【摘要】縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，縣域經(jīng)濟(jì)是把城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)貫通起來(lái)的特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)要把城鄉(xiāng)作為一個(gè)有機(jī)整體?？h域經(jīng)濟(jì)具有地域性、綜合性、鄉(xiāng)村性、特色性的基本特征，新時(shí)代縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)涵就是要發(fā)展特色的縣域經(jīng)濟(jì)，形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展?？h域經(jīng)濟(jì)目前還存在縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足、縣域發(fā)展要素流動(dòng)不暢、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、縣域經(jīng)濟(jì)區(qū)域聯(lián)動(dòng)較難等問(wèn)題和挑戰(zhàn)?？梢酝ㄟ^(guò)促進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)、縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、縣域消費(fèi)升級(jí)等措施加快形成縣域經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)融合 縣域經(jīng)濟(jì) 高質(zhì)量發(fā)展 【中圖分類(lèi)號(hào)】F061.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
縣域經(jīng)濟(jì)是區(qū)域發(fā)展的基石，也是高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分和支撐。習(xí)近平總書(shū)記指出：“在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)。”“要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，推進(jìn)空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等縣域統(tǒng)籌，把城鄉(xiāng)關(guān)系擺布好處理好，一體設(shè)計(jì)、一并推進(jìn)。”縣域經(jīng)濟(jì)在國(guó)家區(qū)域發(fā)展格局中的作用被賦予了前所未有的重要地位，已成為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要抓手。①截至2023年底，我國(guó)縣域面積接近國(guó)土面積的90%，縣域人口占全國(guó)人口的52.5%，縣域經(jīng)濟(jì)體量達(dá)到全國(guó)GDP的38.1%，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已成為鄉(xiāng)村全面振興的結(jié)果和重要支撐。②作為城鄉(xiāng)工農(nóng)產(chǎn)業(yè)的連接點(diǎn)，縣域經(jīng)濟(jì)是把城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)貫通起來(lái)的特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)，與城鄉(xiāng)融合發(fā)展形成了天然的聯(lián)系，二者具有一致性和互補(bǔ)性。因此，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)要把城鄉(xiāng)作為一個(gè)有機(jī)整體，促進(jìn)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，這是由縣域經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)和特征所決定的。
準(zhǔn)確把握新時(shí)代縣域經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和發(fā)展內(nèi)涵
縣域經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)?？h域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本單元，在長(zhǎng)期的歷史演變與發(fā)展中形成了一些基本特征。一是地域性：縣域經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，各縣域自然環(huán)境、歷史沉淀等條件不同，地域性決定了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的多樣性，這也要求每個(gè)縣域都必須尋找本縣的發(fā)展道路，不能照搬其他縣域的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。二是綜合性：縣域經(jīng)濟(jì)是一個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)概念，主要表現(xiàn)為空間上的多層次和產(chǎn)業(yè)上的多維度。從空間結(jié)構(gòu)上看，每一縣域都包括縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村莊，這些不同空間層次之間存在著緊密的聯(lián)系和互動(dòng)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，縣域經(jīng)濟(jì)覆蓋了從工業(yè)、農(nóng)業(yè)到服務(wù)業(yè)等廣泛的領(lǐng)域。這種高度的綜合性為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了復(fù)雜性，使得識(shí)別和選擇能夠帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵領(lǐng)域和部門(mén)變得尤為重要。三是鄉(xiāng)村性：農(nóng)業(yè)地域在縣域空間上占據(jù)了大部分的面積，農(nóng)村人口在縣域人口中占有較大的比重。盡管2023年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到了66.16%，但未來(lái)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“非農(nóng)化”仍是不可改變的趨勢(shì)，需要研究和關(guān)注縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中成功的城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式。四是特色性：有特色的產(chǎn)業(yè)集群是縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要特征之一。2022年工業(yè)和信息化部公布的100家中小企業(yè)特色產(chǎn)業(yè)集群中，39個(gè)位于縣域，占比接近四成。河北省167個(gè)縣（市、區(qū)）中，目前已形成了119個(gè)縣域特色產(chǎn)業(yè)集群，廣東省也已形成了107個(gè)產(chǎn)業(yè)集群等。③
