【摘要】社會保障是治國安邦的大問題和中國式現(xiàn)代化的重大任務(wù)。黨的十八大以來，我國社會保障制度在實踐中不斷創(chuàng)新探索和改革發(fā)展，形成了中國特色社會保障制度體系。面對前所未有的新挑戰(zhàn)和長期以來存在的問題，社會保障制度改革發(fā)展要樹立戰(zhàn)略眼光并推動“破窗性”變革，確立新發(fā)展目標，厘清底層邏輯，理順基本保障和福利性保障，重新劃分各項社會保障角色，重構(gòu)相關(guān)主體權(quán)責關(guān)系，更加注重系統(tǒng)集成，以制度建設(shè)為主線，在基本保障層之基礎(chǔ)上，不斷豐富福利性保障層的項目和內(nèi)容，拓展高質(zhì)量社會保障制度體系新境界。
【關(guān)鍵詞】社會保障制度 改革發(fā)展 經(jīng)驗與挑戰(zhàn) 前瞻
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.004
李雄，西南政法大學經(jīng)濟法學院教授，中國社會法學研究會常務(wù)理事。研究方向為勞動法與社會保障法、勞動法與人力資源戰(zhàn)略整合、勞動法與勞動關(guān)系創(chuàng)新管理。主要著作有《平等就業(yè)權(quán)法律保障制度研究》《中國社會法立法前沿問題研究》《勞動法理論與實務(wù)熱點難點問題研究》等。
引言
社會保障是人類社會現(xiàn)代化進程中的重要制度文明成果。中國社會保障制度作為中國特色社會主義制度的有機且重要構(gòu)成部分，也必定會打上中國制度與文化的烙印。[1]在中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領(lǐng)全國人民不斷奮斗的百年歷程中，發(fā)展社會保障體系、推進民生建設(shè)是中國社會建設(shè)的基本內(nèi)容。[2]黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展思想，高度重視民生建設(shè)，特別是把社會保障體系建設(shè)擺在更加突出的位置，推動我國社會保障體系建設(shè)進入“快車道”。
習近平總書記指出：“社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器、經(jīng)濟運行減震器的作用，是治國安邦的大問題。”[3]黨的二十大報告強調(diào)，要“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系。”黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“在發(fā)展中保障和改善民生是中國式現(xiàn)代化的重大任務(wù)”，“健全社會保障體系”。目前，我國已基本建成涵蓋社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等制度在內(nèi)的世界上規(guī)模最大的社會保障體系。
當然也要看到，在我國深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、靈活就業(yè)與新就業(yè)形態(tài)快速發(fā)展、新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式日新月異等背景下，我國社會保障正面臨前所未有的挑戰(zhàn)，現(xiàn)有社會保障體系存在諸多不足。同時，從現(xiàn)在起到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，社會保障將承擔起更加重大的使命與責任。
因此，社會保障體系建設(shè)要抓好這個關(guān)鍵窗口期，以更高的站位、更加開闊的視野和更符合國情的價值理性，更加注重系統(tǒng)集成。有必要從我國社會保障制度改革發(fā)展的歷史長河中，特別是從黨的十八大以來我國社會保障制度改革發(fā)展歷程中，洞察我國社會保障制度改革發(fā)展的內(nèi)在基因、基本規(guī)律與中國邏輯，深入探索我國社會保障的理念、路徑和方法等，把社會保障全面融入中國式現(xiàn)代化進程，探尋中國特色社會保障體系高質(zhì)量建設(shè)之路。
黨的十八大以來我國社會保障制度的改革發(fā)展
黨的十八大報告指出，“統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)”，“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”。這與黨的十八大報告提出的“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”“著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、公共服務(wù)等方面推進一體化”保持高度一致。堅持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保障可持續(xù)性為重點。黨的十八大提出的這些社會保障方針和重點工作既是黨的十六大、十七大確立的全面建成小康社會宏偉目標的重要任務(wù)和關(guān)鍵支撐，也為黨的十八大以后社會保障的頂層設(shè)計描繪了宏偉藍圖。一方面，改革和完善企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位社會保險制度。這是一個重要發(fā)展，為基本社會保險并軌改革提供了制度經(jīng)驗和實踐基礎(chǔ)。機關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險制度于2015年全面改革，使其與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的制度設(shè)計與運作機制統(tǒng)一，旨在縮小兩者保險待遇水平，進一步提升社會保險的公平性。另一方面，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度。這又是一個重要發(fā)展，初步彰顯我國社會保險制度分類改革發(fā)展的重要思想。我國于2014年正式建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，對其覆蓋范圍、繳費與支付、基金管理與運行等統(tǒng)一管理，實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險層面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；隨后又于2015年在全國實施城鄉(xiāng)居民大病保險，2016年建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，對其覆蓋范圍、統(tǒng)籌方式以及保障待遇等方面予以規(guī)范，實現(xiàn)了基本醫(yī)療保險層面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，居民基本養(yǎng)老保險和居民基本醫(yī)療保險基本定型，距離城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標又前進了一步。[4]
實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，充分彰顯了社會保險應(yīng)有的“大數(shù)法則”價值理念和制度優(yōu)勢。2018年，我國正式建立基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，2022年又加大對個人養(yǎng)老金的關(guān)注與相關(guān)制度建設(shè)力度，促進了第三支柱養(yǎng)老金制度的完善。同時，我國社會救助體系逐步完善。社會救助在我國社會保障制度體系中具有“兜底性”功能，秉持“體面生活”“需要就是權(quán)利”等理念，主要涵蓋最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)制度、專項救助制度和臨時救助制度等。2014年，我國在國家層面首次將不同社會救助內(nèi)容統(tǒng)一管理。同時，2016年我國將農(nóng)村設(shè)立的五保戶制度與城市設(shè)立的“三無”人員救助制度合并，形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的特困人員供養(yǎng)制度。此外，我國社會福利制度逐步健全。我國社會福利制度主要包括老年福利、兒童福利、殘疾人福利等。“十三五”規(guī)劃綱要對養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建作出新調(diào)整，將機構(gòu)養(yǎng)老的支撐定位改為補充定位，并將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合融入養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。我國于2015年和2016年分別發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》《關(guān)于加強困境兒童保障》等文件，落實了殘疾人兩項補貼政策，擴大了兒童福利范圍。
