【摘要】“鄉(xiāng)土中國”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;城鄉(xiāng)中國”,是進入21世紀以來我國城鄉(xiāng)關(guān)系的最大歷史性變遷。邁向城鄉(xiāng)中國時代的中國式現(xiàn)代化,需要統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化,推動鄉(xiāng)村全面振興,加快新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程,由此推動多元城市生態(tài)的形成。在堅持以人為本、遵循規(guī)律、分類施策和集約高效的四個基本要求下,以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,將通過以產(chǎn)興城、以城聚人、以人興業(yè)的行動路徑,繪就一幅多元城市生態(tài)的未來圖景。
【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化 鄉(xiāng)村全面振興 中國式現(xiàn)代化
【中圖分類號】F291.1 【文獻標識碼】A
統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興,是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的必由之路,是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑。中國式現(xiàn)代化的五大特征中,有四大特征與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展緊密相關(guān),包括人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化、全體人民共同富裕的現(xiàn)代化、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化、人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。黨的十八大以來,新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重大進展,中國常住人口城鎮(zhèn)化率從2012年的53.10%提高至2023年的66.16%。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》(以下簡稱《決定》)提出,“健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制”“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”。2024年7月31日,國務(wù)院印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》(以下簡稱《行動計劃》),提出“實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動”。可以預見,新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將通過有效集聚各類要素,促進城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移、人口集聚相統(tǒng)一,構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)化格局,推動城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。通過新一輪城鄉(xiāng)融合發(fā)展,以及以產(chǎn)興城、以城聚人、以人興業(yè)的行動路徑,將會帶來產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展的多元城市生態(tài)未來圖景。
城鄉(xiāng)關(guān)系演進與人口市民化趨勢
◆ 中國城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史性變遷
中國工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系變化主要經(jīng)歷了四個演進階段,依次是“重化工業(yè)優(yōu)先”、鄉(xiāng)村貢獻城市的“大汲取”階段(1949—1978年);以工促農(nóng)、城市優(yōu)先的“大緩和”階段(1978—2003年);以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的“大轉(zhuǎn)型”階段(2003—2012年);以及當下的鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)互動的“大融合”階段(2012年至今)。在工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的多階段演進下,中國的城鄉(xiāng)關(guān)系已由“鄉(xiāng)土中國”轉(zhuǎn)為“城鄉(xiāng)中國”。我國著名社會學家費孝通提出的“鄉(xiāng)土中國”的三個內(nèi)涵,已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;城鄉(xiāng)中國”的三個特征:一是鄉(xiāng)村人口不再占絕大多數(shù),而是城鄉(xiāng)人口各半;二是農(nóng)民收入不再以土地產(chǎn)出為主,而是收入結(jié)構(gòu)多元;三是社會生活已經(jīng)高度流動,不再是終老是鄉(xiāng)。城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)和居住結(jié)構(gòu)的三大歷史性變遷表明,中國城鄉(xiāng)關(guān)系正在經(jīng)歷從“鄉(xiāng)土中國”到“城鄉(xiāng)中國”的歷史性轉(zhuǎn)變。
