【摘要】中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人工智能的高速發(fā)展與生產(chǎn)方式的變革以及人口結(jié)構(gòu)的變化等，將對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保障制度安排帶來一定挑戰(zhàn)。我國依賴政治承諾和制度創(chuàng)新建成了世界最大的社會(huì)保障體系，今后需要嵌入“社會(huì)治理”，在政府和市場之間創(chuàng)造社會(huì)對(duì)話與共同決策的空間，形成利益相關(guān)人依法合作機(jī)制，健全社會(huì)保障法治，實(shí)現(xiàn)共建共享共贏。為此，在學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會(huì)《決定》的基礎(chǔ)上，從充分就業(yè)、公平分配、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)保障體系建設(shè)和社會(huì)保障公共服務(wù)六個(gè)維度，嵌入社會(huì)治理和建設(shè)社會(huì)保障法治具有現(xiàn)實(shí)必要性，能進(jìn)一步促進(jìn)我國社會(huì)保障體系的可持續(xù)發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)治理 社會(huì)保障 法律制度 制度創(chuàng)新
【中圖分類號(hào)】D632.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.002
楊燕綏，清華大學(xué)醫(yī)院管理研究院教授、博導(dǎo)，國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《實(shí)現(xiàn)積極老齡化的公共政策及其機(jī)制研究》主持人，中國銀色經(jīng)濟(jì)與健康財(cái)富發(fā)展指數(shù)主編。研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、銀色經(jīng)濟(jì)、健康財(cái)富。主要著作有《政府與社會(huì)保障》《銀色經(jīng)濟(jì)與嵌入式養(yǎng)老服務(wù)》《社會(huì)保障法》《醫(yī)療保險(xiǎn)》等。
社會(huì)保障是國家抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和保障國民基本生活安全的制度安排，由此實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展。我國社會(huì)保障經(jīng)歷了“點(diǎn)”（各個(gè)擊破）、“線”（構(gòu)建防線）的發(fā)展階段，正在進(jìn)入“網(wǎng)”（體系建設(shè)）的發(fā)展新階段。2024年7月，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障。必須全面貫徹實(shí)施憲法，維護(hù)憲法權(quán)威，協(xié)同推進(jìn)立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)改革，健全法律面前人人平等保障機(jī)制”。法律是基于妥協(xié)與共識(shí)形成的行為規(guī)范的總和，可以促進(jìn)人和人之間的信任、增強(qiáng)制度創(chuàng)新的信心，促進(jìn)這種妥協(xié)的力量和機(jī)制包括政治與政府、經(jīng)濟(jì)與市場和社會(huì)與民主。法制即指法律制度化和依法辦事，實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依和執(zhí)法必嚴(yán)。法治的范疇大于法制，即指依法治理。法治建設(shè)即指在利益相關(guān)人之間依據(jù)法律法規(guī)建立合作機(jī)制（以協(xié)議為主）、制定實(shí)現(xiàn)利益共贏的制度安排（公共選擇）和實(shí)施過程（公共服務(wù)＋社會(huì)服務(wù)）的社會(huì)治理。社會(huì)保障法屬于社會(huì)法范疇，更加需要社會(huì)治理。我國社會(huì)保障法律制度包括憲法原則、社會(huì)保險(xiǎn)法等基本法、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦條例等行政法規(guī)和大量地方性法規(guī)，尚缺乏統(tǒng)一編纂的法典。
憲法中的社會(huì)保障原則與制度創(chuàng)新
社會(huì)保障是國家、社會(huì)、個(gè)人合作的結(jié)果。社會(huì)保障籌集資金需要納稅人和繳費(fèi)人的認(rèn)同，社會(huì)保障待遇需要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，社會(huì)保障公共服務(wù)需要政府主導(dǎo)和個(gè)人配合。特別是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生重大變革時(shí)，更需要達(dá)成社會(huì)共識(shí)。以應(yīng)對(duì)人口老齡化為例，任何一項(xiàng)福利制度變革都需要在青年人（持續(xù)繳費(fèi)）、大齡人口（繼續(xù)工作）和老年人口（繳納醫(yī)保費(fèi)）之間達(dá)成共識(shí)。因此貝弗里奇提示，國家在盡職盡責(zé)的同時(shí)，不應(yīng)扼殺對(duì)個(gè)人的激勵(lì)。應(yīng)當(dāng)給個(gè)人參與社會(huì)保障制度建設(shè)的機(jī)會(huì)并賦予他們一定的責(zé)任。[1]法律的社會(huì)基礎(chǔ)是不同利益主體之間的妥協(xié)，社會(huì)保障更是如此。法律的功能和作用在于承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保障在規(guī)定范圍內(nèi)的利益。[2]
憲法中的社會(huì)保障政治承諾。1949年新中國成立之初，我國的城鎮(zhèn)化率僅為10%，面臨在一個(gè)以農(nóng)村人口為主的發(fā)展中國家如何提供社會(huì)保障的問題。2016年，我國基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋人口超過13億，11月17日，中國政府在巴拿馬獲得國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)（ISSA）第32屆大會(huì)授予的“社會(huì)保障杰出成就獎(jiǎng)（2014年-2016年）”。2016年6月，國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)曾致信習(xí)近平主席，認(rèn)為在過去的十年里，中國憑借強(qiáng)有力的政治承諾和諸多重大的制度創(chuàng)新，在社會(huì)保障擴(kuò)面工作方面取得了舉世無雙的成就。[3]
1954年《中華人民共和國憲法》提出“建立社會(huì)主義社會(huì)”的目標(biāo)，第93條規(guī)定：“國家舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴(kuò)大這些設(shè)施，以保證勞動(dòng)者享受這種權(quán)利。”第102條規(guī)定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)。”1982年《中華人民共和國憲法》第42條規(guī)定：“中華人民共和國公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)。”由此形成的社會(huì)保障憲法理念是“取之于民、用之于民”，社會(huì)保障是公民權(quán)利，也是公民義務(wù)；社會(huì)保障憲法原則是國家承擔(dān)動(dòng)員和組織公民共建共享社會(huì)保障制度與服務(wù)的責(zé)任（見圖1）。由此可見，社會(huì)保障屬于社會(huì)法范疇，有別于公法（以行政法為主）和私法（以民法為主），具有非公非私、亦公亦私的特征。在法制建設(shè)相對(duì)成熟的歐洲國家，社會(huì)保障法有“小憲法”之稱。德國將社會(huì)保障法律編入社會(huì)法體系，即社會(huì)法編纂。
在此后的《憲法》修正案中，社會(huì)保障憲法理念與原則被堅(jiān)持和不斷完善（見表1），由此形成一種堅(jiān)不可摧的政治承諾。
1951年頒布的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》（以下簡稱《條例》）是中華人民共和國的第一部社會(huì)保障法規(guī)。依照《條例》規(guī)定，我國在民族資本的企業(yè)中建立了工會(huì)和職工保險(xiǎn)制度，用工資總額的3%建立籌資制度，提供生育津貼、醫(yī)療津貼、傷殘津貼和退休費(fèi)，由企業(yè)工會(huì)直接管理?！稐l例》支持在民族資本企業(yè)中設(shè)立工會(huì)組織，以及一系列具有保險(xiǎn)屬性的制度安排，贏得了工人群眾對(duì)中國共產(chǎn)黨的信任和對(duì)新中國的憧憬，繼而迸發(fā)出極大的生產(chǎn)積極性。同時(shí)民族資本企業(yè)在這種氛圍下得以快速發(fā)展，有力地支持了新中國的建設(shè)和抗美援朝的勝利。