目前關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)一直沒(méi)有統(tǒng)一的定義，在具體研究和地方政策實(shí)施中縣域經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村全面振興等概念混同，造成縣域經(jīng)濟(jì)邊界不清晰，一定程度上泛化了縣域經(jīng)濟(jì)的概念，不利于有的放矢推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。因此，需要在新時(shí)代條件下對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展內(nèi)涵進(jìn)行準(zhǔn)確把握。
新時(shí)代縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)涵。2019年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》提出：“發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序梯度轉(zhuǎn)移，支持適宜產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集聚發(fā)展，扶持發(fā)展吸納就業(yè)能力強(qiáng)的鄉(xiāng)村企業(yè)，支持企業(yè)在鄉(xiāng)村興辦生產(chǎn)車(chē)間、就業(yè)基地，增加農(nóng)民就地就近就業(yè)崗位。”這是從“促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)”的角度來(lái)闡述的。2021年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興 加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》提出：“壯大縣域經(jīng)濟(jì)，承接適宜產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，培育支柱產(chǎn)業(yè)。”這是從“加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的角度來(lái)闡述的。2024年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn) 有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見(jiàn)》提出：“優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，構(gòu)建以縣城為樞紐、以小城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)的縣域經(jīng)濟(jì)體系。”這是從“促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的角度來(lái)闡述的。2022年、2023年的中央一號(hào)文件雖然沒(méi)有直接提“縣域經(jīng)濟(jì)”，但“縣域”二字提到的次數(shù)卻是最多的，總體上是從“推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”的角度來(lái)闡述的。2024年國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中提出：“培育發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，使縣城成為新型城鎮(zhèn)化的重要載體。”這是從“積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化”和“推動(dòng)城鄉(xiāng)融合”的角度來(lái)闡述的。習(xí)近平總書(shū)記在新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)崛起座談會(huì)和新時(shí)代推動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)座談會(huì)上的兩次講話，分別從“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興”和“堅(jiān)持推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合”的角度來(lái)闡述的。
因此，新時(shí)代縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)涵是“發(fā)展特色的縣域經(jīng)濟(jì)，形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，即要統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)各類(lèi)要素雙向流動(dòng)，構(gòu)建縣域經(jīng)濟(jì)體系，進(jìn)而把強(qiáng)縣和富民統(tǒng)一起來(lái)。
在這一過(guò)程中，要進(jìn)一步細(xì)化縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展內(nèi)涵。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我國(guó)發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。”“把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代‘三農(nóng)’工作總抓手。”推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興包含了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、鄉(xiāng)風(fēng)整治、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)民生活等方方面面，因此，鄉(xiāng)村全面振興其實(shí)是“五位一體”總體布局在縣域的具體實(shí)施。但從縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的角度看，則主要關(guān)注鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，即關(guān)注能夠?yàn)榭h域發(fā)展形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的內(nèi)容。
此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的制度保障是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。④2019年以來(lái)，國(guó)家在促進(jìn)人口、土地、資本、科技等城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置方面出臺(tái)一系列政策措施，有序推動(dòng)了城鄉(xiāng)人口流動(dòng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)和城鄉(xiāng)金融服務(wù)體系更加完善，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民、市民、社會(huì)等各類(lèi)縣域發(fā)展主體的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，推動(dòng)了縣域產(chǎn)業(yè)全面升級(jí)、城鄉(xiāng)全面進(jìn)步、人民全面發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。但目前在城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制方面仍面臨一些發(fā)展制約，比如，城鄉(xiāng)人口主要是單向流動(dòng)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)尚未大規(guī)模破題、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平不高等。因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是一個(gè)時(shí)代命題，也是一個(gè)綜合命題，是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程和系統(tǒng)工程，包括了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、基層治理等多個(gè)方面的發(fā)展，我們不能簡(jiǎn)單地把縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等同于城鄉(xiāng)融合發(fā)展，也不能與之割裂。
