【摘要】黨和國家高度重視老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務體系發(fā)展?；攫B(yǎng)老服務是在基本公共服務均等化的理念框架下積極應對人口老齡化的應有之義，有助于合理界定家庭、政府、社會、市場的責任邊界，進一步增強養(yǎng)老服務的公平性和可及性。應將基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)納入構(gòu)建新發(fā)展格局中統(tǒng)籌考慮和謀劃，充分發(fā)揮國家、家庭和社會相互支持所形成的合力，以基本養(yǎng)老服務為抓手推動普惠型養(yǎng)老服務發(fā)展，構(gòu)建中國特色養(yǎng)老服務體系。

【關(guān)鍵詞】人口老齡化 基本養(yǎng)老服務 中國特色養(yǎng)老服務體系

【中圖分類號】C913.6 【文獻標識碼】A

當前，我國老年人口數(shù)量不斷增加。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2023年末，我國60周歲及以上人口超2.96億，占總?cè)丝诘?1.1%。①預計“十四五”時期，我國60歲及以上人口將突破3億，進入中度老齡化社會。聯(lián)合國《世界人口展望2022》報告顯示，我國人口老齡化的程度將持續(xù)加深，直至本世紀中葉逐漸達到頂峰，屆時60歲以上老年人占比或達到35%。人口老齡化及其帶來的影響具有較大的彌散性和滲透性，會形成諸多復雜問題，對于經(jīng)濟運行全領(lǐng)域、社會建設(shè)各環(huán)節(jié)、思想文化多方面乃至國家綜合實力和國際競爭力都具有深遠影響。

當前，養(yǎng)老保障已經(jīng)成為人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題之一。黨和國家高度重視老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務體系發(fā)展。黨的二十大報告強調(diào)：“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務。”②基本養(yǎng)老服務是我國養(yǎng)老領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新，有助于合理界定家庭、政府、社會、市場的責任邊界，將在實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”到“老有善養(yǎng)”中發(fā)揮重要作用。推進基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)是健全基本公共服務體系、實現(xiàn)基本公共服務均等化的重要內(nèi)容，能夠有效增強養(yǎng)老服務的均衡性和可及性，不斷實現(xiàn)老年人對美好生活的向往。《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》強調(diào)：“健全社會保障體系。完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，健全全國統(tǒng)一的社保公共服務平臺。健全社保基金保值增值和安全監(jiān)管體系。健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險籌資和待遇合理調(diào)整機制，逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金。”③基本養(yǎng)老服務何以成為中國特色養(yǎng)老服務體系的一個關(guān)鍵議題？在未來的發(fā)展過程中，需要重點解決哪些問題？本文將對這些問題進行深入探討。

中國特色養(yǎng)老服務體系建設(shè)需從老齡人口的特點與需求出發(fā)

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，結(jié)合我國現(xiàn)階段的人口發(fā)展特點，解決一系列經(jīng)濟社會發(fā)展問題的著眼點可以統(tǒng)一在積極應對人口老齡化的戰(zhàn)略框架之中。人口老齡化應對與老齡社會治理的關(guān)鍵在于制度及政策安排的適應、適配乃至重構(gòu)。④“十四五”時期是我國新發(fā)展格局演變的關(guān)鍵期，也是人口老齡化進程的加速期和養(yǎng)老服務發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期。推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展成為積極應對人口老齡化、創(chuàng)造“長壽紅利”的關(guān)鍵之舉。

當前我國養(yǎng)老服務需求呈現(xiàn)出了新變化：一是養(yǎng)老服務需求總量增加，需要更充足、更有力的社會服務來及時回應家庭養(yǎng)老的壓力。二是老年人逐漸形成復雜的養(yǎng)老預期、方式與偏好，需求結(jié)構(gòu)更加多樣化、多層次，不僅包含生存型，也包括發(fā)展型和娛樂型。三是與健康相關(guān)的醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)服務需求增加，養(yǎng)老服務和醫(yī)療衛(wèi)生服務需求出現(xiàn)交叉重疊。因此，需要在堅持和加強黨的領(lǐng)導下，清晰界定政府、市場、社會組織、家庭等多主體的責任邊界，找準各自定位，共同行動，優(yōu)勢互補，滿足老年人的健康養(yǎng)老需求。

如何采取有效對策來保證養(yǎng)老質(zhì)量和老年人福祉是一個長期的重大社會問題，而各國獨特的文化背景和發(fā)展道路又增加了這一問題的復雜性。在我國，家庭是社會的基本細胞，長期承擔著主要養(yǎng)老責任，為老年人提供物質(zhì)保障、服務保障與精神保障。過去幾十年來的經(jīng)濟、政治、文化、社會和人口變遷改變了家庭所處的宏觀環(huán)境，縮小了家庭規(guī)模、重構(gòu)了家庭結(jié)構(gòu)。人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)與代際關(guān)系變遷的共同作用，導致家庭內(nèi)部代際之間的傳統(tǒng)反哺功能弱化。同時，我國基本養(yǎng)老保險制度已經(jīng)實現(xiàn)了全覆蓋，待遇水平不斷提升，為解決養(yǎng)老問題提供了堅實的物質(zhì)保障，也使得社會成員在養(yǎng)老安排中擁有更多的自主權(quán)。養(yǎng)老保險提升了老年人的經(jīng)濟獨立性，父母對子女的剛性經(jīng)濟需求減少，對于子女贍養(yǎng)的需求也隨之減少。

