【摘要】推進城市精細化治理是城市治理轉型升級的必由之路。在推動城市高質量發(fā)展的背景下，各地城市治理面臨著發(fā)展不平衡不充分的問題，推進城市精細化治理邁上新臺階依然任重道遠。為此，應加強城市精細化治理的頂層設計，系統(tǒng)整合相關治理資源和要素；加快建立更加科學的標準體系，提高城市治理的精準性；充分發(fā)揮數字治理的優(yōu)勢和潛能，重視個體、局部和細節(jié)；聚焦人民群眾關心關切的實際問題，發(fā)展和應用更加豐富多樣的治理技術。

【關鍵詞】精細化治理  頂層設計  標準化建設  數字技術

【中圖分類號】F299.2    【文獻標識碼】A

城市是政治、經濟、社會和文化生活的中心，城市治理現代化是國家治理現代化的重要內容。城市的進步和發(fā)展離不開卓有成效的治理。相對于模糊的、任意的和粗糙的粗放式管理形態(tài)，城市精細化治理堅持專業(yè)、科學和理性，更加關切個體、局部和細節(jié)，深度運用現代科學技術，不斷提高城市治理的精準性和精細度，是做好城市工作的重要抓手，也是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路。

近年來，各地黨委和政府精心部署和推進城市精細化治理，積累了城市治理的寶貴經驗，提升了城市治理的效能。提高城市治理體系和治理能力現代化水平，應牢固樹立“城市生命體”意識，推進城市治理共同體建設，不斷提高城市精細化治理的水平，尤其是要加強城市精細化治理的頂層設計、建立更加科學的標準體系、強化城市精細化治理的技術支撐以及應用更加多樣化的治理工具。

加強城市精細化治理的頂層設計

隨著城市化進程的持續(xù)推進，我國各地城市的規(guī)模不斷擴大，城市的地位和重要性日益顯現，成為地區(qū)經濟和社會網絡的重要節(jié)點。與此同時，城市的復雜性、脆弱性和敏感性程度也越來越高，一些城市面臨著交通擁堵、資源緊張以及矛盾糾紛等問題，傳統(tǒng)粗放式的城市管理方式已經無法有效應對這些挑戰(zhàn)。作為全新的管理理念和實踐，精細化治理強調以個體為中心，重視局部，注重細節(jié)，追求卓越，致力于提升城市治理效能、提升公共服務質量、改善城市的面貌和形象。持續(xù)推進城市精細化治理，需要轉變城市發(fā)展的理念，深刻認識城市治理的規(guī)律，加強城市治理的頂層設計，進一步完善城市治理體制機制，健全法律法規(guī)、制度規(guī)范以及組織體系，推動城市精細化治理向縱深發(fā)展。

城市精細化治理是一項龐大的系統(tǒng)性工程，覆蓋城市管理和運行的各個層面，需要不同層級和部門以及社會和個人的協(xié)同合作，扎實做好統(tǒng)籌謀劃和精心部署城市治理的大文章，加強城市精細化治理的頂層設計，打通城市治理系統(tǒng)的內外循環(huán)。首先，從整體或系統(tǒng)的角度把握城市的管理和運行，充分認識城市治理現代化的重要意義，將城市治理納入到推進國家治理體系和治理能力現代化的框架中，明確精細化治理的戰(zhàn)略定位和時空方位；其次，頂層設計能夠從宏觀層面為精細化治理提供方向和指引，推動制定和出臺精細化治理的系統(tǒng)性方案，統(tǒng)籌城市管理和服務的各項工作，提高城市治理的協(xié)同性；最后，頂層設計有利于系統(tǒng)整合多方治理主體及其資源，打通層級或部門之間的壁壘，形成全面推進精細化治理的良好態(tài)勢。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視城市工作，先后召開中央城鎮(zhèn)化工作會議和中央城市工作會議，謀劃推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，走出了一條中國特色城市發(fā)展道路。其中，在城市治理領域，無論是中央出臺的相關政策文件，還是各地出臺的制度規(guī)范，都陸續(xù)使用了精細化治理的概念，提出了推進精細化治理的要求，明確了精細化治理的任務及其指標等。許多城市還積極出臺專門性的政策文件，為推進城市精細化治理提供制度保障。