1978年改革開放之后，伴隨我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展，基于我國社會(huì)保障憲法原則，1994～1995年頒布和實(shí)施了《中華人民共和國勞動(dòng)法》，2010～2011年頒布和實(shí)施了《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，一系列條例、規(guī)章和地方法律法規(guī)及勞動(dòng)仲裁和社會(huì)保險(xiǎn)訴訟等制度安排也相繼頒布實(shí)施，由此共同構(gòu)成了我國社會(huì)保障法律制度。此外，還有一系列國務(wù)院規(guī)范性文件共同發(fā)揮作用，有效促進(jìn)了社會(huì)保障立法，大大強(qiáng)化了社會(huì)保障法律法規(guī)的執(zhí)行力度。
居民社會(huì)保險(xiǎn)的制度創(chuàng)新。中國居民醫(yī)療保障制度創(chuàng)新架構(gòu)由如下三個(gè)部分構(gòu)成（見圖2）：一是“以降低健康風(fēng)險(xiǎn)和提高生活質(zhì)量”為基點(diǎn)的執(zhí)政理念，形成中國全民醫(yī)療保障的政治承諾；二是優(yōu)化資源配置的公共選擇和制度創(chuàng)新，包括加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，以3:1的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)居民參加社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)；建立“分兩步走”的策略和運(yùn)行機(jī)制；確保兌現(xiàn)實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)療保障的政治承諾；三是評(píng)價(jià)制度創(chuàng)新的社會(huì)效應(yīng)。有研究用雙重差分（DID）模型，[4]即二元固定效應(yīng)模型，合理量化政策這一外生因素，分別對(duì)試驗(yàn)前后和試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)外的效應(yīng)進(jìn)行固定，從健康水平、消費(fèi)能力和生活滿意度三個(gè)方面對(duì)中國居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的政策效應(yīng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并按照戶口、年齡、收入水平、地理區(qū)位、城鎮(zhèn)化水平、統(tǒng)籌層級(jí)等分組進(jìn)行了異質(zhì)性分析。研究結(jié)果顯示，醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍的擴(kuò)大和保障水平的提高對(duì)居民的健康水平、消費(fèi)能力和生活滿意度均有顯著提升效應(yīng)，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)整合政策對(duì)農(nóng)村戶口、中老年群體、低收入人群以及西部、城鎮(zhèn)化率較低地區(qū)的居民生活滿意度提升效應(yīng)更為明顯，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的省份提升效應(yīng)優(yōu)于其他地區(qū)。
醫(yī)療保障制度創(chuàng)新內(nèi)含公共財(cái)政轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)型的新趨勢，從注重經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向注重民生。2004年以前，中國財(cái)政支出主要流向有形資本，2004年以后用于經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出比重大幅下降，用于社會(huì)與公共服務(wù)的支出開始增長。顧昕（2021）在研究中統(tǒng)計(jì)分析了1990年至2018年中國社會(huì)政策支出水平，30年間社會(huì)政策總支出從984.1億元大幅增加至150177.7億元，增加了152.6倍；占GDP比重，從5.2%增加至16.7%，已經(jīng)高于某些發(fā)達(dá)國家水平。[5]
新時(shí)代社會(huì)保障的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。黨的十九大報(bào)告提出，“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”；“我國社會(huì)生產(chǎn)力水平總體上顯著提高，社會(huì)生產(chǎn)能力在很多方面進(jìn)入世界前列，更加突出的問題是發(fā)展不平衡不充分”。《決定》提出，“在發(fā)展中保障和改善民生是中國式現(xiàn)代化的重大任務(wù)。必須堅(jiān)持盡力而為、量力而行，完善基本公共服務(wù)制度體系，加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，不斷滿足人民對(duì)美好生活的向往”；要“完善收入分配制度”；“完善就業(yè)優(yōu)先政策”；“健全社會(huì)保障體系”；“深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革”；“健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系”，這一系列要求和部署明確了新時(shí)代譜寫社會(huì)保障新篇章的基本原則和基本策略。在實(shí)踐中，我們需要總結(jié)政治承諾和制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)特征，在政府和市場兩個(gè)機(jī)制之外大力引進(jìn)社會(huì)治理，這是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。
社會(huì)治理文獻(xiàn)綜述
治理理論。治理是一個(gè)相對(duì)模糊和復(fù)雜的概念，在治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的表述比較具有代表性和權(quán)威性。1995年該委員會(huì)對(duì)治理的概念作出如下界定：治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和，使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程，包括正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及非正式安排，均由人民和機(jī)構(gòu)同意、或者認(rèn)為符合他們的利益而授予其權(quán)力。[6]
國家治理是以政府為主導(dǎo)，通過社會(huì)合作，抑制市場失靈和政府失靈，實(shí)現(xiàn)共贏的公共選擇和制度安排。市場失靈是指僅通過市場配置資源無法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。一般認(rèn)為，導(dǎo)致市場失靈的主要原因包括壟斷、外部性（如垃圾堆放）、公共物品（政府配置資源）和不完全信息（信息不對(duì)稱）等因素。治理理論可以彌補(bǔ)國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足，但是治理不是萬能的，它存在著許多局限。Bob Jessop將治理理論的內(nèi)在困境概括為四種兩難選擇，一是合作與競爭的矛盾，二是開放與封閉的矛盾，三是原則性與靈活性的矛盾，四是責(zé)任與效率的矛盾。
針對(duì)如何克服治理的失效，不少學(xué)者和國際組織提出了“善治”（good governance）的概念，強(qiáng)調(diào)通過政府與公民的良好合作以及公民的積極參與，實(shí)現(xiàn)管理的民主化。韋默和維寧認(rèn)為：“每個(gè)社會(huì)都通過個(gè)人選擇與集體選擇的某種組合來生產(chǎn)和分配物品”，[7]在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府總要發(fā)揮其作用，但政府不是萬能的，其采取的立法司法、行政管理及經(jīng)濟(jì)手段，在實(shí)施過程中會(huì)出現(xiàn)各種事與愿違的問題和結(jié)果，如干預(yù)不足或干預(yù)過度等，并最終不可避免地導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利的損失。凱恩斯主義式的國家干預(yù)政策在西方盛行二十余年，帶來了政府規(guī)模膨脹過度、巨額財(cái)政赤字、尋租、交易成本增大、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率低下等問題，20世紀(jì)70年代西方國家的滯脹是政府失靈的典型表現(xiàn)。此后人們逐漸轉(zhuǎn)變了重視市場失靈和忽略政府失靈的局面。[8]以基本保健服務(wù)為例，其是典型的市場失靈領(lǐng)域，需要政府介入，構(gòu)建社會(huì)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“有管理的競爭”。因此，1920年庇古福利經(jīng)濟(jì)學(xué)誕生，他提出公民受益權(quán)，認(rèn)為發(fā)展社會(huì)福利需要找到資本主義和社會(huì)主義中間的“第三條道路”。第三條道路不僅指妥協(xié)或混合的態(tài)度，更是糅合了市場和政府雙方的優(yōu)點(diǎn)和缺陷，由此形成互補(bǔ)不足的政治哲學(xué)，引導(dǎo)政治回歸社會(huì)。