黨的十九大報告指出，“堅持在發(fā)展中保障和改善民生”。在發(fā)展中補齊民生短板，促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展。相比黨的十八大報告提出的全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，黨的十九大報告立足中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，在制度層面型構(gòu)了人民對美好生活的具體訴求。同時，社會保障制度的這些新發(fā)展為黨的二十大報告提出的“建立長期護理保險制度”“健全分層分類的社會救助體系”等提供了思想基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗。
2017年，我國開始生育保險和職工基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌管理試點工作，以此優(yōu)化醫(yī)療保障結(jié)構(gòu)并提升經(jīng)辦效率。2018年，國家醫(yī)療保障局成立，將基本醫(yī)療保險、生育保險、醫(yī)療救助等統(tǒng)一管理。2019年，我國正式將生育保險與職工基本醫(yī)療保險合并。為應(yīng)對人口老齡化，緩解基本醫(yī)療保險支付壓力，我國于2016年開始在上海、青島等地開展長期護理保險制度試點工作，2020年在總結(jié)第一批試點工作相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在天津、福州、漢中等14個城市開展第二批試點工作，為全國范圍內(nèi)建立長期護理保險制度奠定了基礎(chǔ)。在社會救助方面，在繼2014年頂層設(shè)計首次統(tǒng)一管理社會救助內(nèi)容、2016年建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的特困人員供養(yǎng)制度基礎(chǔ)上，我國于2021年在低保審核辦法修訂文件中刪除涉及區(qū)分城鄉(xiāng)低保的提法，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度。在社會福利方面，我國于2021年出臺專門針對“十四五”時期養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策文件，賦予社會化養(yǎng)老服務(wù)體系新內(nèi)涵，突出老年人醫(yī)療、康復、養(yǎng)老等普惠性養(yǎng)老服務(wù)。在社會優(yōu)撫方面，面對軍人及其家屬的專項社會保障不斷增強。2018年，退役軍人事務(wù)部成立，統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)業(yè)、復員、退休、退役等工作。
黨的二十大報告指出，“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，繪制了新時代新征程我國社會保障體系建設(shè)的新藍圖，同時也提出了新要求。相比黨的十八大突出解決增強社會保障體系的公平性、適應(yīng)流動性和保證可持續(xù)性等重點問題，以及黨的十九大強調(diào)在發(fā)展中補齊民生短板，黨的二十大更加注重社會保障的系統(tǒng)集成和高質(zhì)量制度體系建設(shè)。同時，2022年處在“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯的關(guān)鍵節(jié)點，黨的二十大報告對社會保障制度的歷史總結(jié)與發(fā)展要求具有特殊的重大意義?？偟幕{(diào)是：全面理解中國式現(xiàn)代化是把握健全社會保障體系的總鑰匙。黨的二十大報告指出，“社會保障體系是人民生活的安全網(wǎng)和社會運行的穩(wěn)定器”。社會保障建設(shè)作為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重大任務(wù)，既要延續(xù)黨的十八大以來的相關(guān)政策，又要積極回應(yīng)中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化和全體人民共同富裕的現(xiàn)代化這個根本特征和本質(zhì)要求，積極創(chuàng)新，不斷挖掘新時代新征程社會保障的制度內(nèi)涵。
具體而言，“覆蓋全民”是社會保障制度的普惠性要求，[5]是以人民為中心的發(fā)展思想在社會保障領(lǐng)域的直接體現(xiàn)，要求社會保障項目都能惠及需要的人，包括將更多的農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)勞動者等納入社會保障，應(yīng)保盡保，不讓任何一個人掉隊。“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”既是對黨的十八大報告提出的統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的延續(xù)，也是提升社會保障公平性的基本要求，著力解決社會保障城鄉(xiāng)分割難題，縮小社會保障城鄉(xiāng)差距，進一步推進社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。我國在2014年和2016年分別實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險層面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和基本醫(yī)療保險層面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，繼續(xù)健全基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險籌資和待遇調(diào)整機制，使這兩種基本社會保險在收支上更趨合理和可持續(xù)。
“公平統(tǒng)一”強調(diào)社會保障制度的系統(tǒng)性，在統(tǒng)一的基礎(chǔ)上促進公平，不僅要在參保資格、待遇標準、經(jīng)辦服務(wù)等方面統(tǒng)一，而且要推進社會保障體系中各項制度的整合統(tǒng)一。[6]同時，促進社會保障公平統(tǒng)一應(yīng)充分發(fā)揮社會保障的“大數(shù)法則”優(yōu)勢，盡可能提升統(tǒng)籌層次。我國在2018年正式建立基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的基礎(chǔ)上，黨的二十大報告提出推動基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險省級統(tǒng)籌，這為基本社會保障與補充社會保障分類分層建設(shè)提供了重要基礎(chǔ)。
“安全規(guī)范”是黨的二十大對社會保障體系建設(shè)的新提法新要求，既是對黨的十八大以來社會保障制度建設(shè)的總結(jié)和提升，也是黨的二十大關(guān)于全面依法治國、推進法治中國建設(shè)的內(nèi)在要求，更是高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，是黨的二十大提出健全社會保障體系的重要保障。規(guī)范是安全的前提，要求加強社會保障合規(guī)建設(shè)和法治建設(shè)，健全社?；鸨Ｖ翟鲋岛桶踩O(jiān)管體系，處理好頂層設(shè)計和地方實踐之間的關(guān)系，建立一個政策統(tǒng)一、經(jīng)辦統(tǒng)一、管理統(tǒng)一、信息統(tǒng)一、責任統(tǒng)一、待遇標準統(tǒng)一的中國特色社會主義社會保障體系。[7]我國在2014年頂層設(shè)計首次統(tǒng)一管理社會救助內(nèi)容、2016年建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的特困人員供養(yǎng)制度基礎(chǔ)上，于2021年在低保審核辦法修訂文件中刪除涉及區(qū)分城鄉(xiāng)低保的提法，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度。立足于社會救助制度的這些改革發(fā)展成果，黨的二十大進一步提出健全分層分類的社會救助體系，就是要在從分散到統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，基于合規(guī)和法治要求，不斷規(guī)范社會救助體系，提升其安全效能。