城市精細化治理的頂層設計關鍵在于明確城市治理的目標和方向，制定和出臺全域性的精細化治理的規(guī)范性文件，建立城市精細化治理的組織機構和工作體系，從制度、機構、任務、標準和評估等方面，對精細化治理及其操作規(guī)范作出詳細的規(guī)定。精細化治理絕不是個別部門或局部地區(qū)的單打獨斗，而是關乎城市轉型升級的系統(tǒng)性方案。雖然許多城市已經有某些精細化治理的實踐，但這些或是城管部門、綜合執(zhí)法部門的工作創(chuàng)新，或僅僅是個別城區(qū)的治理創(chuàng)新，缺乏全域推進精細化治理的頂層設計，也沒有落實精細化治理的行動計劃等。城市精細化治理不可能一蹴而就，也不可能計日程功，而是需要久久為功，從而不斷提升城市治理的效能。

加快推進城市精細化治理的標準建設

2021年，中共中央、國務院印發(fā)了《國家標準化發(fā)展綱要》，指出標準是經濟活動和社會發(fā)展的技術支撐，是國家基礎性制度的重要方面。其中第五部分提出要“加快城鄉(xiāng)建設和社會建設標準化進程”，具體包括推動行政管理和社會治理標準化建設、推進基本公共服務標準化建設等內容。2023年，國家標準委等六部門聯(lián)合印發(fā)《城市標準化行動方案》，強調要“充分發(fā)揮標準化對城市發(fā)展的支撐引領作用”，“加快構建推動城市高質量發(fā)展的標準體系，為城市科學化、精細化、智能化治理提供有力支撐，助力提升城市韌性和可持續(xù)發(fā)展水平，加快推進城市治理體系和能力現代化”。這些文件明確了標準化建設的價值和意義，為推進城市精細化治理提供了方向和指引。

深入推進城市精細化治理，應完善城市治理的標準體系，將標準應用到精細化治理的全過程，提升城市治理的維度、精度和效度。城市治理是社會多方主體協(xié)同解決城市問題的過程，涉及城市生產和生活的方方面面，包括市容市貌、安全生產、生態(tài)環(huán)境和民生服務等。從粗放式管理到精細化治理的轉變，關鍵是要明確城市發(fā)展的核心問題，緊扣管理和服務工作及其重要環(huán)節(jié)，瞄準城市治理要素的關鍵參數，制定和完善科學的標準體系，具體包括目標、分工、流程、要求、職責、獎懲等方面的標準。這些標準既約束了管理者或服務者的行為，也規(guī)范了管理和服務對象的行為。

城市精細化治理的規(guī)范體系大致可以分為兩個層面，其中宏觀層面是城市治理的整體性規(guī)劃，比如城市的空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃和公共安全的系統(tǒng)規(guī)劃等；微觀層面是規(guī)范和指導城市治理的操作標準，比如城市出臺的道路深度保潔操作指南規(guī)定等。標準的形式是多種多樣的，其中既有可量化的指標體系，也有非常嚴格的技術規(guī)則，還有流程或方法等方面的規(guī)范，都具備化繁為簡、明確清晰和簡便可行等優(yōu)勢。城市治理相關機構或部門通過細化、量化和統(tǒng)一化等手段，形成有序化、易操作、全覆蓋的城市治理標準體系，使管理目標量化、管理方法細化、管理過程程序化、管理責任明確化，從而提高城市治理的科學性、穩(wěn)定性和長效性。