完善基本養(yǎng)老服務體系需關(guān)注的重要問題

我國老齡事業(yè)已經(jīng)走過了四十多年的發(fā)展歷程，人口老齡化的治理模式與政策措施不斷與時俱進，社會治理理念和社會主流觀念也在不斷調(diào)適。養(yǎng)老服務體系建設(shè)從1980年代探索起步，至21世紀初社會化的養(yǎng)老服務理念逐漸興起。隨后，居家、社區(qū)、機構(gòu)多方主體快速發(fā)展，政府在鼓勵引導的基礎(chǔ)上逐漸加強監(jiān)督管理職責。隨著積極應對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，中國特色養(yǎng)老服務體系的頂層設(shè)計逐漸成熟，養(yǎng)老服務供給能力明顯增強。⑤尤其是黨的十八大以來，基本養(yǎng)老服務加快發(fā)展，內(nèi)容逐步拓展。

但不可忽視的是，在我國基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)取得跨越式發(fā)展的同時，依然存在城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、資源分布不均、供給較為不足且供需結(jié)構(gòu)錯位等問題。例如，城鄉(xiāng)困難老齡群體的服務保障缺口問題較為突出，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險水平不高，居家社區(qū)養(yǎng)老和優(yōu)質(zhì)普惠服務供給較為不足。為了建設(shè)與中國式現(xiàn)代化進程相應的養(yǎng)老服務體系，化解不平衡不充分問題的重要性和緊迫性日益凸顯，任務更加艱巨繁重。

我國基本養(yǎng)老服務均等化事業(yè)亟需更完善的政策指引與清晰的理論指導。從政策而言，相關(guān)政策文件尚處于探索和引導階段，對于基本養(yǎng)老服務的內(nèi)涵外延、政府職能、權(quán)責界定不甚明晰。為推動解決養(yǎng)老服務“急難愁盼”問題，各級民政部門積極推進基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)，實踐探索不斷涌現(xiàn)，但對于“基本養(yǎng)老服務均等化”的理念、起點以及進展仍存在地區(qū)差異。2023年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），對于基本養(yǎng)老服務的內(nèi)涵外延作出清晰界定，并對總體要求、重點工作和組織保障作出了明確部署，還首次發(fā)布了附件《國家基本養(yǎng)老服務清單》（以下簡稱《清單》）。事實上，早在《意見》及《清單》出臺前，一些省市已經(jīng)陸續(xù)推出了當?shù)鼗攫B(yǎng)老服務清單，但具有明顯的差異性。直至2023年5月《意見》出臺后，“服務對象、誰來服務、什么服務、如何推進”等相關(guān)問題得以通過官方文件的形式明確。特別是首次發(fā)布的《清單》，明確了16項基本養(yǎng)老服務內(nèi)容，為地方政府提供了清晰的工作指南。

從學理上看，基本養(yǎng)老服務是在基本公共服務均等化的理念框架下積極應對人口老齡化的應有之義。但是基本養(yǎng)老服務少有可以直接對標的國際概念，可以被視為我國福利領(lǐng)域的概念創(chuàng)新和自有主張。⑥基本公共服務均等化作為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的獨有創(chuàng)舉，是堅持以人民為中心的發(fā)展思想的社會實踐活動。基本養(yǎng)老服務的建設(shè)完善是一個循序漸進的長期過程，最終目標是“推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務”，其中包括四個關(guān)鍵要素。第一，“服務”是指集體生產(chǎn)的、服務于公共利益的活動，作為主要的福利給付手段以滿足社會成員的內(nèi)在需要。因此，應包括基本養(yǎng)老保險、護理補貼等物質(zhì)幫助，但主要內(nèi)容還是照護服務，乃至關(guān)愛服務?？陀^而言，服務遞送過程比社會保險的參保和發(fā)放更為復雜和困難。第二，“基本”意味著這些養(yǎng)老服務是必要且重要的，指向最為基礎(chǔ)的生活需求?；攫B(yǎng)老服務著眼于?；尽V覆蓋、可持續(xù)，旨在滿足老年人的基本生活和照料需要。第三，“全體”意味著制度建設(shè)的最終指向是所有人都能夠得到滿足他們需要的服務。普惠性原則是指在提高基本公共服務均等化水平的過程中，逐步拓展基本養(yǎng)老服務的對象和內(nèi)容，使所有符合條件的老年人能夠方便可及、大致均等地獲得基本養(yǎng)老服務。第四，基本養(yǎng)老服務隱含著多方主體結(jié)構(gòu)。一些人認為基本公共服務均等化處理的是具有公共物品屬性的公共服務，所以基本養(yǎng)老服務也理應由政府為個人和家庭提供。這種誤解忽視了我國的基本國情，也不利于發(fā)揮多方主體的協(xié)同功能。因此，《意見》中明確提出了共擔性原則，即在贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人切實履行贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務的基礎(chǔ)上，通過提供基本養(yǎng)老服務、發(fā)揮市場作用、引導社會互助共濟等方式，幫助困難家庭分擔供養(yǎng)、照料方面的負擔。