多中心治理理論由以奧斯特羅姆為代表的制度分析學(xué)派提出。[9]單中心意味著政府作為唯一的主體對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行排他性管理，多中心則意味著在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的過程中，存在包括中央政府單位、地方政府單位、政府派生實(shí)體、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)人在內(nèi)的許多決策中心，在一定的規(guī)則約束下，以多種形式共同行使主體性權(quán)力。這種主體多方、形式多樣的公共事務(wù)管理體制屬于社會(huì)治理范疇。
綜上所述，治理即利益相關(guān)人依法建立長期合作機(jī)制與實(shí)現(xiàn)共贏的制度安排與實(shí)施過程。
社會(huì)治理。社會(huì)治理即指社會(huì)群體性利益相關(guān)人，依法建立長期合作機(jī)制和實(shí)現(xiàn)共贏的制度安排與實(shí)施過程。社會(huì)治理的內(nèi)涵主要包括六大要素，一是利益相關(guān)人，非個(gè)人和國家，強(qiáng)調(diào)社會(huì)群體利益和社會(huì)利益；二是法律法規(guī)，強(qiáng)調(diào)有法可依，特別是社會(huì)法；三是合作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)依法治理，以協(xié)議等軟法和社會(huì)治理為主；四是利益共贏，在勞工和資本之外，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益；五是制度安排，通過優(yōu)化資源配置和建立激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效用最大化；六是實(shí)施過程，強(qiáng)調(diào)協(xié)議的執(zhí)行力，包括監(jiān)督、補(bǔ)償和獎(jiǎng)懲等。
18世紀(jì)以后，黑格爾和馬克思等采用市民社會(huì)-政治國家的分析結(jié)構(gòu)，較多揭示了二者的對(duì)抗性。[10]進(jìn)入20世紀(jì)，資本主義國家進(jìn)入壟斷資本主義階段，分配不公和環(huán)境污染導(dǎo)致的社會(huì)矛盾日益突顯。德國俾斯麥政府通過社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)勞資妥協(xié)的成功經(jīng)驗(yàn)被認(rèn)可。1919年，德國憲法出現(xiàn)勞動(dòng)力保護(hù)等原則，此后，勞動(dòng)法、教育法、社會(huì)保障法、環(huán)境保護(hù)法等不斷出現(xiàn)。在此期間，人類最大的社會(huì)進(jìn)步即出現(xiàn)了社會(huì)法學(xué)派和第三法域，以關(guān)注實(shí)證的方法研究社會(huì)和法治，在西方哲學(xué)史中占有主導(dǎo)地位。
國內(nèi)外學(xué)者對(duì)社會(huì)治理具有濃厚的研究興趣，并形成以下三種代表性觀點(diǎn)。政治學(xué)者通常認(rèn)為，社會(huì)治理體現(xiàn)在由精英領(lǐng)導(dǎo)的政治動(dòng)員之中。公共管理學(xué)者認(rèn)為社會(huì)治理體現(xiàn)在新公共管理理論和行動(dòng)之中，理論基礎(chǔ)主要是公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與社會(huì)合作。哲學(xué)學(xué)者關(guān)于“社會(huì)治理”的基本觀點(diǎn)源自現(xiàn)代哲學(xué)中的實(shí)用主義，基于知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)預(yù)判行動(dòng)結(jié)果。陳成文等認(rèn)為，上述描述具有一定啟發(fā)性，但沒有揭示“社會(huì)治理”的內(nèi)涵，其內(nèi)涵是政府、市場、社會(huì)組織、公民在形成合作性關(guān)系的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法、理、情三種社會(huì)控制手段解決社會(huì)問題，以實(shí)現(xiàn)化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、激發(fā)社會(huì)活力、推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展目的的一種協(xié)調(diào)性社會(huì)行動(dòng)的總稱。[11]這個(gè)解釋有助于區(qū)分社會(huì)管理與社會(huì)治理的異同。
在我國的重要文件中，社會(huì)治理的相關(guān)敘述主要經(jīng)歷如下變革，黨的十六大提出“社會(huì)管理”、黨的十七大提出“社會(huì)建設(shè)”、黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”。黨的十九大報(bào)告提出，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”；“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。由社會(huì)管理到社會(huì)治理，雖然僅一字之差，卻反映出在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整與社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的背景下，黨的執(zhí)政理念發(fā)生的深刻變化，社會(huì)治理目標(biāo)、治理主體與治理方式實(shí)現(xiàn)重大更新和優(yōu)化。[12]
社會(huì)法。社會(huì)法是調(diào)整社會(huì)群體關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。社會(huì)法學(xué)的代表人物有法國的孔德（Auguste Comte）、英國的斯賓塞（Herbert Spencer）、德國的魯?shù)婪?middot;馮·耶林（Rudolph von Jhering）等。中國社會(huì)法學(xué)和社會(huì)法律實(shí)踐發(fā)展水平均有待提升，例如，百度百科將社會(huì)法定義為：“社會(huì)法是旨在保障特殊群體和弱勢群體的權(quán)益的法律，又稱為勞動(dòng)與社會(huì)保障法”，這一定義具有一定局限性，突出了政府保障功能，忽略了社會(huì)治理功能。德國社會(huì)法治相對(duì)發(fā)達(dá)，不僅有社會(huì)法典，還有社會(huì)法庭，并設(shè)置了公訴人，專門處理勞動(dòng)訴訟、社會(huì)保障訴訟等?？傮w而言，社會(huì)治理的依據(jù)包括一元法律，即依據(jù)公法辦事，以行政法系和政府執(zhí)法為主；二元法律，即依據(jù)公法和私法辦事，以民法典和財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)為主；三元法律，即依據(jù)公法、私法和社會(huì)法并存的法律格局辦事，以勞動(dòng)法、醫(yī)療保障法、社會(huì)保險(xiǎn)法、環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、社會(huì)企業(yè)法為主，時(shí)而需要依據(jù)公法辦事，時(shí)而要依據(jù)民法典辦事。
社會(huì)法主要具備如下特征：一是非公非私，顧名思義其調(diào)整對(duì)象不同于公法，也不同于私法，而是社會(huì)群體，如醫(yī)生和患者、雇主和雇員等。社會(huì)法的主體以社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織（含學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)）等為主。二是亦公亦私。顧名思義其調(diào)整對(duì)象兼顧公私。“亦公”首先指保護(hù)社會(huì)群體的共同利益，它屬于中觀公共問題，較多使用社會(huì)法。例如，在訂立醫(yī)保協(xié)議過程中，甲方是醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（公共法人），是全體參保人的法定代表，享有優(yōu)先邀約（提規(guī)則）和主動(dòng)檢查（智能監(jiān)控）的權(quán)利。其次，指群體要服從國家和民族共同利益，屬于宏觀公共問題時(shí)會(huì)使用公法，如醫(yī)療保障局（行政機(jī)關(guān)）依法對(duì)醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督，包括組織專業(yè)人員進(jìn)行飛行檢查、現(xiàn)場檢查和行政處罰，再如醫(yī)務(wù)人員犯罪要適用刑法典。“亦私”即指維護(hù)個(gè)人利益，屬于微觀公共問題，也會(huì)使用民法典。例如，醫(yī)患溝通涉及個(gè)人知情權(quán)、醫(yī)療質(zhì)量涉及個(gè)人健康權(quán)、醫(yī)院合理收費(fèi)涉及個(gè)人支付能力等。
中國社會(huì)保障法律制度的創(chuàng)新發(fā)展
在新時(shí)代要繼續(xù)發(fā)揮我國政治承諾和制度創(chuàng)新的優(yōu)勢，在如下領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展需要嵌入社會(huì)治理和推進(jìn)達(dá)成社會(huì)共識(shí)，建設(shè)共建共治共享的法治社會(huì)。