從標準發(fā)布的情況來看，在省級層面，重慶市在2017年就發(fā)布了全國首個城市精細化管理的標準，其后上海、安徽、河北、山東等省市的住房和城鄉(xiāng)建設部門相繼出臺了精細化管理的系列文件；在市級層面，沈陽、武漢、成都、嘉興等數十個城市都出臺了精細化管理的標準；此外，各地市轄區(qū)以及街道等也根據需要，制定了精細化管理的標準或行動方案。值得指出的是，雖然許多城市沒有出臺全域性或跨部門的精細化管理文件，但不同政府部門在環(huán)境衛(wèi)生、市政設施、園林綠化、河道管理、道路交通、城管執(zhí)法、數字治理、市容市貌以及物業(yè)管理等領域，都出臺和發(fā)布了管理和服務的標準。標準化文件細分了業(yè)務屬性、管理職責、業(yè)務流程、操作標準以及評估指標等，為管理和服務提供了明確的操作規(guī)范。

近年來，各地在城市精細化治理標準體系建設方面取得了顯著的進步，但仍存在一些亟需破解的發(fā)展難題：一是過度追求精細化治理的量化指標，導致某些標準要求過于繁瑣，缺乏可操作性；二是目前針對城市硬件問題等方面的標準相對完善，但在公共服務品質、智慧城市建設以及社會治理等方面的軟性標準還存在缺口，標準的不均衡較為明顯；三是不少領域奉行的既有標準已顯陳舊，而新標準的推出較為緩慢，特別是在諸多新興管理和服務領域，標準的滯后現象尤為明顯；四是各地區(qū)或各部門在制定標準時缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和整合，導致標準體系顯得零散，協(xié)調成本較高，難以實現有效對接，甚至部分規(guī)則存在相互矛盾的情況。

推進城市精細化治理再上新臺階，必須重視和發(fā)揮標準化建設的引領作用。首先，要健全城市精細化治理的標準體系，圍繞城市治理的關鍵領域特別是短板或弱項加強標準建設，在公共服務、數字治理和社會治理等領域實現突破，加快建立高水平標準體系，切實增加標準的供給；其次，要抓住推進城市全域數字化轉型的契機，聚焦城市精細化治理中的重點任務，對標城市管理與服務領域的先進標準，積極推進標準體系的全領域覆蓋、全流程控制和全手段運用；再次，要形成多層級協(xié)同聯(lián)動的標準化工作機制，制定城市標準化發(fā)展的路線圖，開展重點領域的標準化專項行動，推動城市標準化創(chuàng)新綜合試點建設，打造城市標準化治理的示范標桿；最后，要完善標準的反饋和監(jiān)督機制，建立覆蓋標準全過程的閉環(huán)管理機制，特別是要鼓勵社會組織和公眾的參與監(jiān)督，及時發(fā)現和解決標準化建設中的問題，不斷提高標準質量，持續(xù)提升治理效能。

持續(xù)夯實城市精細化治理的技術支撐

隨著云計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網以及人工智能等現代信息技術的發(fā)展及其應用，數字化正在成為城市發(fā)展轉型升級的重要驅動力。2024年，國家發(fā)展和改革委員會、國家數據局等四部門聯(lián)合發(fā)布《關于深化智慧城市發(fā)展 推進城市全域數字化轉型的指導意見》，明確指出要“完善城市運行管理服務平臺，深化‘一網統(tǒng)管’建設，推動城市規(guī)劃、建設、管理、運維全過程各環(huán)節(jié)數據融通，加強城市生命體征監(jiān)測，推動城市體檢與城市更新數據賦能、業(yè)務聯(lián)動”。數字治理具有精準、互聯(lián)、敏捷和高效等技術優(yōu)勢。將數字技術嵌入到城市治理的各個環(huán)節(jié)，以數據驅動和牽引城市治理各項活動，不僅為管理和服務事項提供了新的手段和方法，也提高了城市治理的可見度、清晰度和精細度；不僅能夠有效整合分散化的資源和要素，也是打造共建共治共享的城市治理共同體的強大利器。