“可持續(xù)”主要關(guān)注的是社會保障代際關(guān)系問題，要求處理好個體與整體、效率與公平、當前與長遠等主要關(guān)系，特別是要合理減輕困難人員參保負擔與擴大社?；鹞型顿Y規(guī)模，實現(xiàn)財政收支動態(tài)平衡。同時，隨著我國人口老齡化加速，如何處理好正在參加社會保險的年輕人與正在享受養(yǎng)老待遇的老年人之間的關(guān)系，促進其在經(jīng)濟、心理、文化等方面的綜合平衡，有必要立足中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，探索建立友好型社會保障可持續(xù)發(fā)展新機制。黨的二十大提出建立長期護理保險制度，就是一個重要發(fā)展，是對我國分別于2016年和2020年開展的兩次長期護理保險制度試點工作的總結(jié)和提升。“多層次”極大彰顯了中國特色社會保障體系的制度功能與建設(shè)方略，這不僅體現(xiàn)為社會保障體系中具有兜底保障功能的社會救助體系、具有中堅力量的社會保險體系、具有錦上添花意義的社會福利體系和具有專項保障功能的社會優(yōu)撫體系，也體現(xiàn)為我國社會保障事業(yè)建設(shè)與社會保障體系建構(gòu)的重要方略，堅持實事求是和問題導向，著力解決好人民群眾急難愁盼問題，結(jié)合人民日益增長的美好生活需要，不斷建立健全社會保障項目和保障層次。比如，除了基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險是所有人的基本保障外，工傷保險和失業(yè)保險也是所有工作中人的基本保障，健全企業(yè)年金制度和職業(yè)年金制度以及發(fā)展商業(yè)健康保險，可以在基本保障基礎(chǔ)上構(gòu)建多層次補充保障體系，增進社會福利。[8]
黨的十八大以來我國社會保障工作的主要經(jīng)驗
堅持黨的領(lǐng)導。中國共產(chǎn)黨的立黨宗旨和初心使命就是為人民謀發(fā)展、謀福利、謀幸福。新中國成立以來，我國全面建立勞動保險制度，改革開放后更是將社會保障作為建立社會主義市場經(jīng)濟體制的重要支柱和改善人民生活水平的制度安排。[9]黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，把社會保障體系建設(shè)擺在更加突出的位置，我國社會保障體系建設(shè)進入“快車道”。加強頂層設(shè)計引領(lǐng)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，推動機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌，實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，建立個人養(yǎng)老金制度。統(tǒng)籌管理生育保險和職工基本醫(yī)療保險，成立國家醫(yī)療保障局。將積極應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，加快養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌步伐。貫徹落實健康中國戰(zhàn)略，初步建成多層次醫(yī)療保障體系。積極推進長期護理保險制度試點工作。不斷健全失業(yè)保險和工傷保險制度體系。不斷完善社會救助體系、社會福利制度和社會優(yōu)撫制度。實踐證明，黨的領(lǐng)導是我國社會保障工作最本質(zhì)的特征和最大的政治優(yōu)勢，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導下，我國社會保障領(lǐng)域開展了很多重大制度改革，開辟了新時代新征程社會保障新境界。
堅持人民至上。社會保障關(guān)乎千萬家庭和每個人的切身利益，關(guān)乎社會和諧穩(wěn)定。堅持人民至上，體現(xiàn)為把人民群眾最關(guān)心最直接最急難愁盼的問題始終作為我國社會保障制度建設(shè)的根本出發(fā)點和落腳點。一方面，社會保障覆蓋面不斷擴大。其中，企業(yè)職工、機關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鄉(xiāng)居民三個類別的基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)制度全覆蓋。2020年基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為9.99億人，占應(yīng)參保人數(shù)約90%。推動城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度整合，2020年基本醫(yī)療保險參保人數(shù)為13.57億人，參保率達96.9%。[10]截至2023年末，我國基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險參保人數(shù)分別達到10.66億人、2.44億人、3.02億人，比2012年分別增加2.78億人、0.92億人、1.12億人。[11]另一方面，社會保障待遇不斷提升。其中，2023年全國企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金比2012年增加一倍，月平均失業(yè)保險金水平從2012年的707元提升到2023年的1814元，月平均工傷保險傷殘津貼從1864元提升到4000元。[12]另外，全國城鄉(xiāng)低保標準分別達到人月均665元和人年均5842元，軍人撫恤待遇以年均10%的幅度持續(xù)增長。[13]兜底扶貧成效顯著，從2015年到2019年，我國建檔立卡貧困人口減少5024萬人，貧困發(fā)生率從5.7%降至0.6%。2020年脫貧攻堅取得決定性勝利，5575萬現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口已經(jīng)全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，絕對貧困現(xiàn)象歷史性消除。[14]總之，這些成就極大彰顯了黨的十八大以來我國社會保障工作以人民為中心的根本立場。
堅持依法治理。綜觀世界，社會保障涉及面廣而復雜，需要強有力的法治保障。黨的十八大以來，我國社會保障法治化建設(shè)不斷完善。2011年是我國“十二五”規(guī)劃的開局之年，這一年《中華人民共和國社會保險法》的實施標志著我國社會保障制度走向定型和穩(wěn)定。[15]隨后，2012年第十一屆全國人大常委會第二十六次會議通過的《中華人民共和國軍人保險法》則為軍人保險制度建設(shè)提供了法律依據(jù)。2012年和2015年《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》分別兩次修改，以積極老齡化基本理念為指導，確立了我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的制度框架。2014年國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》確立了我國生活救助與專項救助相結(jié)合的社會救助體系，標志著我國綜合型社會救助制度基本形成。2016年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》和《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》，促進了社會福利法治建設(shè)。同年，第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國慈善法》則為中國特色慈善事業(yè)的發(fā)展提供了法律保障。2020年第十三屆全國人大常委會第二十三次會議通過的《中華人民共和國退役軍人保障法》為退役軍人的社會保障提供了法律依據(jù)。除了上述法律法規(guī)外，國務(wù)院還頒布了《失業(yè)保險條例》《工傷保險條例》《全國社會保障基金條例》《社會保險經(jīng)辦條例》等一系列行政法規(guī)，豐富了我國社會保障依法治理的法律法規(guī)體系，夯實了建設(shè)法治社會保障的基礎(chǔ)。