完善就業(yè)優(yōu)先法律制度需要社會(huì)治理。充分就業(yè)是社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)?！稕Q定》提出，“完善就業(yè)優(yōu)先政策”；“著力解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾”。這需要與時(shí)俱進(jìn)、破舊立新，以及就業(yè)相關(guān)利益群體達(dá)成共識(shí)，共同渡過難關(guān)。例如，要促進(jìn)大齡勞動(dòng)者就業(yè)，鼓勵(lì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)主體與上游生產(chǎn)商和下游服務(wù)遞送者達(dá)成行業(yè)發(fā)展公約，提高各自的就業(yè)質(zhì)量和企業(yè)發(fā)展質(zhì)量。我國十五五規(guī)劃也應(yīng)考慮對(duì)機(jī)器人和數(shù)字經(jīng)濟(jì)、老年人和照護(hù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢和供需作出預(yù)判和規(guī)劃。
首先，大齡人口增加就業(yè)需要達(dá)成社會(huì)共識(shí)并提供法律依據(jù)。青年人口、大齡人口（50～60歲、60～75歲）和老年人口是利益相關(guān)人，面對(duì)結(jié)構(gòu)性失業(yè)，只有相互理解和支持才能促進(jìn)立法和實(shí)現(xiàn)共贏，其中最敏感的是大齡人口。2023年，全球用工缺口達(dá)到4.53億人，是全球失業(yè)率的2倍多。[13]為此，“勞動(dòng)年齡”和“勞動(dòng)年齡人口”一詞進(jìn)入了公共政策和勞動(dòng)法律的視野。國家需要依法界定具有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)義務(wù)的人口（殘疾人口除外）。勞動(dòng)年齡伴隨國民平均預(yù)期壽命的延長而增長，而這將直接影響勞動(dòng)力供給、勞動(dòng)力市場、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳和養(yǎng)老金計(jì)劃的可持續(xù)發(fā)展。
經(jīng)合組織（OECD）和歐盟均將“勞動(dòng)年齡人口就業(yè)參與率達(dá)到70%”作為考核政府工作績效和維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要指標(biāo)。如果維持勞動(dòng)年齡人口就業(yè)參與率70%不變，則需要提高勞動(dòng)年齡。許多先行發(fā)達(dá)和人口老齡化的國家選擇了提高勞動(dòng)年齡，將領(lǐng)取全額基本養(yǎng)老金的法定年齡提高到67歲和70歲。2021年4月1日，日本開始實(shí)施《改正高年齡者雇傭安定法》，意在將領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的法定年齡提高到70歲。
我國現(xiàn)行勞動(dòng)法（2018年版）規(guī)定了禁止使用童工的年齡（即15歲以下），尚未就公民的“勞動(dòng)年齡”進(jìn)行立法，人們一般用領(lǐng)取退休金的年齡判斷自己的勞動(dòng)年齡。一方面，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)一定程度的“空賬加大”和“缺口提前”的問題；[14]另一方面，失能失智照護(hù)等行業(yè)同時(shí)存在招工難和留人難的問題。因此，亟待進(jìn)一步就公民勞動(dòng)年齡入法和引導(dǎo)大齡人口增加就業(yè)進(jìn)行社會(huì)對(duì)話并達(dá)成共識(shí)，為修訂《勞動(dòng)法》奠定基礎(chǔ)。這方面可借鑒歐洲國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，德國等歐洲國家遇到社會(huì)危機(jī)時(shí)，均是通過社會(huì)對(duì)話達(dá)成共識(shí)并制定白皮書，再進(jìn)入立法。2004年1月1日，德國頒布實(shí)施《法定醫(yī)療保險(xiǎn)現(xiàn)代化法》，降低了保費(fèi)繳納比例，也取消了一系列醫(yī)療基金分擔(dān)的項(xiàng)目。目前，我國仍需加強(qiáng)社會(huì)對(duì)話氛圍和相關(guān)機(jī)制的建設(shè)，而解決大齡人口增加就業(yè)問題，需要進(jìn)行不同年齡組的社會(huì)對(duì)話，提高國民社會(huì)契約精神，引導(dǎo)大齡人口為減少青年人負(fù)擔(dān)和提高老年人生活質(zhì)量顧全大局和敢于擔(dān)當(dāng)，支持國家相關(guān)政策和法律的制定與實(shí)施。
其次，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。大齡人口增加就業(yè)與年輕人就業(yè)具有互補(bǔ)關(guān)系，并非替代關(guān)系。新時(shí)代出現(xiàn)“機(jī)器人與數(shù)字經(jīng)濟(jì)、老年人與照護(hù)經(jīng)濟(jì)”兩個(gè)關(guān)鍵詞，由此引發(fā)生產(chǎn)方式和生產(chǎn)關(guān)系的變革，繼而將發(fā)生勞動(dòng)力大遷徙。20世紀(jì)90年代以來，德國為解決勞動(dòng)力遷徙問題，實(shí)施了50＋行動(dòng)計(jì)劃，激勵(lì)制造業(yè)大齡冗員回家照護(hù)老年人，政府支付原工資的30%，每增加照護(hù)一位老年人即增加10%，由此培育了可照護(hù)10人的小型護(hù)理院，引導(dǎo)老年人從政府養(yǎng)老機(jī)構(gòu)返回家庭，為照護(hù)經(jīng)濟(jì)奠定了基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力的合理遷徙，堪稱社會(huì)效用最大化的公共項(xiàng)目，這些經(jīng)驗(yàn)值得中國借鑒。
此外，人們還需要就家人照護(hù)的社會(huì)價(jià)值達(dá)成共識(shí)，從而規(guī)范家庭就業(yè)和支持居家養(yǎng)老。家庭成員照護(hù)是居家養(yǎng)老的有效條件，包括1人照護(hù)多人（德國的經(jīng)驗(yàn)是10人以內(nèi)）。為此，需要研究和認(rèn)同親屬照護(hù)的社會(huì)價(jià)值。制定支持家庭照護(hù)（包括護(hù)理員入戶服務(wù)）的相關(guān)就業(yè)政策，包括職業(yè)系列、規(guī)范、培訓(xùn)、資質(zhì)、監(jiān)督和費(fèi)用。
合理收入分配需要社會(huì)治理。合理收入分配是社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)，應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手優(yōu)化收入分配制度。
第一，需就建立以醫(yī)生群體收入為標(biāo)桿的合理的收入分配制度進(jìn)一步尋求社會(huì)共識(shí)?！稕Q定》提出，“要完善收入分配制度”。工資分配的利益相關(guān)人是公共部門和私營部門。公共部門主要包括公務(wù)員、教師和醫(yī)生三個(gè)群體，根據(jù)培養(yǎng)成本、工作強(qiáng)度和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)建立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和確定工資水平，醫(yī)生工資水平應(yīng)該最高。實(shí)現(xiàn)這個(gè)治理目標(biāo)需要進(jìn)一步尋求社會(huì)共識(shí)，特別是在公務(wù)員、教師和醫(yī)生之間達(dá)成共識(shí)，為完善工資法奠定基礎(chǔ)。
20世紀(jì)90年代以后，歐洲國家逐漸停止了一年一度的工資談判，很多城市中心教堂廣場上的勞動(dòng)大樓已被其他行業(yè)占用（筆者所見），基本已建立起以公立／公益醫(yī)院的醫(yī)生工資為標(biāo)桿的收入分配治理機(jī)制。私人部門以公共部門為標(biāo)桿，自主決定工資水平。OECD國家的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2015年，中央政府高級(jí)專業(yè)人員（教授、研究員）年收入的均值是同級(jí)政府高級(jí)公務(wù)員的2.26倍。同年，英國公立／公益醫(yī)院專家年收入分別是教授的1.28倍、公務(wù)員的2.89倍；德國公立／公益醫(yī)院專家年收入分別是教授的1.5倍、公務(wù)員的3.39倍。由此可見，醫(yī)生收入是標(biāo)桿，是體面的（不滿足這一收入水平的醫(yī)生還可以去開私人診所），由此形成公共部門收入分配的治理結(jié)構(gòu)。
第二，優(yōu)化第三次分配，支持社會(huì)服務(wù)?！稕Q定》提出，“支持發(fā)展公益慈善事業(yè)”。公益慈善事業(yè)的發(fā)展有賴于優(yōu)化第三次分配。第三次分配有別于初次分配、再分配和傳統(tǒng)的慈善事業(yè)，主要是由高收入人群（包括企業(yè)家）在自愿基礎(chǔ)上，以募集、捐贈(zèng)等公益方式建立專門基金，支持社會(huì)企業(yè)和提供社會(huì)服務(wù)。有共同價(jià)值取向的捐資者個(gè)人或者群體，通過理事會(huì)的形式建立社會(huì)企業(yè)和管理社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，不從中謀取報(bào)酬，如山村入戶陽光起點(diǎn)計(jì)劃。 [15]第三次分配是對(duì)社會(huì)資源和社會(huì)財(cái)富進(jìn)行分配，是對(duì)初次分配和再分配的有益補(bǔ)充，有利于縮小收入差距，為增加社會(huì)服務(wù)籌資，以彌補(bǔ)公共服務(wù)的不足。