數字技術不僅為精細化治理注入了新動能，也為精細化治理提供了廣泛的可能性和可行性。推進城市精細化治理，需要充分發(fā)揮數字技術的優(yōu)勢和潛能，通過數據賦能管理和服務事項，讓城市治理更加精細、便捷和智慧。首先，數字技術能夠對城市運行狀態(tài)進行實時監(jiān)測，可以更好地看到個體、細節(jié)和局部，提供顆粒度更小的數據和信息，有利于提高治理的適應性、精細度和有效性；其次，數字技術可以突破部門壁壘，鏈接和整合分散化的治理資源，重塑治理環(huán)節(jié)和流程，減少不必要的過程性損耗，提高公共服務的效率和品質，滿足多樣化或差異性的需求，優(yōu)化公共服務的體驗感；最后，數字技術可以促進政府、企業(yè)和公眾之間的信息共享，提高治理過程的交互性和協(xié)同化，還可以將市場和社會力量納入到城市治理中來，助力構建共建共治共享的城市治理新格局。

運用數字技術賦能城市精細化治理，不僅彌補了城市治理資源的短缺，還形成了資源整合疊加的乘數效應，走出符合超大城市特點和規(guī)律的精細化治理道路。比如，上海首創(chuàng)政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統(tǒng)管”，在2020年底就接入事項達2341個，其中超過80%具備全程網辦能力，累計辦件量超過6000萬件，建成了城市運行管理和應急聯(lián)動處置系統(tǒng)，接入多個領域專題應用，實現“一屏觀天下、一網管全城”；廣州聚焦超大城市治理需求，打造“穗智管”城市運行管理中樞，對接城市管理業(yè)務系統(tǒng)115個，建成城市調度、生態(tài)環(huán)境、營商環(huán)境等20多個應用主題，實現“一網統(tǒng)管、全城智治”；重慶打造“一體建設、三級貫通”的三級數字化城市運行和治理中心，構建基礎設施、社會治理等服務板塊，形成市帶區(qū)縣、區(qū)縣帶鎮(zhèn)街的工作格局，22個城市管理應用實現三級貫通，整體聯(lián)動。

從各地城市的實踐來看，數字技術驅動城市精細化治理還存在諸多短板和不足。首先，有關城市治理的數據越來越多，但“數據沉睡”現象比較普遍，數據開發(fā)利用的水平不高，“數據壁壘”或“數據孤島”現象比較突出，數據共享的程度有待提高；其次，雖然許多城市已經建立了數字治理的技術平臺，但在物業(yè)管理、社會治理和公共服務等與民生問題息息相關的領域，數字化應用的場景建設比較松散，數字化應用的不均衡性較為明顯；再次，在解決相對個體化或情境性的問題上，數字化治理具有內在的局限性，許多工作實際上還需要線下的配合，這就提高了城市精細化治理的門檻或成本；最后，城市精細化治理必須要充分掌握個體單位的詳細信息，進行敏捷而精準的數據加工和運算，但目前一些政府部門缺乏人力和能力去摸清相關的底數。此外，隨著數據的加速集中和持續(xù)共享，如何確保數據安全和保護個人隱私也成為現實的挑戰(zhàn)和難題。

為了推動城市全域的數字化轉型，充分發(fā)揮數字技術驅動城市治理的潛能，還需要繼續(xù)探索數字技術賦能城市治理的長效機制，切實提高精細化治理的精度和效度。首先，完善數字技術應用的法律制度體系，構建數據資源共享的標準和流程，實現跨層級和跨部門的數據共享，真正做到讓數據說話和用數據決策，發(fā)揮數字技術降低成本、優(yōu)化流程和精準高效的技術優(yōu)勢；其次，加快人工智能等先進技術的應用，深度挖掘城市治理的數字資源，加快新型智慧城市建設，打造城市精細化治理的應用場景，系統(tǒng)整合城市治理的資源要素，不斷提升精準便捷的管理和服務水平；最后，堅持技術向善的數智治理理念，提高數據處理和技術應用的素養(yǎng)和能力，全面拓展數字技術的普惠性價值，持續(xù)提升人民群眾的體驗感、獲得感和幸福感。