堅持穩(wěn)中求進。全面理解中國式現(xiàn)代化是把握健全社會保障體系的總鑰匙。中國式現(xiàn)代化既是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，也是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，同時，我國城鄉(xiāng)差距大、地區(qū)發(fā)展不平衡。因此，我國社會保障事業(yè)建設(shè)與社會保障體系建設(shè)必須堅持實事求是、立足國情、穩(wěn)中求進。我國根據(jù)優(yōu)先需要原則，著力開展養(yǎng)老、醫(yī)療和社會救助等社會保障工作，建立了基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險“職工＋居民”兩大制度平臺，推進方法上堅持漸進改革，待遇銜接上堅持老人老辦法、新人新辦法、中人過渡辦法的做法，較好平衡了改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。比如，從2005年到2020年，我國基本養(yǎng)老金雖然連續(xù)16年提高，但近年趨向小幅提升，開始朝著建立正常調(diào)整機制的方向邁進，一些福利待遇雖然逐年有所提升，但重點是補齊短板。在反貧困上，實行社會救助與扶貧有序銜接。[16]另外，社會保障管理體制多年存在的城鄉(xiāng)分割、群體分割等局面逐漸得以改善。在2018年國家機構(gòu)改革推動下，現(xiàn)行社會保障行政管理格局基本形成：人力資源和社會保障部主管養(yǎng)老保險、工傷保險和失業(yè)保險，國家醫(yī)療保障局主管醫(yī)療保險、生育保險、護理保險等，民政部主管社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、慈善事業(yè)等，退役軍人事務(wù)部主管退役軍人優(yōu)待撫恤和安置等工作，國家稅務(wù)總局主管社會保險費的征收工作，等等。
當前社會保障面臨的基本態(tài)勢
新時代新征程，健全社會保障體系，促進社會保障高質(zhì)量發(fā)展，必須堅持共同的價值理念、形勢評估和問題判斷，準確研判我國當前及今后一個時期社會保障面臨的基本態(tài)勢。立足我國國情，結(jié)合當今世界范圍內(nèi)社會保障新形勢新趨勢，抓住“人要么有就業(yè)、要么有社會保障”這個核心邏輯，分析當前社會保障面臨的基本態(tài)勢。
人口形勢及其對社會保障的影響。人口構(gòu)成中國的基礎(chǔ)國情，任何社會經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略都要首先明確中國當前及未來人口發(fā)展的主要矛盾和風險。[17]近年來，我國人口形勢出現(xiàn)了重要變化。
我國人口負增長與老齡化的基本情況。按照人口轉(zhuǎn)變理論，隨著工業(yè)化、城市化以及經(jīng)濟社會發(fā)展，人們的生活水平、營養(yǎng)健康等不斷改善，生育觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，人口再生產(chǎn)模式將由傳統(tǒng)的“高出生、高死亡、低增長”向“低出生、低死亡、低增長”轉(zhuǎn)變。任何國家一旦完成人口轉(zhuǎn)變，人口出生率和死亡率都將在低位徘徊，人口增長率也將維持在較低的水平。從20世紀90年代末到21世紀初，我國人口出生率和死亡率都穩(wěn)定在較低的水平，基本完成了人口轉(zhuǎn)變。[18]國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2022年年末全國人口比2021年減少85萬人，這是我國60余年來首次出現(xiàn)人口總量下降現(xiàn)象。[19]
同時，在人口負增長背景下，有四個因素值得同步關(guān)注：其一，人口負增長與老齡化相互強化。研究表明，人口負增長不僅是人口規(guī)模問題，往往伴隨著老齡化，而且人口負增長周期及強度與老齡化程度呈正相關(guān)。[20]比如，從2022年人口自然增長率進入負增長后，我國人口老齡化明顯加速，我國老年人口規(guī)模已從2000年的1.26億增長為2020年的2.64億，到2050年則可能達到4.80億，預計占我國總?cè)丝诘?0%以上和全球老年人口的20%以上。[21]其二，人口負增長與勞動適齡人口負增長相互強化。2010年后，我國勞動力供給開始出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，勞動適齡人口在2011年開始出現(xiàn)負增長。從2012年到2022年，我國勞動適齡人口的數(shù)量和比重出現(xiàn)雙降，年均減少約580萬人。[22]其三，老年人主要生活來源。老年人主要生活來源是理解當代社會保障的一個重要支點。2020年第七次人口普查提供了老年人主要生活來源的最新數(shù)據(jù)：2020年我國老年人主要生活來源的排序中，比例最高的是離退休養(yǎng)老金，占老年人總數(shù)的34.67%；排名第二是家庭其他成員供養(yǎng)，占老年人總數(shù)的32.66%；第三位是老年人自己的勞動收入，占21.97%。同時，城市70%的老年人主要依靠離退休養(yǎng)老金，農(nóng)村75%的老年人主要依靠家庭其他成員供養(yǎng)和勞動收入。各省份老年人生活來源差距明顯，上海、北京、天津社會養(yǎng)老水平最高。[23]其四，老年人健康狀況。除了主要生活來源，老年人健康狀況也是把握我國老齡化背景下社會保障的另一個支點。2020年人口普查結(jié)果表明，我國老年人口中有54.64%自評身體健康，32.61%的老年人基本健康，自評不健康的老年人占12.75%。[24]
我國人口負增長與老齡化對社會保障的主要影響。從人口負增長與老齡化相互強化看，首先，人口負增長與老齡化相互強化提高了我國老年人口撫養(yǎng)比。我國在2011年開始出現(xiàn)勞動適齡人口負增長，老年人口撫養(yǎng)比持續(xù)攀升，2011年老年人口撫養(yǎng)比為19.66%，到了2021年則突破30%，這意味著平均3.3個勞動力贍養(yǎng)一位老人。[25]其次，人口負增長與老齡化相互強化加重了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的制度贍養(yǎng)比。最后，人口負增長與老齡化相互強化凸顯了我國當前兒童福利、家庭福利等社會保障制度亟待完善。從人口負增長與勞動適齡人口負增長相互強化看，這種相互強化對社會保障最直接的影響是，隨著用工成本攀升，機器替代人力勞動不斷加速，社保繳費主體不斷減少，進而制約社會保障“大數(shù)法則”優(yōu)勢的充分發(fā)揮。從老年人主要生活來源看，如何提升老年人離退休養(yǎng)老金的公平性，如何解決老年人的健康問題和生活不能自理問題等，對我國加快構(gòu)建老年友好型社會保障新模式、依法建立長期護理保險制度等提出了現(xiàn)實訴求。
就業(yè)形勢及其對社會保障的影響。就業(yè)是最基本的民生。在對人的保障上，就業(yè)與社會保障既具有相對獨立性，更具有緊密關(guān)聯(lián)性?！稕Q定》指出，在發(fā)展中保障和改善民生是中國式現(xiàn)代化的重大任務(wù)；健全高質(zhì)量充分就業(yè)促進機制；健全社會保障體系。伴隨著新人口形勢與新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式不斷發(fā)展，我國就業(yè)形勢出現(xiàn)了巨大變化，對新時代新征程社會保障建設(shè)產(chǎn)生了現(xiàn)實而長遠的影響。
我國當前就業(yè)的基本情況。首先，我國就業(yè)總量壓力與就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾并存，且主要矛盾是就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾。人口規(guī)模縮減與勞動力供給減少，將對用工成本、社會保險、投資、消費等造成負面影響，進而制約了促進高質(zhì)量充分就業(yè)。同時，新增勞動力普遍缺乏就業(yè)經(jīng)驗和職業(yè)技能，大齡勞動者在觀念、技能等方面難以匹配新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。同時，畢業(yè)生“慢就業(yè)”現(xiàn)象日益突出，[26]這將導致存量勞動力的人力資本稟賦改善速度減緩，進而加大勞動力市場中供需雙方匹配的難度。另外，從人類社會生產(chǎn)的基本規(guī)律看，人工智能對社會生產(chǎn)方式產(chǎn)生諸多影響，人類社會正在產(chǎn)生生產(chǎn)方式變革的潛在新節(jié)點。[27]近年來，人工智能應(yīng)用范圍正從生產(chǎn)向流通和消費等環(huán)節(jié)擴散，從制造業(yè)向服務(wù)業(yè)蔓延，從體力型崗位向技能型崗位拓展，機器替代人的現(xiàn)象逐漸增多。[28]“機器換人”現(xiàn)象越來越突出，盡管制造業(yè)用工總需求沒有下降，但需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，[29]特別是部分標準化、程序化、模塊化的中低端崗位被機器取代，人工智能在促進就業(yè)的同時，也放大了信息化的就業(yè)替代效應(yīng)。