第三次分配的產(chǎn)物即社會(huì)企業(yè)，是在積極福利發(fā)展背景下，慈善與商業(yè)彼此滲透的產(chǎn)物。[16]20世紀(jì)末，第三次分配在人均GDP達(dá)到2萬美元的國家和地區(qū)得以發(fā)展。以英國為例，設(shè)立了第三部門大臣，頒布了《社區(qū)利益企業(yè)法》。2006年，《英國社會(huì)企業(yè)調(diào)查報(bào)告》發(fā)布，其營業(yè)額達(dá)到270億英鎊，對(duì)GDP的貢獻(xiàn)是84億英鎊，約占GDP的1%。[17]社會(huì)企業(yè)開辟的新的產(chǎn)品、服務(wù)和市場，解決了生活困難群體就業(yè)問題，在公共服務(wù)和市場服務(wù)之外增加了社會(huì)服務(wù)，促進(jìn)了人際信任和社會(huì)團(tuán)結(jié)，激發(fā)了個(gè)人和組織的潛能。以我國養(yǎng)老服務(wù)為例，保底型服務(wù)屬于公共品是政府責(zé)任，個(gè)性化服務(wù)屬于私人品是商業(yè)企業(yè)責(zé)任。普惠型服務(wù)屬于準(zhǔn)公共品，包括政府資助的公益項(xiàng)目、國企投資的微利項(xiàng)目，還有大量的社會(huì)企業(yè)提供的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。
綜上所述，建立第三次分配秩序，需要強(qiáng)化社會(huì)契約精神，針對(duì)捐助資金的公益屬性、社會(huì)企業(yè)屬性和稅務(wù)政策、社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目范圍、理事會(huì)規(guī)范等問題進(jìn)一步優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，并制定相關(guān)法律規(guī)范。
醫(yī)療保障持續(xù)發(fā)展需要社會(huì)治理?！稕Q定》提出，“深化醫(yī)保支付方式改革”；“加強(qiáng)醫(yī)?；鸨O(jiān)管”。截至2023年底，全國基本醫(yī)療保險(xiǎn)（以下簡稱基本醫(yī)保）參保133389萬人，全國基本醫(yī)療保險(xiǎn)（含生育保險(xiǎn)）基金總支出28208.38億元，[18]占2023年全國衛(wèi)生總費(fèi)用90575.8億元的31.1%，衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP的7.2%。[19]上述數(shù)據(jù)表明我國醫(yī)療保障投入基本到位，而推動(dòng)高質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展，需要醫(yī)患進(jìn)一步達(dá)成共識(shí)，以優(yōu)化資源配置、激勵(lì)機(jī)制和提高運(yùn)行績效。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》制定《醫(yī)療保障法》，規(guī)范醫(yī)（含醫(yī)院、醫(yī)生和藥物企業(yè)等）、患（參保企業(yè)、職工和受益人）、保（含政府和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）三方利益相關(guān)人的行為，建立合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合作共贏。具體而言，需根據(jù)《醫(yī)療保障法》規(guī)范以下四種法律關(guān)系，包括法定權(quán)利義務(wù)關(guān)系、醫(yī)保服務(wù)協(xié)議關(guān)系、醫(yī)保基金使用監(jiān)督關(guān)系、藥物定價(jià)準(zhǔn)市場關(guān)系。
第一，醫(yī)療保障權(quán)利義務(wù)關(guān)系。中華人民共和國境內(nèi)企業(yè)和職工應(yīng)當(dāng)依法履行參保繳費(fèi)的義務(wù)，依法享有由醫(yī)療保障基金分擔(dān)基本醫(yī)藥費(fèi)用的權(quán)利。目前城鎮(zhèn)企業(yè)和職工參保繳費(fèi)屬于法定義務(wù)，包括如實(shí)申報(bào)相關(guān)信息、夯實(shí)繳費(fèi)基礎(chǔ)和按時(shí)繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，任何漏保、脫保、斷保都屬于執(zhí)法中存在的“問題”，需要政府、企業(yè)、職工和居民共同找到解決問題的辦法。以居民醫(yī)療保險(xiǎn)為例，特別是對(duì)農(nóng)村居民而言，激勵(lì)居民參保的財(cái)政補(bǔ)貼，需在貫徹《決定》提出的“盡力而為”原則的基礎(chǔ)上適度增加。任何侵犯參保人受益權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)依法制止、制裁直至處以刑罰。近期自雇人、靈活就業(yè)人員和居民參保還屬于自愿行為，待條件具備時(shí)將轉(zhuǎn)為法定義務(wù)。
第二，醫(yī)保服務(wù)協(xié)議關(guān)系。建立健全醫(yī)保服務(wù)協(xié)議履行機(jī)制是強(qiáng)化醫(yī)療保障法治建設(shè)的重要任務(wù)，醫(yī)保服務(wù)協(xié)議范本是醫(yī)療保障法治建設(shè)的文本之一。一是要依法制定和完善醫(yī)保服務(wù)協(xié)議范本。目前，我國有很多地方醫(yī)保服務(wù)協(xié)議范本和“兩定機(jī)構(gòu)”履行協(xié)議合規(guī)性評(píng)估等制度安排，尚缺乏全國統(tǒng)一的范本和評(píng)估指南。二是要強(qiáng)化依法履行協(xié)議的社會(huì)治理。醫(yī)保服務(wù)協(xié)議是醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（甲方，參保人利益的法定代表人）與醫(yī)藥機(jī)構(gòu)（乙方，包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)和零售藥店）之間依據(jù)法律和經(jīng)過平等協(xié)商訂立的，對(duì)參保人提供醫(yī)藥服務(wù)的社會(huì)契約。醫(yī)保服務(wù)協(xié)議的主體包括醫(yī)、患、保社會(huì)群體，是“醫(yī)、患、保”利益相關(guān)人的合作機(jī)制，屬于社會(huì)法范疇，并非行政范疇。“醫(yī)、患、保”各方就醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)利（如支付責(zé)任）、定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)（如規(guī)范管理）和醫(yī)保醫(yī)師（如合理使用）的責(zé)權(quán)利進(jìn)行協(xié)商訂立協(xié)議。醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)代表參保人的利益，作為甲方擁有優(yōu)先邀約（制定規(guī)則）和主動(dòng)檢查（如使用頻率很高的約談）的權(quán)利。在醫(yī)保糾紛處理和醫(yī)保基金使用監(jiān)督（如飛行檢查）及處罰時(shí)涉及公法范疇，如行政調(diào)處、行政處罰，甚至刑罰。三是要建立醫(yī)保協(xié)議管理平臺(tái)。建立訂立、履行、變更、中止、解除和續(xù)訂的六本臺(tái)賬，記錄雙方平等協(xié)商與訂立／續(xù)訂協(xié)議的過程，以及依法變更、中止、解除的過程，以便依法全面履行協(xié)議。四是要建立健全醫(yī)保服務(wù)協(xié)議糾紛處理制度，包括雙方主體平等協(xié)商、行政調(diào)處和行政訴訟。
第三，醫(yī)?；鹗褂门c監(jiān)督關(guān)系。醫(yī)療保障基金是源自參保人繳費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼的準(zhǔn)公共品，需要依法建立合理使用與合規(guī)使用的治理機(jī)制（見圖3）。一是依法建立醫(yī)保基金合理使用機(jī)制，包括區(qū)域（緊密型醫(yī)共體）總額預(yù)算管理、待遇目錄管理、參保患者分擔(dān)政策、定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)結(jié)算與獎(jiǎng)懲機(jī)制四個(gè)環(huán)節(jié)。區(qū)域總額付費(fèi)是以居民為中心進(jìn)行資源配置的制度安排，在以收定支的模式下，發(fā)揮我國全民醫(yī)保和地方統(tǒng)籌的閉環(huán)管理體制優(yōu)勢，打造長效平衡機(jī)制。目前，我國在住院按病組分值（DRG／DIP）付費(fèi)方面有所突破，門診病組分值（APG）和康復(fù)病組＋患者狀況的組合分值（PDPM）等尚未完成，區(qū)域總額付費(fèi)機(jī)制尚未定型。二是合法使用醫(yī)?；鸬谋O(jiān)督機(jī)制，做到依法辦事、違法必究；增加治理、減少處罰。醫(yī)療保障基金使用的個(gè)性化和信息不對(duì)稱決定其屬于道德風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)領(lǐng)域，需要建立健全智能監(jiān)控與自律、協(xié)議履行與監(jiān)督、行政檢查與監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)。