不斷拓展問題驅動的精細化治理工具

現代城市是有機生命體，各種主體、資源和要素之間密切關聯(lián)、相互影響，構成了錯綜復雜的網絡體系。城市治理是復雜的系統(tǒng)工程，涉及城市規(guī)劃、建設、管理和運行等多個方面，但核心都是要解決困擾城市管理和運行的現實問題，尤其是人民群眾的“急難愁盼”問題，如鄰里糾紛、加裝電梯和社區(qū)更新等。推進城市精細化治理不僅要全面提升市容市貌，打造干凈整潔的城市形象，而且要構建協(xié)同聯(lián)動的精細化治理體系，實現政府與市場和公眾的良性互動，高效解決各種社會矛盾糾紛，還要著力提供高質量的公共服務，提升人民群眾的獲得感和滿意度。

就此而言，精細化治理必須要堅持問題導向，始終緊扣城市管理和服務過程中的實際問題，大力推動治理技術的創(chuàng)新發(fā)展，做到科學預測問題、精準識別問題、快速響應問題以及高效解決問題，打造城市治理的系統(tǒng)性解決方案。從各地城市治理創(chuàng)新的案例來看，各種問題解決方案主要分為三種類型：一是以征集或獲得民意為中心的治理創(chuàng)新，比如踐行群眾路線、開展“大調查、大走訪”活動和人民意見征集工作等，目的是收集人民群眾的意見和建議，吸收人民群眾的智慧和力量；二是以解決社會矛盾糾紛為中心的治理創(chuàng)新，比如“楓橋經驗”“三所聯(lián)動”、矛盾調處中心、接訴即辦改革以及12345市民熱線等，通過建立健全工作平臺及其運行機制，解決群眾的身邊事、煩心事和揪心事；三是以多方參與為中心的治理創(chuàng)新，如志愿者隊伍、聯(lián)勤聯(lián)動、基層協(xié)商和社區(qū)協(xié)商等，主要通過多方主體的參與來整合治理資源，優(yōu)化治理過程，形成治理合力。

城市治理千頭萬緒，牽涉到方方面面，影響著每個人的利益及其觀感和體驗。城市精細化治理必須要打通各種人為的阻隔，廣泛動員和組織各方力量的參與，發(fā)揮不同社會主體的角色及其功能，形成整體性治理的巨大合力。但目前城市治理還存在一些問題：一是信息不透明，比如基數不清或底數不明的問題；二是碎片化治理，如個別部門或單位相互推諉、掣肘或扯皮等；三是權責不明確，如“看得見的管不著、管得著的看不見”的問題；四是“干部干、群眾看”，一些基層干部與群眾之間缺乏信任，也缺乏有效溝通；五是公共服務短缺，比如打通“最后一公里”“最后一百米”的訴求等。這些問題倒逼城市治理的精細化轉型。

城市的發(fā)展既需要光鮮亮麗的“面子”，也需要內涵豐富的“里子”。從“面子”上講，要改善基礎設施，優(yōu)化市容市貌、生態(tài)環(huán)境以及道路交通等，提升城市管理和運行的標準，使城市更加干凈、整潔和美觀，提升城市的面貌和形象，打造城市形象的亮點、標桿和品牌；從“里子”上講，要不斷優(yōu)化城市治理的體制機制，圍繞人民群眾關心關切的現實問題，切實提升問題解決的效率效能，提高城市管理和運行的效率，尤其是要不斷滿足人民群眾對美好生活的需要，推進城市管理工作和服務項目的創(chuàng)新，提升人民群眾的獲得感、滿意度和歸屬感。城市的“面子”好不好，是可以看得見、摸得著的，更多可以通過物質設施更新或應用數字技術得以實現，而“里子”的進步則是內在的問題，必須要因地制宜探索治理技術的創(chuàng)新，實現更加精細和敏捷高效的治理。

