng)集成和制度體系建設(shè)積蓄勢能。2020年以來，重點鞏固和深化前一階段解決體制性障礙、機制性梗阻、政策性創(chuàng)新方面取得的改革成果，同時加強改革系統(tǒng)集成和制度集成，形成了《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》《深化農(nóng)村改革實施方案》《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進美麗中國建設(shè)的意見》等一系列集成性制度安排，改革系統(tǒng)集成、制度體系建設(shè)取得重大成果。
新時代全面深化改革制度建設(shè)取得歷史性偉大成就。一是各領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度框架基本建立。例如，在經(jīng)濟體制領(lǐng)域，確立使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，社會主義市場經(jīng)濟體制基礎(chǔ)性制度框架基本確立。在法治領(lǐng)域，全面依法治國推動構(gòu)建中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家基礎(chǔ)性制度。二是許多領(lǐng)域制度實現(xiàn)歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)。例如，改革推動國有企業(yè)屬性和定位、國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營管理方式、國有資產(chǎn)和國有資本管理等方面的制度體系和治理體系發(fā)生歷史性變革，國有經(jīng)濟領(lǐng)域制度體系和治理體系呈現(xiàn)新的形態(tài)和格局。又如，改革系統(tǒng)性重塑了科技領(lǐng)域制度體系和治理體系，包括科技導(dǎo)向與資源配置體系、科技領(lǐng)域激勵約束體系、科技管理體系和科技支持保障體系，基本確立面向科技自立自強的科技領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度。再如，改革整體性重構(gòu)了生態(tài)文明制度體系和治理體系，包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理制度體系、覆蓋全域的國土空間管制和規(guī)劃許可制度、劃定和落實生態(tài)保護紅線、資源有償使用制度和生態(tài)補償制度、生態(tài)環(huán)境治理體系、綠色低碳發(fā)展機制等方面制度的整體性重構(gòu)。
新時代全面深化改革的制度建設(shè)，為推動形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型奠定了堅實基礎(chǔ)。進一步全面深化改革，要錨定繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個總目標，堅決破除妨礙推進中國式現(xiàn)代化的思想觀念和體制機制弊端，著力破解深層次體制機制障礙和結(jié)構(gòu)性矛盾，為中國式現(xiàn)代化提供強大動力和制度保障。
二、堅持以制度建設(shè)為主線必須落實三個“更加注重”
黨的二十屆三中全會指出，進一步全面深化改革的總目標是繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。實現(xiàn)這一總目標，必須堅持以制度建設(shè)為主線，更加注重系統(tǒng)集成，更加注重突出重點，更加注重改革實效，推動生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑和經(jīng)濟基礎(chǔ)、國家治理和社會發(fā)展更好相適應(yīng)。三個“更加注重”，是實現(xiàn)進一步全面深化改革總目標的現(xiàn)實需要，是堅持以制度建設(shè)為主線必須落實的內(nèi)在要求。
更加注重系統(tǒng)集成。系統(tǒng)集成，就是通過頂層設(shè)計與分層對接相結(jié)合，搞好上下左右、方方面面的配套，使各項改革和制度相互銜接、相得益彰，發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，最終形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系。系統(tǒng)集成是制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。進一步全面深化改革必須更加注重系統(tǒng)集成。
實現(xiàn)繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標，需要更加注重改革系統(tǒng)集成。這一總目標的重要內(nèi)涵，就是推動各方面制度更加成熟更加定型。制度成熟與制度定型是互為條件、相輔相成的兩個方面。衡量制度成熟與定型程度具有現(xiàn)實標準，即制度體系保障和推動生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑和經(jīng)濟基礎(chǔ)、國家治理和社會發(fā)展相適應(yīng)的程度。只有更加注重系統(tǒng)集成，才能通過進一步全面深化改革推動各方面制度適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、經(jīng)濟基礎(chǔ)變革和社會發(fā)展進步的要求，從而更加成熟、更加定型。