縣域經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，同時(shí)，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展也能促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從大的發(fā)展格局看，要把縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入到城鄉(xiāng)融合發(fā)展中。從地方推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的具體措施來(lái)看，縣域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵正在聚焦。比如，2022年7月湖南省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案（2022—2025年）》和2024年6月四川省委省政府印發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)新時(shí)代縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》都明確把縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展聚焦到了縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源要素配置方面，包括通過(guò)新型城鎮(zhèn)化推動(dòng)縣城發(fā)展和縣域現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。
縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問(wèn)題和挑戰(zhàn)
縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足。一是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)難。當(dāng)前一些縣域農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)多而不精，縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較低，縣域農(nóng)副產(chǎn)品加工和流通體系有待進(jìn)一步建立健全。工業(yè)化進(jìn)程較慢，一些縣市不顧自身發(fā)展階段，盲目進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，造成縣域的工業(yè)占比過(guò)早呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不強(qiáng)。此外，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)占比較低，新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)培育不足。服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，一些縣域消費(fèi)潛力有待釋放，金融服務(wù)、現(xiàn)代物流等附加值較高的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展占比較小。二是縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)載體建設(shè)有待加強(qiáng)。根據(jù)《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公告目錄》(2018年版)，我國(guó)共有省級(jí)、國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)2543家，其中大部分省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)位于縣域內(nèi)，是縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要承載平臺(tái)，也是縣域財(cái)政收入的主要引擎，但部分縣域的經(jīng)濟(jì)園區(qū)有而無(wú)形、企業(yè)布局分散、土地利用效率較低，產(chǎn)業(yè)集聚水平較弱，一定程度上影響了縣域工業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，一些縣域商業(yè)設(shè)施消費(fèi)潛力釋放和商圈建設(shè)不足，商旅設(shè)施較少，優(yōu)質(zhì)商品和服務(wù)供給水平較低，不少縣域消費(fèi)被虹吸到周邊地市和省會(huì)城市，造成縣域消費(fèi)外流現(xiàn)象。三是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展程度較低。主要表現(xiàn)在一些鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展不足，尤其是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工、精深加工方面發(fā)展緩慢。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)，2022年全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比為2.52:1，發(fā)展水平不高。鄉(xiāng)村旅游、縣域農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)保鮮冷鏈物流等鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)有待進(jìn)一步發(fā)展。