其次，靈活就業(yè)不斷發(fā)展，新就業(yè)形態(tài)日益壯大，非正規(guī)就業(yè)不容忽視。靈活就業(yè)是指用工條件的自由組合與就業(yè)方式的靈活化，[30]與新就業(yè)形態(tài)既有交叉也有區(qū)別，后者是指借助算法等新技術(shù)支撐的平臺就業(yè)。近年來，隨著數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展，以平臺為基礎(chǔ)的新就業(yè)形態(tài)正成為靈活就業(yè)的新趨勢。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，我國靈活就業(yè)人員已達2億人。[31]全國總工會開展的第九次全國職工隊伍狀況調(diào)查結(jié)果顯示：全國職工總數(shù)為4.02億人左右，新就業(yè)形態(tài)勞動者8400萬人，新就業(yè)形態(tài)勞動者占我國職工人數(shù)的比重已超過20%。[32]除了靈活就業(yè)與新就業(yè)形態(tài)，非正規(guī)就業(yè)也不容忽視。非正規(guī)就業(yè)通常指與非正規(guī)部門相對應(yīng)的就業(yè)形式。國際勞工組織在《1991年局長報告：非正規(guī)部門的困境》中指出：“非正規(guī)部門是指發(fā)展中國家城市地區(qū)的低收入、低報酬、無組織、無結(jié)構(gòu)的很小生產(chǎn)規(guī)模的生產(chǎn)或服務(wù)單位”。當前，我國還有相當數(shù)量的勞動者在非正規(guī)部門勞動。
我國就業(yè)形勢對社會保障的主要影響。為有效應(yīng)對就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾，有效保障人的基本權(quán)利，社會保障需要積極作為。當前，我國社會保障面臨如何促進高質(zhì)量充分就業(yè)動態(tài)平衡、如何發(fā)展當代社會保障制度功能等重大課題。首先，社會保險最早出現(xiàn)在19世紀80年代的德國，該制度適用的一個前提是有勞動關(guān)系。工業(yè)社會是一人一生只做一份工作，平臺經(jīng)濟時代是一人同時做多份工作，[33]“共享員工”“人機協(xié)同工作”等不斷涌現(xiàn)，就業(yè)方式更加靈活、多元、碎片和復雜，就業(yè)邊界日益模糊。如何依法界定就業(yè)保護與社會保護中的勞動，如何依法界定勞動關(guān)系，如何重新審視勞動關(guān)系的含義和邊界，對我國勞動法和社會保障法提出了新要求。其次，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式放大就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾，導致青年就業(yè)和老齡就業(yè)的不穩(wěn)定性增加，影響其收入，進而影響參保積極性、參保能力和參保人數(shù)，最終從整體上制約社會保障的可持續(xù)性。最后，我國就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾對失業(yè)保險的價值理念、制度功能、待遇機制等提出了新要求。
當前社會保障存在的主要問題
黨的十八大以來，我國社會保障建設(shè)駛?cè)?ldquo;快車道”，特別是制度體系建設(shè)取得了長足發(fā)展，建立了世界上覆蓋范圍最廣、體系最大也是最復雜的社會保障體系。我們也要清醒地看到，健全社會保障體系，要厘清底層邏輯，既不能簡單查缺補漏，首先要知道“缺什么”和“漏了誰”；也不能描摹式健全社會保障體系，而是要始終錨定中國式現(xiàn)代化這個“總開關(guān)”“總鑰匙”。
社會保障目標定位尚不清晰。黨的十八大以來，社會保障領(lǐng)域盡管開展了很多改革創(chuàng)新工作，一些具體制度建設(shè)取得了顯著成就，但從整體和全局看，我國社會保障至今缺乏清晰的目標定位，這也是為什么社會保障建設(shè)一直無法取得系統(tǒng)性突破的根源所在。例如，黨的十八大提出“統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)”，到底是城鄉(xiāng)獨立而同步建設(shè)，還是城鄉(xiāng)合并而一體建設(shè)，尚不明朗。從目前基本養(yǎng)老保險涉及的三類人群來看，主要還是制度全覆蓋，人的基本養(yǎng)老需要層面的全覆蓋遠未實現(xiàn)。又如，黨的二十大報告指出，健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系。不僅人們普遍關(guān)注的農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)勞動者、非正規(guī)就業(yè)勞動者等依然存在應(yīng)保未保的情形，而且基本社會保險統(tǒng)籌層次低直接制約了社會保險“大數(shù)法則”優(yōu)勢的發(fā)揮，長期護理保險、兒童福利、家庭福利等制度缺失對我國人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化產(chǎn)生了直接影響。再如，社會保障政策定位尚不明確，相關(guān)主體責任失衡，特別是黨的十八大以來，關(guān)于提高個人責任在社會保障中主體作用的呼聲越來越高。[34]社會保障政策缺乏與人口政策協(xié)同的理念，不能適應(yīng)人口政策的需要。[35]同時，囿于社會保障目標定位不清晰，高質(zhì)量社會保障指標體系亟待建立。
社會保障制度體系還不健全。整體上看，當前社會保障體系建設(shè)主要以社會保障現(xiàn)有項目為導向，側(cè)重在某個具體保障項目上以點延伸，造成社會保障覆蓋面依然有限、社會保障體系建設(shè)的系統(tǒng)性和協(xié)同性不足、社會保障體系的規(guī)范性不強等問題。就社會保障的覆蓋面來看，現(xiàn)有社會保險以勞動關(guān)系為前提，除了職工基本醫(yī)療保險面向國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員以及企業(yè)職工外，其他社會保險主要面向企業(yè)職工，一些靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)勞動者、非正規(guī)就業(yè)人員等難以被納入社會保險體系。以基本養(yǎng)老保險為例，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險不僅對城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、非正規(guī)就業(yè)人員等覆蓋有限，而且沒有覆蓋在農(nóng)村就業(yè)的勞動者。2021年末全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的參保職工（不含參保離退休人員）共34917萬人，僅占全國就業(yè)人員的46.8%，占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的74.7%。[36]從社會保障體系的系統(tǒng)性和協(xié)同性看，首先，社會保險、社會福利和社會救助亟需平衡。從應(yīng)然層面看，社會保險堅持權(quán)利義務(wù)相結(jié)合，社會福利則是在社會保險這個核心保障基礎(chǔ)上的“錦上添花”，社會救助是兜底性社會保障。然而，從實際情況來看，三者關(guān)系與各自保障功能并未明顯區(qū)分開來，不僅出現(xiàn)低層次保障超出高層次保障，其中以社會救助發(fā)展不充分與過度保障并存為典型，[37]而且最需要的養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利等卻成了明顯的短板。其次，基本保障和補充保障有待協(xié)調(diào)?；谏鐣L險分類，基本保障的對象是所有國民，保障內(nèi)容涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、社會救助等，失業(yè)保險和工傷保險是所有勞動者的基本保障。其他如社會福利、職業(yè)年金、企業(yè)年金、個人養(yǎng)老金等為補充保障。目前，以職工養(yǎng)老保險為例，基本養(yǎng)老保險可謂一險獨大，企業(yè)年金與個人養(yǎng)老金建設(shè)緩慢。在該情形下，高收入者可以通過市場機制獲得相對安全的保障，那些低收入者則面臨系統(tǒng)性社會風險。最后，相關(guān)主體權(quán)責亟待廓清。在社會保險、社會福利、社會救助三者邊界不清晰以及基礎(chǔ)保障和補充保障失衡的共同影響下，相關(guān)主體權(quán)責不清就成為必然，這不僅造成政府與市場和社會分工不清晰不合理，也使中央政府與地方政府權(quán)責依然模糊，中央政府與用人單位責任偏重，地方與個人責任相對較輕。[38]就社會保障體系的規(guī)范性來看，當前最大的一個問題是社會保障法律體系建設(shè)特別是基礎(chǔ)性立法明顯滯后。比如，社會福利法和長期護理保險法缺失，社會救助法律位階亟待提升。有學者甚至指出，我國雖有綜合性《中華人民共和國社會保險法》，但單項社會保險法缺位。[39]