推進基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)的未來展望

推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務，是健全覆蓋全生命周期的人口服務體系、促進人口長期均衡發(fā)展的必然要求，是把握養(yǎng)老服務規(guī)律、促進解決應對老齡化世界性難題的重要行動，是中國式現(xiàn)代化在養(yǎng)老服務領(lǐng)域的具體實現(xiàn)。⑦推進基本養(yǎng)老服務均等化，要做好頂層設(shè)計，逐步構(gòu)建完善具有中國特色的多層次養(yǎng)老服務體系，不斷增強老年人的獲得感、幸福感、安全感。

第一，以基本養(yǎng)老服務為抓手，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務，為人民群眾提供方便可及、價格可負擔、質(zhì)量有保障的養(yǎng)老服務。短期而言，要通過建立保險、福利、救助相銜接的長期照護保障制度等，合理確定經(jīng)濟困難失能老年人護理補貼覆蓋范圍和標準，重點關(guān)注老年人家庭和個人難以應對的失能、殘疾、無人照顧等困難時的基本養(yǎng)老服務需求，補齊制度短板。長期而言，要不斷提升基本養(yǎng)老服務便利化可及化水平，加速推進養(yǎng)老服務資源以較低成本向全體老年人擴散，以此來推動養(yǎng)老服務業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展，逐步實現(xiàn)全體老年人都能夠公平可及地獲得大致均等的基本養(yǎng)老服務，共享改革發(fā)展成果。

第二，充分發(fā)揮國家、家庭和社會相互支持所形成的合力，實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動，為老年人居家養(yǎng)老營造支持性的社會環(huán)境。要合理把握基本養(yǎng)老服務與家庭責任之間的關(guān)系。“享有基本養(yǎng)老服務”不是要擠出家庭，更不是要替代家庭，而是要幫助和支持家庭。居家養(yǎng)老是我國養(yǎng)老服務供給的重要方向，需要多渠道為居家和社區(qū)養(yǎng)老賦能，從而讓老年人在家庭內(nèi)部享有專業(yè)化、高質(zhì)量的養(yǎng)老服務。例如，可以通過家庭適老化改造、家庭醫(yī)生簽約服務等方式，改善家庭養(yǎng)老的條件，實現(xiàn)服務多方供給主體的有機融合與良性發(fā)展。

第三，基本養(yǎng)老服務體系建設(shè)應當納入構(gòu)建新發(fā)展格局中統(tǒng)籌考慮和謀劃。面對規(guī)模龐大且快速增長的老年群體，基本養(yǎng)老服務可能少部分由政府直接提供，大部分將由政府購買、由市場和社會提供。對于有效需求不足的“銀發(fā)市場”來說，基本養(yǎng)老服務體系將會起到提振和帶動作用。從長期來看，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，養(yǎng)老將由生活必需型向享受型、發(fā)展型、參與型轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從養(yǎng)老到享老、從老有所養(yǎng)到老有善養(yǎng)。基本養(yǎng)老服務在養(yǎng)老服務中所占比重有限，而老年人所需要的多層次、個性化、高品質(zhì)、享受型的服務大多屬于非基本養(yǎng)老服務，需要由市場和社會提供，銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展因而也更具活力和潛力。

（作者為中國人民大學勞動人事學院教授）

【注：本文系國家自然科學基金項目（項目編號：72474217）階段性成果】

【注釋】

①王豪：《以“學”養(yǎng)老成潮流》，《中國青年報》，2024年8月5日。

②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。

③《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》，中國政府網(wǎng)，2024年7月21日。

④胡湛、彭希哲：《對人口老齡化的再認識及政策思考》，《中國特色社會主義研究》，2019年第5期。

⑤杜鵬：《構(gòu)建與老齡化進程相適應的中國特色養(yǎng)老服務體系》，《中國民政》，2022年第12期。

⑥胡宏偉、蔣浩琛：《我國基本養(yǎng)老服務的概念闡析與政策意涵》，《社會政策研究》，2021年第4期。

⑦李紀恒：《推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務》，《求是》，2023年第23期。

責編/孫渴 美編/楊玲玲

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