城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不暢。盡管城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系日漸健全，但城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)格局尚未形成⑤，人才少、資金缺、用地難等關(guān)鍵要素支撐能力不足仍是阻礙縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出瓶頸。一是人才供給不足。一方面是縣域人口流失嚴(yán)重，根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，2010年至2020年間，在我國(guó)已公布數(shù)據(jù)的2700余個(gè)縣區(qū)中，約有1480個(gè)縣區(qū)出現(xiàn)人口流失，其中近1200個(gè)為縣（縣級(jí)市）⑥，不少縣市已從人口凈流入地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝趦袅鞒龅貐^(qū)；另一方面是縣域?qū)用嫖蒲性核瞬砰L(zhǎng)期駐守的體制機(jī)制和生活環(huán)境有待完善，人才供給短缺，特別是高端創(chuàng)新型人才缺口突出；此外，鄉(xiāng)村管理、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)營(yíng)等各類(lèi)專(zhuān)業(yè)性人才匱乏，鄉(xiāng)村企業(yè)家和高素質(zhì)農(nóng)民隊(duì)伍培育和培訓(xùn)力度不夠。二是縣域財(cái)政金融支撐不足。目前，一些縣域財(cái)政收支壓力加大，尤其在當(dāng)前新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換期間，縣域土地出讓收入驟減，財(cái)政自給率水平下降。此外，縣域?qū)用嫒谫Y渠道單一、信用擔(dān)保機(jī)制不健全，企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題仍十分突出。社會(huì)資本投資鄉(xiāng)村形成的固定資產(chǎn)受城鄉(xiāng)土地性質(zhì)的影響，往往不能進(jìn)行抵押貸款投入再生產(chǎn)，一定程度上影響了城市資本下鄉(xiāng)的可持續(xù)性。三是城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)緊缺。一方面縣域?qū)用娴哪甓冉ㄔO(shè)用地指標(biāo)較少，往往不能滿足縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展及民生保障用地需求；另一方面有的鄉(xiāng)村大量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地呈現(xiàn)破碎化特點(diǎn)，不能有效吸引大項(xiàng)目落地。農(nóng)村宅基地改革也較緩慢，農(nóng)民資產(chǎn)性收入增長(zhǎng)乏力。與此同時(shí)，有的縣域土地供應(yīng)緊張與用地粗放現(xiàn)象并存，有的縣域工業(yè)園區(qū)不同程度地存在用地低效、閑置浪費(fèi)等問(wèn)題。
縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。一是受自然條件和市場(chǎng)條件雙重制約，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在不平衡問(wèn)題。根據(jù)第一財(cái)經(jīng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年，我國(guó)GDP千億縣達(dá)到52個(gè)，其中昆山GDP總量突破5000億元，超過(guò)了8個(gè)省會(huì)城市，不僅領(lǐng)跑其他縣域，甚至超過(guò)西藏、青海等省級(jí)經(jīng)濟(jì)規(guī)模。與此同時(shí)，全國(guó)近四成的縣市經(jīng)濟(jì)規(guī)模在100億元以下⑦，強(qiáng)省強(qiáng)縣和弱省弱縣并存。二是縣域承載能力不平衡。以人口承載力為例，依據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2020）》和《2020中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒（縣市卷）》數(shù)據(jù)計(jì)算，2019年全國(guó)縣域總?cè)丝诩s9.1億人（不含市轄區(qū)），人口最多的縣級(jí)單位人口約251萬(wàn)人，人口最少的縣僅有1萬(wàn)人—2萬(wàn)人，主要分布在西藏等地，縣域人口差異較大。超過(guò)100萬(wàn)人口的縣（市）約有190多個(gè)，50萬(wàn)人—100萬(wàn)人口的縣（市）約有520多個(gè)，即超過(guò)50萬(wàn)人口的縣數(shù)量約占縣總數(shù)的三分之一，而其中近九成的縣位于東部及中部地區(qū)。人口是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性因素，在縣域人口流失較多的背景下，如何發(fā)展縣域產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大縣域就業(yè)容量，增加并穩(wěn)定縣域尤其是縣城人口規(guī)模，是推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心任務(wù)之一，同時(shí)也是減少縣域承載力不平衡帶來(lái)的不利影響的重要措施之一。
縣域經(jīng)濟(jì)特色化不夠明顯。一方面，從開(kāi)放合作的角度看，有的縣域產(chǎn)業(yè)存在同質(zhì)化發(fā)展現(xiàn)象，忽視了區(qū)域間的合理分工與布局。有的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往以區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，側(cè)重利用本縣域內(nèi)的資源，發(fā)展“小而全”的地方產(chǎn)業(yè)體系，缺乏跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈延伸和各個(gè)環(huán)節(jié)的分工合作，導(dǎo)致縣與縣之間同類(lèi)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊并存，過(guò)度的同質(zhì)化和低水平重復(fù)建設(shè)造成資源浪費(fèi)、效率低下。另一方面，縣域與區(qū)域中心城市（周邊地級(jí)市、省會(huì)城市等）聯(lián)系不夠緊密，缺乏區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制，往往導(dǎo)致周邊大中城市的輻射效應(yīng)難以向縣域滲透，反而經(jīng)常造成虹吸效應(yīng)，尤其對(duì)于距離中心城市相對(duì)邊緣的縣域，虹吸效應(yīng)更為明顯⑧，這樣就造成縣域各類(lèi)要素持續(xù)流出，而縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展利用周邊大中城市的技術(shù)、人才、信息等創(chuàng)新高端要素比較困難，不利于縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新動(dòng)能培育。
縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力及主要任務(wù)
縣域處在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部、工業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的交匯點(diǎn)，因此，縣域經(jīng)常被作為國(guó)家推進(jìn)相關(guān)工作的重點(diǎn)切入點(diǎn)或抓手。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)有助于優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)展各具特色的現(xiàn)代鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大縣域就業(yè)容量，讓農(nóng)民就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益，激發(fā)更多縣域消費(fèi)潛力；有助于強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)農(nóng)民功能，推動(dòng)構(gòu)建以縣城為樞紐、以小城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)的縣域經(jīng)濟(jì)體系；有助于加快推動(dòng)打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度性通道，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系建立健全。