城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是理解城鄉(xiāng)關(guān)系演進與人口市民化趨勢的關(guān)鍵。為何中國社會結(jié)構(gòu)沒有實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展,由此帶來其他現(xiàn)代化國家那樣的城鄉(xiāng)關(guān)系變遷?換言之,為何“鄉(xiāng)土中國”遲遲沒有轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;城市中國”?這主要是因為“城鄉(xiāng)二元”政策的實施使得城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。而鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略的實施,使得城鄉(xiāng)互動模式不再僅是“農(nóng)民進城”“產(chǎn)品進城”這種由鄉(xiāng)到城的單向流動,而是伴生了“市民下鄉(xiāng)”“消費下鄉(xiāng)”等,形成了城鄉(xiāng)雙向互動,甚至出現(xiàn)一些“城中村”“村中城”現(xiàn)象。也就是說,城鄉(xiāng)融合政策的實施,給村莊又提供了新的發(fā)展機遇,奠定了“城鄉(xiāng)中國”的基本格局。
關(guān)于中國城鎮(zhèn)化道路的選擇,學界存在一些爭論。中國人口的聚落類型主要有九種,由此帶來五種有關(guān)城鎮(zhèn)化道路的不同觀點。
九種聚落類型如下:第一類是散居,包含分散定居和非定居;第二類是自然村落,是指以家族、戶族、氏族或其他原因自然形成的居民聚居,北方平原地區(qū)的自然村通常比較大,南方丘陵水網(wǎng)地區(qū)的自然村通常比較小。南方地區(qū)有沖、寨、社、岙等叫法;第三類是村莊,是更為集中的村落,如幾個連片的自然村落或集市;第四類是行政村。以上這四類聚落都在村這一級,還有更為集中居住的聚落,包括村鎮(zhèn)(中心村,第五類);集鎮(zhèn)(社區(qū),第六類);鎮(zhèn)(市鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn),第七類);城市(小區(qū)、社區(qū)、街道,第八類);城市群(第九類)。九種聚落類型決定了中國社會大體上有五種人口居住形態(tài):第一是大城市與特大城市;第二是中等城市;第三是小城市及小城鎮(zhèn);第四是村鎮(zhèn),大約有四成人口,生活在村鎮(zhèn);第五是散居,尤其是西部地區(qū)和草原牧區(qū)。
2023年,自然資源部依據(jù)《全國國土空間規(guī)劃綱要(2021—2035年)》進行城市國土空間規(guī)劃實測,取得兩方面成果:一是確定城區(qū)范圍,即城市化標準統(tǒng)計區(qū)范圍,全國683個設(shè)市城市城區(qū)范圍(城市化標準統(tǒng)計區(qū))總面積為11.02萬平方千米。二是確定城區(qū)實體地域,即標準統(tǒng)計區(qū)范圍內(nèi)的實際建設(shè)區(qū)域,全國683個設(shè)市城市城區(qū)實體地域范圍(實際建設(shè)區(qū)域)總面積為7.80萬平方千米。兩種對城市面積所作的統(tǒng)計,分別占中國國土面積的1.15%和0.81%,由此可見,城市面積占我國國土空間的比例很小,大部分國土空間上的人口居住形態(tài)是以中小城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)散居為主。
圍繞著五種人口居住形態(tài),我國社會曾有五種關(guān)于城鎮(zhèn)化道路的觀點。
第一種是“大城市化”,主要遵循經(jīng)濟學家們提倡的觀點:有限資源高效配置規(guī)律,大城市及其城市群由于其規(guī)模經(jīng)濟和集聚效應,如京津冀、長三角、珠三角等,通過形成區(qū)域協(xié)同發(fā)展,優(yōu)化資源配置;
第二種是“小城鎮(zhèn)化”,主要遵循社會學家們提倡的觀點,例如費孝通提出的“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”,強調(diào)小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動力、緩解大城市壓力、輻射帶動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要作用;
第三種是“異地城鎮(zhèn)化”,即農(nóng)村人口“離土又離鄉(xiāng)”,向非戶籍地的城市遷移,形成了大量流動人口。這種模式下,農(nóng)民工等群體在城市工作,但可能面臨戶籍、社會保障等方面的限制,導致“半城市化”現(xiàn)象,上億農(nóng)民工的異地城鎮(zhèn)化問題需要解決;
第四種是“就地城鎮(zhèn)化”,主要是安置上億“離土不離鄉(xiāng)”的在地農(nóng)民工,還有另外1億左右居住在城中村的農(nóng)村人口,就地實現(xiàn)由鄉(xiāng)到城的人口轉(zhuǎn)移;