落實制度建設(shè)質(zhì)量要求，需要更加注重系統(tǒng)集成。衡量制度體系和制度建設(shè)質(zhì)量的標準，就是系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效。系統(tǒng)完備，就是制度與制度體系具有系統(tǒng)性、全面性，協(xié)同性、融通性。科學(xué)規(guī)范，就是制度與制度體系合理合規(guī)、于法有據(jù)。運行有效，就是制度和制度體系具有實際可執(zhí)行性和執(zhí)行有效性。高質(zhì)量的制度體系必須同時符合這三個標準。當(dāng)前，一些領(lǐng)域還存在制度之間銜接不夠、協(xié)同不夠的問題，一些領(lǐng)域的制度對新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展要求適應(yīng)性不強的問題，一些領(lǐng)域的制度執(zhí)行力度不夠，一些領(lǐng)域的制度呈現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。破解這些問題，需要更加注重系統(tǒng)集成，提升進一步全面深化改革制度建設(shè)的質(zhì)量。
更加注重突出重點。突出重點引領(lǐng)改革全局，是制度建設(shè)規(guī)律性的必然要求。制度建設(shè)是以重點牽引制度體系建設(shè)全局的過程，制度建設(shè)主線的展開也是一個有重點的過程。這些階段性重點聚焦制度建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)。進一步全面深化改革需要圍繞改革總目標、聚焦推進中國式現(xiàn)代化，更加注重突出改革與制度建設(shè)的重點。
進一步全面深化改革進程中的制度建設(shè)具有鮮明的目標導(dǎo)向，需要突出重點。黨的二十屆三中全會明確提出繼續(xù)把改革推向前進的“七個聚焦”，即聚焦構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制、聚焦發(fā)展全過程人民民主、聚焦建設(shè)社會主義文化強國、聚焦提高人民生活品質(zhì)、聚焦建設(shè)美麗中國、聚焦建設(shè)更高水平平安中國、聚焦提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和長期執(zhí)政能力。這“七個聚焦”，就是進一步全面深化改革的重點，也是制度建設(shè)的重點。落實這“七個聚焦”，需要聚焦這七個重大方面，謀劃和推進關(guān)鍵性、戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性改革，帶動改革全局。需要聚焦這七個領(lǐng)域，推動制度更加成熟更加定型，引領(lǐng)制度體系更加系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效。
進一步全面深化改革進程中的制度建設(shè)具有鮮明的問題導(dǎo)向，需要突出重點。習(xí)近平總書記強調(diào)，進一步全面深化改革要直面問題，著力解決制約高質(zhì)量發(fā)展的堵點問題、影響社會公平正義的熱點問題、民生方面的難點問題、黨的建設(shè)突出問題、各領(lǐng)域的風(fēng)險問題。改革要奔著問題去，制度建設(shè)也要圍繞問題展開。一方面，相對于制度建設(shè)目標和質(zhì)量要求而言，制度建設(shè)還存在一些“弱項”和“短板”等存量問題。另一方面，面對紛繁復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，面對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，面對人民群眾新期待，現(xiàn)有制度安排會出現(xiàn)新的不適應(yīng)、不完善等增量問題。特別是進一步全面深化改革以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點，必然要面對社會領(lǐng)域、民生領(lǐng)域的巨大制度需求。破解制度建設(shè)方面的存量問題，應(yīng)對制度建設(shè)的增量問題和日益增長的制度需求，需要直面問題，突出重點，圍繞解決突出問題設(shè)置改革議題，在破解矛盾和問題過程中全面推進制度建設(shè)。
更加注重改革實效。改革實效、改革整體效能是檢驗改革成效的基本標準，運行有效是衡量制度體系質(zhì)量的重要標準之一。新時代全面深化改革把改革實效放在突出重要地位，統(tǒng)籌制度建設(shè)與制度運行，強調(diào)激發(fā)制度活力，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，形成制度建設(shè)和治理效能轉(zhuǎn)化融合的新局面，開創(chuàng)以改革開放推動黨和國家各項事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革的新局面。圍繞推進中國式現(xiàn)代化進一步全面深化改革，需要更加注重改革實效，以釘釘子精神抓好改革落實，進一步推動制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)制度優(yōu)勢與治理效能的協(xié)同提升。
實現(xiàn)進一步全面深化改革總目標需要更加注重改革實效。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這兩個方面相輔相成。在進一步推進改革系統(tǒng)集成、制度系統(tǒng)建設(shè)的過程中，需要把增強改革效能及其轉(zhuǎn)化放在突出重要地位。具體來說，就是通過全面深化改革繼續(xù)完善各方面制度機制，固根本、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，要強化制度落實、制度執(zhí)行、制度運行，激發(fā)制度活力，形成制度合力，不斷把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。