社會保障實踐效能有待提高。一方面，從社會保障對象的識別來看，作為社會保障的支柱性制度，社會保險制度以勞動關(guān)系為前提，涵蓋職工基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險、生育保險、工傷保險和失業(yè)保險。這對于那些沒有勞動關(guān)系的勞動者以及勞動關(guān)系難以識別的勞動者而言，無疑是不利的。人社部數(shù)據(jù)顯示，截至2020年7月底，全國基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險參保人數(shù)分別是9.79億人、2.09億人、2.58億人，[40]對比全國勞動力人口數(shù)量，社會保險參保率還有較大提升空間。同時，網(wǎng)絡(luò)主播在國家層面正式成為新職業(yè)，對于這些群體，如何確定其有無勞動關(guān)系，以及如何確定其是否具有社會保險參保資格，既是一個理論難題，也是一個實踐問題。對于新就業(yè)形態(tài)勞動者而言，他們當前更需要具有普惠性的職業(yè)傷害保險。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有56%的騎手希望能夠參加社會保險，獲得較高保障。[41]另外，社會保障對象的識別機制有待完善。另一方面，從社會保障的公平性和可持續(xù)性來看，機關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險制度在2015年全面改革，旨在使其與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一。目前，公共部門和私人部門養(yǎng)老金、機關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工在待遇上依然存在差距，養(yǎng)老金的公平性有待提升。[42]我國在2018年正式建立基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，但也只是限于其中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。我國在2016年和2020年分別開展兩次長期護理保險制度試點工作，長期護理保險至今尚未進入法制軌道。另外，作為事關(guān)我國人口總量與結(jié)構(gòu)的兒童福利制度和家庭福利制度亟待確立。
明確社會保障高質(zhì)量發(fā)展目標
習近平總書記指出：“改革開放40年的實踐啟示我們：方向決定前途，道路決定命運。”[43]回顧黨的十八大以來我國社會保障制度的改革發(fā)展，在看到巨大成就的同時，也要看到社會保障面臨的方向性問題。新時代新征程，建設(shè)高質(zhì)量社會保障要有戰(zhàn)略眼光，推進“破窗性”改革和重大制度建設(shè)，首先要明確高質(zhì)量社會保障發(fā)展目標。
確立發(fā)展型社會保障目標。發(fā)展型社會保障的基本含義是：一方面，社會保障首先要促進人的全面發(fā)展。即社會保障應(yīng)當秉持人本主義，把促進人的全面發(fā)展特別是就業(yè)能力的發(fā)展置于優(yōu)先地位，實現(xiàn)從保障人的基本權(quán)利向促進人的全面發(fā)展轉(zhuǎn)化，把保障人權(quán)和滿足人的發(fā)展需要全面納入社會保障各項制度的考慮和設(shè)計。另一方面，社會保障還要把人作為經(jīng)濟社會發(fā)展的動力。社會保障要堅持把人特別是高素質(zhì)勞動者作為新質(zhì)生產(chǎn)力的第一要素，積極回應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需要，提供足夠的激勵和動力，而不是簡單地解決經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的各種問題。同時，發(fā)展型社會保障需要社會廣泛參與，特別是被保障對象的參與。這不僅是因為人們自立觀念與權(quán)利意識的崛起，也是因為發(fā)展型社會保障必須始終立足于權(quán)利本身，還權(quán)于民。[44]確立發(fā)展型社會保障目標的主要理由是：以西方福利國家社會保障面臨的“社會福利危機”為鑒，從被動的收入保障向“積極的社會政策”轉(zhuǎn)變，重視人力資本作用，提高勞動者技能，通過實現(xiàn)更好的就業(yè)來滿足各種需求；[45]現(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化，而就業(yè)是民生之本，是勞動者共享經(jīng)濟發(fā)展成果的基本條件，在中國式現(xiàn)代化進程中更是實現(xiàn)全體人民走向共同富裕的基本途徑；[46]是對黨的十八大以來我國社會保障制度改革發(fā)展主要經(jīng)驗的升華，是積極應(yīng)對人口形勢、就業(yè)形勢變化等基本國情的客觀需要；發(fā)展才是硬道理，堅持在發(fā)展中解決社會保障問題，人的發(fā)展是根本和第一要務(wù)；中國式現(xiàn)代化的根本特征是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化和全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，如何將人口規(guī)模優(yōu)勢轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展的人力資本優(yōu)勢，如何在實現(xiàn)共同富裕中凝聚全體人民的利益和命運共同體意識，需要社會保障在價值理念和目標定位上積極轉(zhuǎn)型，確立工作福利理念，樹立被保障對象的主體意識和責任意識；最好的制度是能夠激勵勞動的制度，最理想的效果既不是“福利最大化”，也不是“發(fā)展最大化”，而是勞動與福利的協(xié)調(diào)、經(jīng)濟發(fā)展與福利增進的均衡，[47]等等。
確立共享型社會保障目標。共享型社會保障的基本內(nèi)涵是：一方面，共享是現(xiàn)代社會中人與人之間互助友愛、共渡難關(guān)和共同發(fā)展的一致信念和生存法則，是現(xiàn)代文明的一大結(jié)晶。對于社會保障而言，共享強調(diào)“我為人人、人人為我”與“我中有你、你中有我”，既是社會保障“大數(shù)法則”的集中體現(xiàn)，也極大彰顯了人類命運共同體的“中國方案”。另一方面，共享型社會保障基于底層邏輯，在區(qū)分基本保障和補充保障的基礎(chǔ)上，強調(diào)在基本保障層面優(yōu)先實現(xiàn)全民共享，建立普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性的覆蓋全民的社會保障體系。同時，共享型社會保障還強調(diào)補充保障層面的分享，避免因為補充保障差距過大而產(chǎn)生新的貧富差距。發(fā)展型社會保障是共享型社會保障的基礎(chǔ)和保障，后者則是目的和動力。確立共享型社會保障發(fā)展目標的主要理由為：是中國共產(chǎn)黨以人民為中心的執(zhí)政理念對當代社會保障提出的新要求，回應(yīng)了人民群眾對美好生活的期盼，不斷增強人們的獲得感幸福感安全感；是新時代新征程社會保障事業(yè)與社會保障體系建設(shè)全面融入中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是人類文明新形態(tài)；[48]是中國式現(xiàn)代化豐富人民精神世界和實現(xiàn)全體人民共同富裕這兩大本質(zhì)要求的內(nèi)在要求；是順應(yīng)世界范圍內(nèi)社會保障革新趨勢并貢獻中國智慧和中國方案的需要，等等。