第五種是“就地村鎮(zhèn)化”。這一思路結(jié)合了就地城鎮(zhèn)化和村鎮(zhèn)發(fā)展的思路,強調(diào)在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展適宜的產(chǎn)業(yè),加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善居民生活質(zhì)量,同時在保留鄉(xiāng)村特色和文化的基礎(chǔ)上,就地實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化。
這些關(guān)于城鎮(zhèn)化道路選擇的觀點反映了中國城鎮(zhèn)化進程中不同理念和實踐之間的碰撞與協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)化道路的選擇應基于對中國不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、資源環(huán)境承載力和人口流動趨勢的深入分析。沒有一種模式能夠適用于所有情況,需要推動包容性的多元城市生態(tài)。
◆ 人口轉(zhuǎn)變與人口市民化的演進趨勢
人口轉(zhuǎn)變是指人口在規(guī)模、年齡結(jié)構(gòu)和質(zhì)量結(jié)構(gòu)等維度上的轉(zhuǎn)變。人口轉(zhuǎn)變是推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展的重要力量,對產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展具有深刻影響,產(chǎn)業(yè)升級與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展又會對人口轉(zhuǎn)變趨勢形成反作用和正反饋。
人口市民化是指農(nóng)村人口向城市地區(qū)遷移,并在城市中獲得與當?shù)鼐用裢鹊纳鐣?、?jīng)濟和政治權(quán)利與地位的過程。人口市民化的核心要件有戶籍轉(zhuǎn)變、就業(yè)融入及城市公共服務(wù)保障,其中存量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化是關(guān)鍵。
作為人口大國,中國的人口轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了快速增長、增長放緩、低生育率與人口老齡化階段,人口再生產(chǎn)類型從高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低增長的歷史性轉(zhuǎn)變,帶來了“未富先老”“未備先老”等挑戰(zhàn)。
人口市民化進程,長期以來未能實現(xiàn)與工業(yè)化和人口增長趨勢同步,主要原因在于城鄉(xiāng)戶籍制度。1958年,中國開始實行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度,直至21世紀之前,部分城市開始放寬戶籍限制,允許農(nóng)村人口進城落戶,但整體改革進程較為緩慢。伴隨著“城鄉(xiāng)中國”時代的到來,以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,將以新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動,展現(xiàn)多元城市生態(tài)的新圖景。
由(表1)歷次五年規(guī)劃內(nèi)容,可以看到城鎮(zhèn)化發(fā)展方針演變與政策效果。“一五”至“二五”期間,城鎮(zhèn)化方針從以重點項目與城市建設(shè)帶動農(nóng)民進城,到動員回鄉(xiāng)大規(guī)模壓縮城市人口,出現(xiàn)了“盲進盲降”的無序城市化現(xiàn)象。“三五”至“四五”期間,受“備戰(zhàn)備荒”和“三線建設(shè)”的國家戰(zhàn)略影響,不集中建設(shè)大城市,這一政策一直影響到“五五”至“七五”的城鎮(zhèn)化發(fā)展方針,一直嚴格控制大城市規(guī)模。“八五”以來,大城市發(fā)展納入國家戰(zhàn)略,但也有曲折反復。其中“六五”至“九五”時期,政策突出小城鎮(zhèn)發(fā)展,“九五”時期又一次出現(xiàn)了嚴格控制大城市規(guī)模的發(fā)展方針。進入21世紀,“十五”至“十二五”的十五年期間,方針轉(zhuǎn)向大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,強調(diào)城市群為主體形態(tài),推動了城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升。“十三五”和“十四五”期間,更加注重以人為核心、以人為本的綜合城市化,突出大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展,正在邁向多元城市生態(tài),這標志著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略走向成熟。