所以，進一步推進城市精細化治理，不僅要推動基礎設施等硬件要素的迭代升級，更要探索治理工具等軟件元素的創(chuàng)新發(fā)展。首先，應堅持以人民為中心的發(fā)展思想，聚焦個體單位來規(guī)劃和實施城市治理，深入把握城市空間的個體、局部和細節(jié)，不斷細化城市治理的維度及其標準，提升治理的滲透性、穿透力和覆蓋面；其次，應堅持問題導向，加快治理技術的創(chuàng)新發(fā)展，打造更具集成性和整體性的復雜治理形態(tài)，提高多方主體協(xié)同治理的效率；再次，應提高城市治理的透明度，建立健全社會參與的渠道及其機制，推進城市治理體系供需兩端的順暢對接，促進多方主體有序參與，推動治理過程的持續(xù)優(yōu)化；最后，應發(fā)展全過程人民民主，激發(fā)居民參與城市治理的積極性和創(chuàng)造性，使人民群眾從被動的接受者轉變?yōu)橹鲃拥膮⑴c者，為城市治理注入更多個體關切，切實增強人民群眾對城市的認同感和歸屬感。

總之，精細化治理是城市治理轉型升級的必經之路，也是推動城市高質量發(fā)展的必然選擇。從未來發(fā)展來看，推進城市精細化治理邁上新臺階，應加強黨對城市工作的領導，加強城市精細化治理的頂層設計，完善精細化管理和服務的制度規(guī)范；大力推進城市精細化治理的標準建設，提高精細化治理操作的精準度；抓住城市全域數字化轉型的契機，以數字技術賦能城市精細化治理；建立健全適配現實問題的治理機制，通過協(xié)同共治落實精細化管理的要求。城市精細化治理涉及方方面面，不僅涵蓋城市面貌和形象，還包括城市內在品質和內涵，是一項需要內外兼修的系統(tǒng)工程，應一步一個腳印，持續(xù)推進探索創(chuàng)新，不斷提升城市治理體系和治理能力現代化水平。

（作者為上海交通大學國際與公共事務學院、中國城市治理研究院教授、博導）

【注：本文系國家社科基金重大項目“中國特色協(xié)商民主體系研究”（項目編號：22ZDA069）、廣州市哲學社科規(guī)劃2024年度課題（項目編號：2024GZZD01）階段性成果】

【參考文獻】

①韓志明、李春生：《城市精細化管理的精細化運作——基于文本和實踐的描述性分析》，《理論與改革》，2021年第3期。

②陳水生、盧彌：《超大城市精細化治理：一個整體性的構建路徑》，《城市問題》，2021年第9期。

③吳建南、王亞星：《中國式城市治理現代化的歷史演進、變遷特征與未來走向》，《政治學研究》，2023年第6期。

④唐皇鳳：《我國城市治理精細化的困境與迷思》，《探索與爭鳴》，2017年第9期。

⑤郁建興、秦上人：《論基本公共服務的標準化》，《中國行政管理》，2015年第4期。

⑥韓志明：《以標準化建設推動城市精細化治理》，《國家治理》，2024年第3期。

⑦韓志明、馬敏：《清晰與模糊的張力及其調適——以城市基層治理數字化轉型為中心》，《學術研究》，2022年第1期。

⑧鎖利銘、馮小東：《數據驅動的城市精細化治理：特征、要素與系統(tǒng)耦合》，《公共管理學報》，2018年第4期。

⑨張賢明：《民主治理與協(xié)商治理：基層治理現代化之道》，《行政論壇》，2023年第1期。

責編/銀冰瑤    美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。