建立健全高質(zhì)量社會保障制度體系
健全社會保障體系，應(yīng)更加注重系統(tǒng)集成。建設(shè)發(fā)展型社會保障與共享型社會保障的目標需要高質(zhì)量社會保障制度體系支撐。我國已基本建成由政府主導的法定保障與市場和社會主導的補充保障共同構(gòu)成的社會保障體系框架，但尚未建成目標定位和底層邏輯清晰導向下的制度體系，且法定保障目前還是以制度全覆蓋為主，離實際需要尚有距離。因此，要建成黨的二十大提出的“覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，應(yīng)在發(fā)展型社會保障和共享型社會保障目標定位的導向下，厘清底層邏輯，重新認識新時代新征程社會保障與社會福利的內(nèi)在關(guān)系，對現(xiàn)有社會保障體系實施意義重大的改革，重新劃分社會保障與社會福利的應(yīng)有角色，重構(gòu)相關(guān)主體權(quán)責關(guān)系，遵循社會保障基本法則，分層建立健全高質(zhì)量社會保障制度體系。
基本保障層?；颈Ｕ厢槍λ袊?，具有“剛需”“強制性”等特征，但如何確定基本保障，要統(tǒng)籌考慮人口、就業(yè)、經(jīng)濟、低收入群體規(guī)模、養(yǎng)老和醫(yī)療保障水平、不同社會保障項目整合與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等情況。總的原則是從基本生活保障開始，致力于實現(xiàn)全體人民共同富裕?；颈Ｕ暇哂谢救藱?quán)屬性，堅持所有國民的基本保障平等?；颈Ｕ虾w的社會保障項目有：基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、生育保險和社會救助，所有勞動者都能夠享有的工傷保險和失業(yè)保險，所有軍人及其家屬都能夠享有的社會優(yōu)撫。全面取消參保戶籍限制，進一步掃清靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)勞動者、農(nóng)民工等加入基本保障的障礙。如此，才能真正以全民“基本需要”為出發(fā)點，從根本上消解我國社會保障制度體系建設(shè)中存在的制度覆蓋與基本需要覆蓋、公共部門與私有部門、城市與農(nóng)村、不同地區(qū)等之間的各種“鴻溝”，破解靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)勞動者、非正規(guī)就業(yè)勞動者等基本社會保障建制難題，有效構(gòu)建普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性社會保障體系，最大限度彰顯我國社會保障體系的人民性和公平性。
關(guān)于如何推進基本保障層的相關(guān)制度建設(shè)，我們可以基本養(yǎng)老保險為例。目標是在基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑的基礎(chǔ)上，建立全國統(tǒng)籌的國民基本養(yǎng)老保險平臺。在路徑選擇上，有觀點認為，機關(guān)事業(yè)單位工作人員已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老金與職業(yè)年金，如還需要，可自行通過市場解決，政府不宜再錦上添花。企業(yè)職工已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老金與企業(yè)年金，需要盡快優(yōu)化和落實。[49]該方案仍面臨公共部門和私有部門在基本保障上的各種差異問題。另有觀點認為，需把城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險提升為非繳費型養(yǎng)老金，由中央財政籌集資金，向全國65歲及以上老年人按統(tǒng)一標準發(fā)放。[50]該方案僅針對城鄉(xiāng)居民，是否涵蓋城鄉(xiāng)勞動者和所有國民，值得商榷。筆者認為，基于基本保障彰顯的“需要即權(quán)利”理念，可直接整合現(xiàn)有的企業(yè)職工、機關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鄉(xiāng)居民三種基本養(yǎng)老保險，統(tǒng)一為國民基本養(yǎng)老保險，以此建立全國統(tǒng)籌的國民基本養(yǎng)老保險平臺。為使新舊制度平穩(wěn)過渡，盡可能減少改革成本和風險，前期應(yīng)進一步降低全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)養(yǎng)老金繳費率，建立激勵機制，特別要激勵非工資勞動者參保，把基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇與個人繳費收入及繳費年限掛鉤，這對于鄉(xiāng)村振興以及《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》背景下調(diào)動農(nóng)民和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參保積極性至關(guān)重要。還應(yīng)合理劃分中央政府與地方政府對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財政補貼責任，不斷提升待遇水平，重視過渡期制度的原則性與靈活性相結(jié)合，后期目標是建立非繳費型、普惠性全民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。
福利性保障層。社會福利是社會保障的重要組成，社會保障側(cè)重提供基本生活保障，社會福利旨在增進人民福祉和提高生活質(zhì)量。福利性保障可以是普遍性的，也可以是選擇性的，取決于特定社會政策目標。如果說基本保障極大彰顯了中國特色社會保障的人民性與責任擔當，福利性保障則需要足夠的想象力和“中國智慧”。為了滿足人民日益增長的美好生活需要，福利性保障層建設(shè)需要不斷創(chuàng)新，在基本保障層之基礎(chǔ)上，通過做加法，建立健全類別多樣、多層次的補充社會保障體系，從而實現(xiàn)社會保障的可持續(xù)發(fā)展。在保障項目選擇上，立足我國老齡化人口態(tài)勢，加快發(fā)展兒童福利和家庭福利，承認“家庭勞動”，[51]推進試點與制度建設(shè)；大力發(fā)展公益慈善事業(yè)，與互助性養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，加強對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策傾斜；準確定位長期護理保險，將其作為家庭責任的分擔機制而非替代機制，[52]在前期試點基礎(chǔ)上，加快推進長期護理保險立法工作，后期則需要把長期護理保險適時上升為全民基礎(chǔ)保障項目；拓展企業(yè)年金的適用范圍，重構(gòu)數(shù)字勞動背景下勞動的含義與界定標準，使企業(yè)年金更具有開放性和包容性；弱化工資在參保標準中的地位，突出個人和家庭的綜合收入作為核定參?；鶖?shù)，等等。在保障待遇的標準上，盡管福利性保障更多以市場機制為驅(qū)動力，但也要注重合理適度，避免福利性保障層面差距過大而影響公平和共同富裕。同時，政府要加大數(shù)智社會保障建設(shè)，實施精準治理和便捷治理，加強國民在社會保障領(lǐng)域的數(shù)智能力建設(shè)。[53]
結(jié)語
作為治國安邦的一項重大制度安排，我國社會保障制度正處于推進中國式現(xiàn)代化的關(guān)鍵窗口期。面對前所未有的挑戰(zhàn)和根本性問題，社會保障制度要樹立戰(zhàn)略眼光和“破窗性”變革：以高質(zhì)量發(fā)展為主題，確立發(fā)展型社會保障和共享型社會保障目標，為健全社會保障體系提供科學的目標導向。把堅持人民至上既作為社會保障制度改革發(fā)展的根本立場，也作為新時代新征程社會保障高質(zhì)量發(fā)展的堅強依靠和強大動力。厘清底層邏輯，區(qū)分基本保障和福利性保障，重新劃分各項社會保障應(yīng)有的角色，重構(gòu)政府與市場、政府與個人在社會保障中的權(quán)責關(guān)系。把健全社會保障體系全面融入中國式現(xiàn)代化，更加注重系統(tǒng)集成，以制度建設(shè)為主線，在基本保障層基礎(chǔ)上，滿足人民美好生活需要，豐富福利性保障層的項目和內(nèi)容，拓展高質(zhì)量社會保障制度體系新境界。