由(圖1)可見,新中國成立以來七次人口普查數(shù)據(jù)表明,中國城鎮(zhèn)化長期以來處于較低水平。自2014年新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施以來,城鎮(zhèn)化率明顯提升,常住人口城鎮(zhèn)化率從2012年的53.10%提高至2023年的66.16%。“納瑟姆曲線”表明發(fā)達國家的城市化大體上都經(jīng)歷了類似正弦波曲線上升的過程。這個過程包括兩個拐點:當城市化水平在30%以下時,代表經(jīng)濟發(fā)展勢頭較為緩慢的準備階段,這個國家尚處于農(nóng)業(yè)社會;當城市化水平超過30%時,第一個拐點出現(xiàn),代表經(jīng)濟發(fā)展勢頭迅猛的高速階段,這個國家進入工業(yè)社會;城市化水平繼續(xù)提高到超過70%之后,出現(xiàn)第二個拐點,代表經(jīng)濟發(fā)展進入趨于平緩的成熟階段,這時,這個國家也就基本實現(xiàn)了現(xiàn)代化,進入后工業(yè)社會。按“納瑟姆曲線”的第二個拐點,預計中國將在2050—2100年越過70%城鎮(zhèn)化率拐點,將保持城鄉(xiāng)中國的穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)。當前城鎮(zhèn)化發(fā)展還面臨一些問題,一些小城市和縣域?qū)Ξa(chǎn)業(yè)和人口的承載能力不足,超大特大城市對周邊的輻射帶動作用發(fā)揮不夠,部分城市安全韌性存在短板弱項。對此,邁向以人為本的新型城鎮(zhèn)化,需要挖掘農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要意義,從而走向多元城市生態(tài)的穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)。
加快新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
加快新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程,對中國式現(xiàn)代化的實現(xiàn)意義重大。
人民至上的價值理念。國務(wù)院印發(fā)的《行動計劃》提出了六項基本任務(wù),依次是進一步深化戶籍制度改革、健全常住地提供基本公共服務(wù)制度、促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、保障隨遷子女在流入地受教育權(quán)利、完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多元化住房保障體系、擴大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障覆蓋面。這體現(xiàn)了“人民至上”的價值理念。一是以人的全面發(fā)展推動全體人民的現(xiàn)代化。深化戶籍制度改革,促進打破“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)的壁壘,使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠更自由地流動和選擇居住地,從而獲得更多的發(fā)展機會和更廣闊生活空間。同時保障隨遷子女在流入地受教育權(quán)利,確保下一代能夠接受公平的教育,為其提供了穩(wěn)定的生活保障和均等的發(fā)展機會,提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶后的生活質(zhì)量和發(fā)展能力。二是更好發(fā)揮人的積極性、主動性和創(chuàng)造性。農(nóng)民在市民化進程中更好融入城市生活,并通過多元化住房保障體系獲得多樣化的住房選擇,在提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得感的同時調(diào)動其發(fā)展積極性。三是確保發(fā)展成果惠及全體人民?!缎袆佑媱潯分塾诮鉀Q1.7億進城農(nóng)民工及其隨遷家屬落戶城鎮(zhèn)需求,確保改革開放以來取得的發(fā)展成果惠及全體人民,以此提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化進程中的安全感、歸屬感和認同感。
遵循規(guī)律的發(fā)展觀。中國的新型城鎮(zhèn)化道路既有世界各國城鎮(zhèn)化發(fā)展的共同特征,更有基于國情農(nóng)情的中國特色。當前,中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入快速發(fā)展階段的后期,城鎮(zhèn)化率增速逐漸進入一個平臺期。推進新型城鎮(zhèn)化,促進新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要遵循規(guī)律,表現(xiàn)為立足中國國情,遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律特別是城市發(fā)展規(guī)律,統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,提高資源配置效率。如上所述,“納瑟姆曲線”設(shè)定的30%和70%兩個拐點,顯示了城鎮(zhèn)化率具有類似正弦波曲線上升的普遍規(guī)律,中國的城鎮(zhèn)化進程也符合這一規(guī)律,并因“大國小農(nóng)”的獨特國情農(nóng)情,很可能在越過70%的城鎮(zhèn)化率拐點后,達到穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)。
分類施策的方法論。近年來,中國城鎮(zhèn)化空間格局持續(xù)優(yōu)化:一是城市群主體形態(tài)全面確立,二是大中小城市發(fā)展更加協(xié)調(diào),三是以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)扎實推進。邁向新型城鎮(zhèn)化,需要樹立分類施策的方法論。一方面,立足區(qū)域差異性,面向區(qū)域均衡發(fā)展需求。不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦、人口結(jié)構(gòu)和地理環(huán)境存在顯著差異,這些差異決定了城鎮(zhèn)化進程和政策需求的多樣性。為了避免區(qū)域發(fā)展不平衡,實現(xiàn)共同富裕,需要對不同地區(qū)采取差異化的城鎮(zhèn)化策略,以促進資源的合理分配和區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面,瞄準城鎮(zhèn)化的問題,優(yōu)化資源配置。不同地區(qū)面臨的城鎮(zhèn)化問題具有特殊性,如一些地區(qū)可能面臨人口流失,而另一些地區(qū)可能面臨人口過載。通過分類施策,可以更有效地利用有限的資源,將政策和資金投入到最需要的地方,提高城鎮(zhèn)化的效率和效果。