在改革開放中開辟中國式現(xiàn)代化的廣闊前景需要更加注重改革實效。緊緊圍繞推進中國式現(xiàn)代化進一步全面深化改革，意味著通過改革開放為中國式現(xiàn)代化提供強大動力、提供制度保障和開辟廣闊前景。這三個方面相輔相成、缺一不可。實現(xiàn)這三個方面的作用，需要增強改革實效，發(fā)揮制度偉力，以制度優(yōu)勢賦能中國式現(xiàn)代化，真正將我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。
三、落實以制度建設(shè)為主線必須堅持黨中央對進一步全面深化改革的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)
制度建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。黨的領(lǐng)導(dǎo)是進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的根本保證，也是落實制度建設(shè)主線的根本保證。要堅持黨中央對進一步全面深化改革的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，落實黨中央領(lǐng)導(dǎo)改革的總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進。
堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保制度建設(shè)的正確方向。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是新時代全面深化改革進程中制度建設(shè)取得歷史性偉大成就的根本保證。在推進改革和制度建設(shè)過程中，確保正確方向至關(guān)重要。一方面，進一步全面深化改革是有方向的改革，即繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，只有在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，才能確保改革守正創(chuàng)新，確保改革正確方向。另一方面，進一步全面深化改革面臨更加復(fù)雜的環(huán)境和艱巨的任務(wù)。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革必然形成對制度體系的“技術(shù)擾動”，人民群眾美好生活新需求必然形成巨大的制度“需求拉動”。只有在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，改革和制度建設(shè)才能有效應(yīng)對各類制度風(fēng)險、制度需求、制度挑戰(zhàn)。
堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保實現(xiàn)制度建設(shè)的目標任務(wù)。黨的十八屆三中全會提出的改革任務(wù)之所以能夠如期完成，關(guān)鍵在于黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（中央全面深化改革委員會）召開72次重要會議，審議通過600多份改革文件，指引各方面出臺3000多項改革方案，有力有序推進解決各領(lǐng)域各方面體制性障礙、機制性梗阻、政策性創(chuàng)新問題。黨的二十屆三中全會提出300多項涉及體制、機制、制度層面重要改革舉措，要求2029年中華人民共和國成立80周年時完成。必須堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢，發(fā)揮黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，統(tǒng)籌制度建設(shè)頂層設(shè)計與試點探路，統(tǒng)籌制度建設(shè)頂層推進和分層對接，統(tǒng)籌改革縱向階段性與改革橫向協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌制度建設(shè)與制度落實，形成和釋放改革與制度建設(shè)的強大合力，確保如期完成改革與制度建設(shè)任務(wù)，為2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、本世紀中葉全面建成社會主義現(xiàn)代化強國奠定堅實基礎(chǔ)。
堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保增強制度建設(shè)的整體效能。制度的生命力在于執(zhí)行。黨的十八屆三中全會以來，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（中央全面深化改革委員會）履行總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實職責(zé)，推動形成改革與制度建設(shè)從頂層設(shè)計到制度執(zhí)行的閉環(huán)系統(tǒng)，推動改革實效與整體效能的全面提升。增強制度建設(shè)效能，頂層設(shè)計是起點，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是關(guān)鍵，整體推進是路徑，督促落實是保證。四個環(huán)節(jié)缺一不可，互為條件。
（作者：華中師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、湖北省社會科學(xué)界聯(lián)合會主席）