第四，醫(yī)藥服務(wù)定價(jià)的準(zhǔn)市場關(guān)系。醫(yī)療非交易，藥物非普通商品，需要有管理（公共管理）的定價(jià)機(jī)制，即成本＋加成的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制。一是建立公立醫(yī)院醫(yī)師服務(wù)“物資成本＋勞務(wù)加成”的定價(jià)機(jī)制，在此基礎(chǔ)上形成公立醫(yī)院醫(yī)師薪酬制度（約占總成本的50%），其工資在同年同地同級(jí)別的條件下達(dá)到公務(wù)員工資的2～3倍。這方面的主要挑戰(zhàn)是建立公益醫(yī)院成本管理制度，就“醫(yī)生工資高于公務(wù)員、教師一定倍數(shù)，成為工資定價(jià)標(biāo)桿”達(dá)成社會(huì)共識(shí)。二是建立“生產(chǎn)成本＋市場加成”的藥物定價(jià)機(jī)制，在規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)成本管理的基礎(chǔ)上，建立政府加成（公共衛(wèi)生采購）、協(xié)議加成（醫(yī)療保障采購）和市場加成（個(gè)人采購）三類對(duì)話和加成機(jī)制。這方面的主要挑戰(zhàn)是我國的藥物使用與研發(fā)對(duì)接的大數(shù)據(jù)平臺(tái)（GPO）還處于地方試行階段，個(gè)體、分散操作的成本高、盲目性強(qiáng)、科學(xué)性差和有效性低，亟待就國家分區(qū)建設(shè)GPO和醫(yī)保藥物配送制度完善頂層設(shè)計(jì)和制定法律法規(guī)。
養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展需要社會(huì)治理?！稕Q定》提出，要“健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)籌資和待遇合理調(diào)整機(jī)制，逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金”；“按照自愿、彈性原則，穩(wěn)妥有序推進(jìn)漸進(jìn)式延遲法定退休年齡改革”。截至2024年6月，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為10.7087億人。推動(dòng)我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展需要著力解決以往發(fā)展不均衡導(dǎo)致的公平性問題以及積極應(yīng)對(duì)人工智能等新技術(shù)和新生產(chǎn)方式帶來的挑戰(zhàn)。2010年以后，我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，給現(xiàn)收現(xiàn)付模式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來挑戰(zhàn)，包括參保覆蓋率下降和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口。為此，根據(jù)《決定》要求，在“研判風(fēng)險(xiǎn)”的基礎(chǔ)上，應(yīng)就如何“盡力而為、量力而行”的發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)推動(dòng)達(dá)成社會(huì)共識(shí)，制定《養(yǎng)老金法》和建立社會(huì)治理機(jī)制。
一是“盡力而為”地逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。我國居民（特別是農(nóng)村居民）已經(jīng)擁有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)增長率減速的過程中，應(yīng)當(dāng)適度增加激勵(lì)居民（特別是農(nóng)村居民）參保繳費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)貼，盡快實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，縮小財(cái)政補(bǔ)貼差距。在利率下行期間，保持居民養(yǎng)老保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄的記賬利息略高于一般儲(chǔ)蓄，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資收益略高于一般投資。
二是“量力而行”地健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資和待遇調(diào)整機(jī)制?？傮w而言，我國與時(shí)俱進(jìn)地建立了多支柱養(yǎng)老金體系。在人口老齡化進(jìn)一步加速發(fā)展之前，1997年中國完成了勞動(dòng)保險(xiǎn)時(shí)代的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)向社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)型，2014年機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，2015年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)整合。進(jìn)入人口老齡化初期，2004年建立了企業(yè)年金制度，建立企業(yè)年金計(jì)劃的以國有企業(yè)為主。2014年建立了職業(yè)年金制度，其覆蓋率和基金積累速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過企業(yè)年金。2022年啟動(dòng)了個(gè)人賬戶制養(yǎng)老金，但開立賬戶和實(shí)際繳費(fèi)仍然以機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和國有企業(yè)職工為主?？梢?，我國養(yǎng)老金政策領(lǐng)域存在不同職業(yè)、不同用工形式人員的養(yǎng)老金待遇均衡化有待提升的問題。從2024年10月起，堅(jiān)持量力而行原則，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休職工的視同繳費(fèi)政策應(yīng)當(dāng)與企業(yè)統(tǒng)一，由此可減少財(cái)政負(fù)擔(dān)和養(yǎng)老金差距。此外，從積極的政策視角看，適度降低中小民營企業(yè)和靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，有利于夯實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)覆蓋范圍的基礎(chǔ)。
三是依法確定領(lǐng)取全額基本養(yǎng)老金的年齡和早減晚增領(lǐng)取機(jī)制。2024年9月，十四屆全國人大常委會(huì)審議通過《關(guān)于實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡的決定》，明確了“堅(jiān)持小步調(diào)整、彈性實(shí)施、分類推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧的原則”，邁出了延遲退休的第一步。我國還需要制定《養(yǎng)老金法》，健全如下制度安排：（1）基于人口數(shù)據(jù)庫，建立全民知曉的計(jì)算公式，即全國人口預(yù)期壽命（如80歲），減去退休人口預(yù)期余壽（如15年），等于領(lǐng)取全額基本養(yǎng)老金的法定年齡（65歲）。（2）建立早減晚增領(lǐng)取機(jī)制，早領(lǐng)3～5年以照顧勞動(dòng)能力不足的人群，可適度扣減養(yǎng)老金計(jì)發(fā)額；晚領(lǐng)則增加一定比例養(yǎng)老金，以激勵(lì)人們?cè)黾泳蜆I(yè)和延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金。最終建立與人口結(jié)構(gòu)和宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的待遇調(diào)整機(jī)制。
建立社會(huì)保障體系需要社會(huì)治理?！稕Q定》提出，“健全社會(huì)保障體系”和“發(fā)揮各類商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)充保障作用”。為此，需通過合格計(jì)劃充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的保障功能，打造養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和長期護(hù)理保險(xiǎn)的第二支柱。中國企業(yè)年金作為養(yǎng)老金第二支柱安全運(yùn)行了20年，帶動(dòng)信托文化在中國養(yǎng)老金市場扎根，成功培育了養(yǎng)老金第二支柱的受托人管理體制和養(yǎng)老金運(yùn)行機(jī)制。除國有企業(yè)外，企業(yè)年金職工覆蓋率不足的主要原因是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率高?？晒┙梃b的建立企業(yè)年金計(jì)劃的成功經(jīng)驗(yàn)有：一是對(duì)標(biāo)國際成功案例，如根據(jù)《美國雇員退休收入保障法》打造的401(k)計(jì)劃；二是引入信托文化，培育委托人和受托人信任文化，建立企業(yè)年金各方利益相關(guān)人的治理機(jī)制，打造權(quán)益賬管、資產(chǎn)托管、投資管理分離的受托人責(zé)任制，確保養(yǎng)老基金專業(yè)化管理和安全運(yùn)行；三是引入合格計(jì)劃去不確定性，通過優(yōu)化國家頂層設(shè)計(jì)和制定法律法規(guī)，規(guī)范各方責(zé)任，建立稅優(yōu)政策、監(jiān)督機(jī)制和信息平臺(tái)，確保有法可依、有章可循，做到自律到位、監(jiān)督成本最小化。