集約高效的新舉措。推動城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)化格局,應當在全國“三區(qū)三線”劃定成果基礎(chǔ)上,有效集聚各類要素,促進城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移、人口集聚相統(tǒng)一,構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)化格局,推動城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。這不僅需要“大國大城”,更需要“小縣大城”,也就是說,不僅需要“大國大城”的超大型城市化,還需要中小城市協(xié)同發(fā)展,這就不能忽略縣域和村鎮(zhèn)。與發(fā)展超大城市的“大國大城”不同,“小縣大城”具有集約高效的明顯特征:一是小縣域大城關(guān)。主要表現(xiàn)為建制縣以縣城為核心,實施經(jīng)濟要素向縣城集中策略,形成了較大面積的縣域建成區(qū);二是少人口大集聚,主要表現(xiàn)為有限的縣域人口在建成區(qū)內(nèi)高比例的集聚;三是小產(chǎn)品大產(chǎn)業(yè),主要表現(xiàn)為縣域針對某一細分產(chǎn)品形成了規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)集聚,并成為縣域經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè);四是小環(huán)境大發(fā)展,主要表現(xiàn)為在高人口城鎮(zhèn)化率的城關(guān)形成了基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施配套健全的區(qū)域。
“小縣大城”與新型城鎮(zhèn)化行動路徑
根據(jù)以往對“小縣大城”和多元城市生態(tài)的研究,“小縣大城”在推動產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展上具有優(yōu)勢。但從傳統(tǒng)資源稟賦來看,一方面,“小縣域”由于地理條件、歷史沿革及所處市場區(qū)位的條件稟賦,無法突破縣域內(nèi)人口自然承載力限制,加之城鄉(xiāng)戶籍制度的限制,外來人口難以因勢利導流入“小縣域”,其“少人口”特征明顯。另一方面,“小縣域”內(nèi)部具有相對封閉的縣鎮(zhèn)村市場體系,受外部市場影響小,決定了縣域商品經(jīng)濟發(fā)展緊緊依托歷史文化積淀的優(yōu)勢,瞄準品類擴展限制性較強的細分市場,形成了“小產(chǎn)品”的縣域商品經(jīng)濟。由此,“少人口”與“小產(chǎn)品”相互制約,形成了一個相對封閉但又適度參與外部市場分工的縣域經(jīng)濟體。而到了“小縣大城”的發(fā)展階段,意味著在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中,一方面通過“大城關(guān)”戰(zhàn)略實現(xiàn)了縣域要素的“大集聚”,另一方面又依托推進鄉(xiāng)村全面振興,通過發(fā)展“大產(chǎn)業(yè)”進一步強縣興鎮(zhèn)富村,引領(lǐng)縣域城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。由此形成以人為本的大中小協(xié)調(diào)并進的城市化進程,從而形成多元城市生態(tài)體系。
“小縣大城”條件下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與多元城市生態(tài)(見圖2)表明,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程存在三個波次階段。在規(guī)模擴張的第一波城鎮(zhèn)化階段,主要是中小城市和縣域城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口在大城市實現(xiàn)市民化,但僅有少部分農(nóng)民進城落戶;在以城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化為核心的第二波城鎮(zhèn)化階段,中小城市和縣域城鎮(zhèn)作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要載體,實現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化;在品質(zhì)提升的第三波人口市民化中,大城市、中小城市及縣域城鎮(zhèn)的人口綜合承載力趨向穩(wěn)態(tài)。也就是說,當城鎮(zhèn)化進程達到70%之后,將形成多元城市生態(tài)。多元城市生態(tài)中,有城市群、大城市、中等城市,也有小城市、小城鎮(zhèn)、小村鎮(zhèn),一同構(gòu)成了大中小城市與縣鄉(xiāng)村三級并舉,與產(chǎn)業(yè)升級、城鎮(zhèn)發(fā)展同步協(xié)調(diào)的人口集聚形態(tài)。