2024年3月20日，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)崛起座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)。”在促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)，是推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)。2021年中央一號(hào)文件提出：“立足縣域布局特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工和精深加工，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)集群。”2024年中央一號(hào)文件指出：“統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，提升縣城綜合承載能力和治理能力，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)、資源要素優(yōu)化配置。”新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的主陣地都是縣域，因此，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有目標(biāo)一致性，可以綜合施策，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興過(guò)程中形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)。從促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的角度看，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力主要包括五個(gè)方面：縣城城鎮(zhèn)化、縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、縣域消費(fèi)升級(jí)、科技創(chuàng)新和農(nóng)村改革，其中，縣城城鎮(zhèn)化、縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和縣域消費(fèi)升級(jí)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要任務(wù)；科技和改革是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支撐，同時(shí)也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的雙輪驅(qū)動(dòng)。這里重點(diǎn)圍繞前三個(gè)方面展開(kāi)闡述。
推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的核心是人口的城鎮(zhèn)化和就業(yè)的“非農(nóng)化”，直接表現(xiàn)是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。從職業(yè)的轉(zhuǎn)變來(lái)看，轉(zhuǎn)移人口主要遵循了從農(nóng)村農(nóng)業(yè)領(lǐng)域向城鎮(zhèn)工業(yè)或服務(wù)業(yè)領(lǐng)域流動(dòng)的路線，這也是農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的一次轉(zhuǎn)變。在這一過(guò)程中，縣城作為城市的末端，同時(shí)又是鎮(zhèn)村的前端，成為農(nóng)民遷移的重要落腳點(diǎn)，是城鎮(zhèn)化人口重要的吸納器。⑨目前，縣城的人口占比并不多，根據(jù)《2020中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒（縣市卷）》測(cè)算，全國(guó)縣域總?cè)丝诩s9.1億人（2019年，不含市轄區(qū)），其中約91.8%的人口生活在鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)里面，生活在縣城中的人口只有約8000多萬(wàn)人，對(duì)于大部分縣城來(lái)說(shuō)人口不足10萬(wàn)人。因此，在多數(shù)縣域人口流失的背景下，如何為縣城增加并穩(wěn)定人口，是縣城城鎮(zhèn)化的核心，也是推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心使命之一。
從縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)主要是要提升縣城產(chǎn)業(yè)配套功能。當(dāng)前，縣城已成為縣域二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要承載區(qū)域，包括縣域農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)物流交易等多個(gè)方面。但目前隨著新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的壓力增大，縣城產(chǎn)業(yè)平臺(tái)在功能和配套設(shè)施上還無(wú)法快速適應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力帶來(lái)的沖擊，部分縣城的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)呈現(xiàn)不同程度的空心化，土地產(chǎn)出率較低。應(yīng)以經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等為重點(diǎn)，打造一批高能級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體，一些優(yōu)勢(shì)縣域可以通過(guò)“一區(qū)多園”拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，對(duì)于欠發(fā)達(dá)縣域可采取區(qū)域合作方式建設(shè)“飛地園區(qū)”等。進(jìn)一步加快產(chǎn)業(yè)平臺(tái)公共配套設(shè)施和科創(chuàng)平臺(tái)建設(shè)，提升數(shù)字化水平，打造一批高水平產(chǎn)教融合平臺(tái)和成果轉(zhuǎn)化平臺(tái)，推動(dòng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、核心企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)等資源要素集聚，因地制宜打造縣域的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。