近期比較火熱的惠民保，由于缺乏上述保障條件出現(xiàn)“雞肋”問題。我國可以借鑒企業(yè)年金的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)惠民保與相互保險(xiǎn)結(jié)合，引入合格計(jì)劃，打造中國醫(yī)療保險(xiǎn)的第二支柱。具體而言，可從以下方面施策，一是選擇、借鑒國際成功案例。如法國小學(xué)教師相互健康保險(xiǎn)（MGEN, 1946）。二是嵌入相互保險(xiǎn)文化。[20]在優(yōu)化商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)相互制相關(guān)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，修訂我國《保險(xiǎn)法》，設(shè)立相互保險(xiǎn)專章，規(guī)范治理規(guī)則、財(cái)務(wù)和稅收政策，發(fā)展專業(yè)化的相互保險(xiǎn)公司?？山梃b法國MGEN的成功經(jīng)驗(yàn)，將90%以上保費(fèi)收入用于參?；颊哔r付和利益相關(guān)治理項(xiàng)目，將項(xiàng)目運(yùn)營成本控制在5%以內(nèi)，在營業(yè)稅和所得稅前列支；公司盈余則控制在5%以內(nèi)。為此，要鼓勵(lì)中國股份制健康保險(xiǎn)公司舉辦去股東化醫(yī)療保險(xiǎn)分公司、獨(dú)立賬戶的相互醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目。三是借鑒企業(yè)年金的經(jīng)驗(yàn)，完善頂層設(shè)計(jì)、制定相關(guān)法律，建立治理機(jī)制，包括跨部門（保險(xiǎn)、衛(wèi)健和地方政府）聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制和信息共享與信息披露制度。綜上所述，需引導(dǎo)惠民保嵌入相互保險(xiǎn)的內(nèi)涵，走合格計(jì)劃的發(fā)展道路，將其培育成為中國醫(yī)療保險(xiǎn)的第二支柱。
社會(huì)保障公共服務(wù)需要社會(huì)治理?！稕Q定》提出，要“完善基本公共服務(wù)制度體系”。服務(wù)型政府與官僚政府的主要區(qū)別在于前者更關(guān)注執(zhí)行力，將人民視為客戶，并堅(jiān)持客戶至上原則打造公共服務(wù)體系。以醫(yī)療保障為例，在2019～2023年間，基于相關(guān)頂層設(shè)計(jì)，我國有關(guān)部門高起點(diǎn)地推進(jìn)了標(biāo)準(zhǔn)化信息化建設(shè)，迅速開通了對(duì)接政府網(wǎng)站的國家醫(yī)保服務(wù)平臺(tái)，有效調(diào)動(dòng)了各級(jí)醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的積極性，實(shí)現(xiàn)了與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、社區(qū)組織共建共享，快速建成國家、省級(jí)、市（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）五級(jí)醫(yī)保公共管理平臺(tái)和公共服務(wù)體系，以及醫(yī)療保障APP（辦理80%以上業(yè)務(wù)），服務(wù)13.5億參保人和100多萬定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)，其規(guī)模和速度都是前所未有、舉世無雙的。相關(guān)設(shè)施和服務(wù)具備優(yōu)質(zhì)公共管理和公共服務(wù)的全部屬性，[21]既體現(xiàn)了國家治理能力現(xiàn)代化，也展現(xiàn)了社會(huì)治理的作用。其中，國家、省級(jí)、市（區(qū)）三級(jí)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和服務(wù)大廳由國家醫(yī)療保障局和地方政府舉辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）兩級(jí)，甚至在醫(yī)院、零售藥店、銀行等均設(shè)有醫(yī)保公共服務(wù)窗口，此外還有各類義工參與其中，幫助殘疾人和老年人進(jìn)行具體操作。我國還可借鑒英國和德國的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，制定社會(huì)服務(wù)法律，規(guī)范政府服務(wù)外包、購買服務(wù)與公私合作項(xiàng)目，建立篩選、評(píng)估、準(zhǔn)入、退出、補(bǔ)償與獎(jiǎng)懲機(jī)制，打造服務(wù)型政府的運(yùn)營機(jī)制。
結(jié)語
基于共同富裕的社會(huì)主義原則，中國共產(chǎn)黨堅(jiān)守實(shí)現(xiàn)全民社會(huì)保障的政治承諾，領(lǐng)導(dǎo)政府、企業(yè)和人民不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，構(gòu)建起全球覆蓋率最廣、規(guī)模最大和待遇最全面的社會(huì)保障體系。未來，推動(dòng)社會(huì)保障體系的可持續(xù)發(fā)展，以及積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)變化所帶來的開源有限、支出增長等挑戰(zhàn)，需要組織全國人民集思廣益、增進(jìn)共識(shí)、加強(qiáng)合作、共同應(yīng)對(duì)。為此，政府應(yīng)積極促進(jìn)社會(huì)合作和優(yōu)化社會(huì)治理，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?？赏ㄟ^以下渠道嵌入社會(huì)治理，在政府與市場之間拓寬改革與創(chuàng)新的社會(huì)空間。一是培育社會(huì)契約精神和研究社會(huì)法律，以頒布和實(shí)施《社會(huì)企業(yè)法》為契機(jī)，支持自愿捐助和投資社會(huì)服務(wù)，培育第三次分配機(jī)制，保障社會(huì)企業(yè)（民非）的資金來源，開拓非營利性社會(huì)醫(yī)院、學(xué)校和護(hù)理機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間，充實(shí)社會(huì)保障公共服務(wù)供給。二是利用現(xiàn)有體制優(yōu)勢，發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、民主黨派和專業(yè)協(xié)會(huì)的利益相關(guān)人代表優(yōu)勢，進(jìn)行組織內(nèi)外對(duì)話，闡明自身觀點(diǎn)，促進(jìn)相互合作與共贏。以醫(yī)療保障為例，2018年以來，得益于不斷拓寬醫(yī)保與醫(yī)藥的對(duì)話空間，并注重立法和平臺(tái)建設(shè)，有效確保了住院按病組分值付費(fèi)（DRG／DIP）改革的不斷推進(jìn)，一些改革難題迎刃而解，我國三級(jí)醫(yī)院的病案管理、臨床路徑管理取得快速進(jìn)步。三是規(guī)范和利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，召集有針對(duì)性社會(huì)問題的公開討論，鼓勵(lì)反映問題和提出建設(shè)性意見，禁止攻擊性、污蔑性網(wǎng)曝，傳播正能量，打造社會(huì)對(duì)話氛圍，減少改革與創(chuàng)新的阻力，促進(jìn)利益相關(guān)人的妥協(xié)與共識(shí)。
注釋
[1]《貝弗里奇報(bào)告——社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》，倫敦：英國文書局，1995年再版；勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)研究所組織翻譯，北京：中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2004年，第3頁。
[2]龐德：《法理學(xué)》第三卷，美國西方出版社，1959年，第16頁，轉(zhuǎn)引自沈崇靈：《現(xiàn)代西方法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社，1992年，第291頁。
[3]《中國政府獲“國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)社會(huì)保障杰出成就獎(jiǎng)”》，2016年11月18日，https://www.gov.cn/xinwen/2016-11/18/content_5134315.htm。
[4]秦勤：《政治承諾、制度創(chuàng)新與政策效應(yīng)：全民醫(yī)保福利分析》，清華大學(xué)博士論文。
[5]顧昕：《公共財(cái)政轉(zhuǎn)型與社會(huì)政策發(fā)展》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2021年。
[6]歐文·E.休斯：《公共管理導(dǎo)論（第三版）》，張福林、王學(xué)棟等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年，第5頁。
[7]張建東、高建奕：《西方政府失靈理論綜述》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第5期。
[8]李東方：《政府失靈的原因及其治理探析》，《昆明學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第1期；沃爾夫：《市場或政府：權(quán)衡兩種不完善的選擇》，北京：中國發(fā)展出版社，1999年，第39頁。