國務(wù)院印發(fā)的《行動計劃》的目標,是“經(jīng)過5年的努力,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市渠道進一步暢通,常住地提供基本公共服務(wù)制度進一步健全,協(xié)調(diào)推進潛力地區(qū)新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化明顯加快,培育形成一批輻射帶動力強的現(xiàn)代化都市圈,城市安全韌性短板得到有效補齊,常住人口城鎮(zhèn)化率提升至接近70%,更好支撐經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展”。這需要以新型城鎮(zhèn)化推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,需要與新型工業(yè)化和鄉(xiāng)村全面振興緊密結(jié)合,作出以產(chǎn)興城、以城聚人、以人興業(yè)的路徑探索(見圖3),在探索中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路的進程中,切實推動鄉(xiāng)村全面振興,實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
一是以產(chǎn)興城。產(chǎn)業(yè)興,百業(yè)興。富民產(chǎn)業(yè)的定位與規(guī)劃是前提,產(chǎn)業(yè)園區(qū)與新質(zhì)生產(chǎn)力建設(shè)是關(guān)鍵,產(chǎn)城融合與城鄉(xiāng)服務(wù)功能完善是保障。推動產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的融合發(fā)展,以產(chǎn)業(yè)為樞紐促進城鄉(xiāng)關(guān)系的良性互動。一方面,對于潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化,通過“一縣一策”的方式選優(yōu)扶強,培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),形成以縣城為載體的產(chǎn)業(yè)集群。另一方面,對于現(xiàn)代化都市圈建設(shè),推動超大特大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、強化對周邊的輻射帶動作用,培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈,推動中心城市基礎(chǔ)設(shè)施向周邊延伸、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向周邊覆蓋、部分產(chǎn)業(yè)向周邊轉(zhuǎn)移,促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
二是以城聚人。城市讓生活更美好,鄉(xiāng)村讓城市更向往。以城聚人即通過新型城鎮(zhèn)化促進轉(zhuǎn)移人口分層級向城鎮(zhèn)集聚,形成多元城市生態(tài)。第一,完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵政策;第二,健全進城落戶農(nóng)民農(nóng)村權(quán)益維護政策;第三,增強城鎮(zhèn)綜合承載能力。核心在于分層次加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的差異化公共服務(wù)需求。
三是以人興業(yè)。人的現(xiàn)代化是現(xiàn)代化的本質(zhì)。以人興業(yè)關(guān)鍵在于人力資本投資促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化過程中推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)繁榮。第一,重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本投資。加強多層級、寬領(lǐng)域的教育體系建設(shè)。第二,優(yōu)化轉(zhuǎn)移人口市民化的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境,提升轉(zhuǎn)移人口在市民化進程中的成就感和歸屬感。第三,優(yōu)化人力資源的合理配置,推動產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型,通過人力資源的再培訓和轉(zhuǎn)崗,促進勞動力從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)流動,實現(xiàn)人力資源的有效利用。
(作者分別為中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授、博導;清華大學中國農(nóng)村研究院研究員)
【注:本文系“中國人民大學科學研究基金(中央高?;究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助)”(項目編號:24XNQZ15)成果、國家社會科學基金重大項目“食品安全社會共治與跨界合作機制研究”(項目編號: 20&ZD116) 成果 】
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責編/谷漩 美編/李祥峰
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