培育和壯大縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2024年4月23日，習(xí)近平總書(shū)記在重慶主持召開(kāi)新時(shí)代推動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)座談會(huì)并發(fā)表重要講話進(jìn)一步指出：“發(fā)展各具特色的縣域經(jīng)濟(jì)，培育一批農(nóng)業(yè)強(qiáng)縣、工業(yè)大縣、旅游名縣，促進(jìn)農(nóng)民群眾就近就業(yè)增收，因地制宜推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。”科學(xué)認(rèn)識(shí)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性和梯度性，注意區(qū)分縣域必需產(chǎn)業(yè)和附加產(chǎn)業(yè)，不斷培育和壯大縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。必需產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等縣域必需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)堅(jiān)持必需產(chǎn)業(yè)特色化發(fā)展，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，尤其是要大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，把農(nóng)產(chǎn)品加工升值部分留在縣域內(nèi)，讓農(nóng)民分享更多產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益。附加產(chǎn)業(yè)不僅是縣域經(jīng)濟(jì)的核心引擎，也是縣域財(cái)政的重要來(lái)源，主要指縣域工業(yè)經(jīng)濟(jì)，是獨(dú)立的一套體系，可以集中在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)相對(duì)封閉地發(fā)展，具有非線性和不確定性。差異化發(fā)展附加產(chǎn)業(yè)，避免同質(zhì)化，附加產(chǎn)業(yè)被培育成為縣域的支柱和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，則可轉(zhuǎn)化為縣域的必需產(chǎn)業(yè)。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，既要積極招引和培育附加產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)附加產(chǎn)業(yè)從無(wú)到有、由小到大；也必須發(fā)展好必需產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展具有本地資源比較優(yōu)勢(shì)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。
推動(dòng)縣域消費(fèi)升級(jí)。消費(fèi)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車(chē)之一，縣域消費(fèi)也是繁榮縣域經(jīng)濟(jì)的重要?jiǎng)恿χ?，是縣域經(jīng)濟(jì)活力的重要體現(xiàn)。隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是縣域商業(yè)體系的完善和消費(fèi)模式的升級(jí)，城鄉(xiāng)居民的收入、購(gòu)買(mǎi)力和消費(fèi)意愿將進(jìn)一步提高，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)力會(huì)更強(qiáng)。發(fā)揮縣域消費(fèi)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合的促進(jìn)作用，一是擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)，保證農(nóng)民有更多可支配收入，通過(guò)加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、完善農(nóng)民工就業(yè)政策、支持鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策措施，讓農(nóng)民有更多的財(cái)產(chǎn)性收入、工資性收入。二是加強(qiáng)城鄉(xiāng)消費(fèi)市場(chǎng)建設(shè)，優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境。不斷豐富和完善縣域消費(fèi)的商品、消費(fèi)載體和消費(fèi)路徑，著重加強(qiáng)線下的農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、鄉(xiāng)村超市和縣城功能齊全的商業(yè)綜合體建設(shè)，以及線上購(gòu)物平臺(tái)在農(nóng)村的普及（包括快遞點(diǎn)、配送站），促進(jìn)工業(yè)品下鄉(xiāng)、農(nóng)產(chǎn)品上行。三是積極發(fā)展旅游等服務(wù)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)文旅融合發(fā)展，逐步將其打造成縣域支柱產(chǎn)業(yè)。
總之，縣域經(jīng)濟(jì)是城市和鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)的連接點(diǎn)，應(yīng)按照城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求，把縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村作為一個(gè)有機(jī)整體科學(xué)布局，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，不斷尋找和打造縣域經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。
（作者分別為中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究院研究員、中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)研究中心副主任；中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)研究中心副主任、研究員）
【注釋】
①孫久文、蔣治：《十四五時(shí)期中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局展望》，《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》，2021年第2期。
②杜志雄：《發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2024年第5期。
③⑨賈大猛、張正河：《縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征及配套功能提升策略》，《國(guó)家治理》，2024年第5期。
④賈大猛、張正河：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下的縣域高質(zhì)量發(fā)展》，《國(guó)家治理》，2020年第4期。
⑤杜志雄：《堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》，2022年第6期。
⑥馬偉華：《縣城人口流失的多維成因、現(xiàn)實(shí)困境及對(duì)策建議》，《國(guó)家治理》，2023年第5期。
⑦潘彪、黃征學(xué)、黨麗娟：《縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的差異化路徑》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2024年第1期。
⑧洪煒杰、羅必良：《縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展：中心城市的虹吸或溢出效應(yīng)》，《學(xué)術(shù)研究》，2023年第11期。
責(zé)編/靳佳 美編/陳媛媛
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