[9]陳廣勝：《走向善治》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2007年，第99頁。
[10]董保華：《社會(huì)法原論》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2001年，第18頁。
[11]陳成文等：《社會(huì)治理：一個(gè)概念的社會(huì)學(xué)考評(píng)及其意義》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第5期。
[12]李楠：《中國社會(huì)治理現(xiàn)代化：內(nèi)涵、成就與經(jīng)驗(yàn)》，《國家治理》，2023年10月下。
[13]國際勞工組織：《國際勞工組織關(guān)于勞動(dòng)世界的監(jiān)測報(bào)告（第11版）》，https://www.ilo.org/ wcmsp5/ groups/public/-asia/-ro-bangkok/-ilo-beijing/documents/publication/wcms_888344.pdf。
[14]說明：（1）職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)空賬來自視同繳費(fèi)政策，是為1997年實(shí)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之前參加工作但未繳費(fèi)的參保職工設(shè)立的政策，計(jì)劃此后通過參保人繳費(fèi)和國企投入來平攤這個(gè)成本，早退休增加了養(yǎng)老金支出，這個(gè)空賬因而不斷加大。（2）缺口即指人口老齡化加速，參保繳費(fèi)人不斷減少和領(lǐng)取養(yǎng)老金人口不斷增加，由此出現(xiàn)的當(dāng)期收支缺口。
[15]山村入戶陽光起點(diǎn)計(jì)劃：兒童是民族的未來和國家的希望，山村0～3歲兒童是公共服務(wù)的盲區(qū)，很多是留守兒童。2024年，中國發(fā)展研究基金會(huì)在我國脫貧地區(qū)開展了“山村0～3歲兒童入戶早教陽光起點(diǎn)計(jì)劃”，探索促進(jìn)農(nóng)村兒童早期養(yǎng)育的有效模式。捐助者也是發(fā)起人（大多數(shù)為長期捐助），捐助資金用于入戶養(yǎng)育員的培養(yǎng)和薪酬（含三險(xiǎn)一金），捐資人通過基金會(huì)和地方政府聯(lián)合設(shè)置的項(xiàng)目辦公室參與項(xiàng)目管理，截至2024年6月已經(jīng)有300多位捐資人。該項(xiàng)目在貴州省畢節(jié)市等地推廣，受益兒童已超過2萬人?？茖W(xué)評(píng)估顯示，試點(diǎn)取得了十分顯著的成果，受到試點(diǎn)地區(qū)家庭的熱烈歡迎。同時(shí)帶動(dòng)了一批外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)就業(yè)，項(xiàng)目所到之處，可見生育率、婦女地位、家庭氛圍、村風(fēng)和人氣等多方面均得以受益。參見：《“陽光起點(diǎn)：十萬農(nóng)村嬰幼兒入戶養(yǎng)育指導(dǎo)行動(dòng)計(jì)劃”啟動(dòng)儀式在京舉行》，2024年5月16日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1799218752338094470&wfr=spider&for=pc。
[16][17]王名、李勇、黃浩明編著：《英國非營利組織》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第204～209頁。
[18]國家醫(yī)療保障局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：《2023年全國醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2024年7月26日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202407/content_6964551.htm。
[19]《2023年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2024年8月29日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202408/content_6971241.htm。
[20]嵌入相互保險(xiǎn)的華西婦兒聯(lián)盟：2017年5月，為促進(jìn)兒科服務(wù)下沉成都市高新區(qū)，在高新區(qū)管委會(huì)的支持下，四川大學(xué)華西第二醫(yī)院聯(lián)合眾惠財(cái)產(chǎn)相互保險(xiǎn)社（簡稱“眾惠”）、國投高新福瑞醫(yī)療公司（簡稱“福瑞”）、高新區(qū)社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、家庭醫(yī)生和購買兒童罕見病保單的媽媽團(tuán)成員，共同建立了華西婦兒聯(lián)盟（簡稱“聯(lián)盟”）。華西二院負(fù)責(zé)編寫50個(gè)兒科常見病培訓(xùn)教材，用于基層兒科的培訓(xùn)、認(rèn)證、轉(zhuǎn)診和能力考核，“眾惠”依據(jù)規(guī)定提取保費(fèi)的8%，用于建立高新區(qū)維護(hù)兒童健康基金和社會(huì)治理機(jī)制，合理支付醫(yī)院、醫(yī)生、信息、社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和家庭醫(yī)生，及媽媽團(tuán)成員的費(fèi)用，年內(nèi)結(jié)余資金用于獎(jiǎng)勵(lì)。2022年取得上轉(zhuǎn)率僅有1.98%的好成績，是國內(nèi)兒科強(qiáng)基層的典范。參見：《清華大學(xué)發(fā)布專項(xiàng)課題報(bào)告：以眾惠相互為代表的普惠保險(xiǎn)可作為醫(yī)療保障有益補(bǔ)充》，2021年5月，http://ex.chinadaily.com.cn/exchange/partners/82/rss/channel/cn/columns/sz8srm/stories/WS60b0b517a3101e7ce9752461.html。
[21]楊燕綏、萬西子、何永紅等：《我國持續(xù)優(yōu)化醫(yī)療保障公共服務(wù)的績效評(píng)價(jià)》，《中國醫(yī)療保險(xiǎn)》，2024年第2期。
責(zé) 編∕包 鈺 美 編∕周群英
Construction of Social Security Legal System in the New Era from the Perspective of Social Governance
Yang Yansui
Abstract: As the socialism with Chinese characteristics enters a new era, the rapid development of artificial intelligence, the transformation of production mode and the change of population structure will bring certain challenges to the current social security system arrangement. Our country has built the world's largest social security system through political commitment and institutional innovation. In the future, we need to embed "social governance" to create a space for social dialogue and joint decision-making between the government and the market, establish a legal mechanism for cooperation among stakeholders, and improve the social security legal system, and achieve the joint construction, sharing and win-win results. Therefore, on the basis of studying and implementing the resolution of the Third Plenary Session of the 20th Central Committee of the Communist Party of China, and viewing from the six dimensions of full employment, fair distribution, medical security, pension insurance, social security system construction and social security public service, there is the practical necessity to embed the social security legal system in social governance and build the social security rule of law, which can further promote the sustainable development of China's social security system.
Keywords: social governance, social security, legal system, institutional innovation