（本文系國家社會科學基金一般項目“新業(yè)態(tài)從業(yè)人員勞動權(quán)法治化保障研究”的階段性成果，項目編號：21BFX129）
注釋
[1][49]鄭功成：《中國特色社會保障制度論綱》，《社會保障評論》，2024年第1期。
[2]林卡：《回顧與展望：中國社會保障體系演化的階段性特征與社會政策發(fā)展》，《人民論壇·學術(shù)前沿》，2021年第10期。
[3]習近平：《促進我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，《求是》，2022年第8期。
[4]劉曉梅、曹鳴遠、李歆、劉冰冰：《黨的十八大以來我國社會保障事業(yè)的成就與經(jīng)驗》，《管理世界》，2022年第7期。
[5]鄭功成：《全面理解黨的十九大報告與中國特色社會保障體系建設(shè)》，《國家行政學院學報》，2017年第6期。
[6][42]崔開昌、吳建南：《中國式現(xiàn)代化社會保障體系建設(shè)：價值引領(lǐng)與未來進路》，《社會科學》，2023年第5期。
[7]吳江：《增強社會保障制度的統(tǒng)一性和規(guī)范性》，2022年6月29日，https://www.cntheory.com/jjsh/202206/t20220629_51451.html。
[8]顧海、吳迪：《“十四五”時期基本醫(yī)療保障制度高質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)涵與戰(zhàn)略構(gòu)想》，《管理世界》，2021年第7期。
[9][11][12]王曉萍：《扎實推進中國特色社會保障體系建設(shè)》，《求是》，2024年第9期。
[10][13][16][38]鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設(shè)——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》，2021年第1期。
[14][34][40]宋鳳軒、康世宇：《“十三五”時期社會保障建設(shè)的成就、問題與展望》，《河北大學學報（哲學社會科學版）》，2021年第4期。
[15]楊思斌：《我國社會保障法治建設(shè)四十年：回顧、評估與前瞻》，《北京行政學院學報》，2018年第3期。
[17][21]胡湛、彭希哲、吳玉韶：《積極應(yīng)對人口老齡化的“中國方案”》，《中國社會科學》，2022年第9期。
[18]原新：《中國人口轉(zhuǎn)變及未來人口變動趨勢推演》，《中國人口科學》，2000年第1期。
[19][50]陳寧、魯冰洋：《人口負增長趨勢下社會保障高質(zhì)量發(fā)展》，《中州學刊》，2023年第10期。
[20]原新、范文清：《人口負增長與老齡化交匯時代的形勢與應(yīng)對》，《南開學報（哲學社會科學版）》，2022年第6期。
[22][25]人力資源和社會保障部：《如何看待我國就業(yè)形勢》，《工會信息》，2020年第2期。
[23][24]杜鵬：《中國人口老齡化現(xiàn)狀與社會保障體系發(fā)展》，《社會保障評論》，2023年第2期。
[26]中國新聞網(wǎng)：《聚焦畢業(yè)生 “慢就業(yè)”：先鍛煉能力還是先豐富閱歷？》，2016年12月14日，https://news.cctv.com/2016/12/14/ARTI1jko6Gjudv09NoXVxAHJ161214.shtml。
[27]劉偉：《人機環(huán)境系統(tǒng)智能與生產(chǎn)方式變革》，《人民論壇·學術(shù)前沿》，2024年第9期。
[28]李亢：《人工智能背景下的就業(yè)現(xiàn)狀與對策》，《中國法律評論》，2018年第2期。
[29]莫榮：《努力實現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)保就業(yè)目標》，《經(jīng)濟研究參考》，2022年第7期。
[30]楊燕綏、趙建國：《靈活用工與彈性就業(yè)機制》，北京：中國勞動社會保障出版社，2006年，第18頁。
[31]岳昌君：《以就業(yè)優(yōu)先促進高質(zhì)量充分就業(yè)》，《中國大學生就業(yè)》，2022年第21期。
[32]楊思斌：《新就業(yè)形態(tài)勞動者職業(yè)傷害保障制度研究——從地方自行試點到國家統(tǒng)一試點的探索》，《人民論壇·學術(shù)前沿》，2023年第16期。
[33]佟新編：《數(shù)字勞動：自由與牢籠》，北京：中國工人出版社，2022年，第273頁。
[35]曹信邦：《中國社會保障政策和人口政策協(xié)同的理論邏輯與實現(xiàn)路徑》，《社會保障評論》，2023年第3期。
[36]左學軍：《構(gòu)建全國統(tǒng)一的勞動力大市場：基本社會保障和公共服務(wù)的視角》，《求索》，2022年第6期。
[37]鄧大松、張怡：《社會保障高質(zhì)量發(fā)展：理論內(nèi)涵、評價指標、困境分析與路徑選擇》，《華中科技大學學報》，2020年第4期。
[39]鄭尚元：《新中國社會保障法制建設(shè)的回眸與展望》，《求索》，2020年第6期。
[41]施紅等：《外賣騎手的意外傷害、風險感知及保障需求》，《中國保險》，2020年第8期。
[43]習近平：《必須堅持自信自立》，《求是》，2024年第14期。
[44]李雄：《中國社會法立法前沿問題研究》，北京：法律出版社，2016年，第157頁。
[45]張浚：《非正規(guī)就業(yè)、勞動力市場二元化與社會保障制度的重新定位》，《歐洲研究》，2022年第6期。
[46]王曉萍：《加強人力資源開發(fā)利用助力中國式現(xiàn)代化》，2023年10月23日，http://leaders.people.com.cn/n1/2023/1023/c58278-40100981.html；魏禮群：《中國式現(xiàn)代化與社會保障高質(zhì)量發(fā)展（筆談）》，2024年1月5日，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI4MTMwNDc4OA==&mid=2247485569&idx=1&sn=4a1bf8271982f4a45fae6498cbb40048&chksm=ebaa033adcdd8a2c1d62b0f593bf6b931eeed8483511ea95ae5375d0ec73305c4e56e495da63&scene=27。
[47]景天魁：《在社會保障體系建設(shè)中彰顯中國智慧》，《社會保障評論》，2023年第6期。
[48]余澍：《現(xiàn)代化、社會保障與制度文明：歷史軌跡與中國道路》，《社會保障評論》，2023年第3期。
[51]父母為培育人力資本所付出的對整個社會同樣具有生產(chǎn)性的貢獻，在老年時也應(yīng)像職業(yè)活動一樣得到認可?；谠撛O(shè)想，將來應(yīng)當為標準養(yǎng)老金領(lǐng)取人設(shè)置一個養(yǎng)育年限，即只有在同時完成職業(yè)活動和養(yǎng)育活動的情況下，才有資格領(lǐng)取標準養(yǎng)老金，不提供“家庭勞動”的人領(lǐng)取標準養(yǎng)老金的年限應(yīng)有限制。參見［德］弗蘭茨-克薩韋爾·考夫曼：《社會福利國家面臨的挑戰(zhàn)》，王學東譯，北京：商務(wù)印書館，2004年，第148～149頁。
[52]謝冰清：《應(yīng)對人口老齡化的長期護理保險的理念與路徑》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2024年第3期。
[53]楊立雄：《數(shù)字化轉(zhuǎn)型與“創(chuàng)造性破壞”：社會保障數(shù)字治理研究》，《社會保障評論》，2023年第5期。
責 編∕韓 拓 美 編∕周群英
The Reform and Development of China's Social Security System Since the 18th National Congress
of the Communist Party of China and the Way Forward
Li Xiong
Abstract: Social security is a major issue in the governance of the country and a major task of Chinese Modernization. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China, China's social security system has continued to innovate, reform and develop in practice, forming a social security system of Chinese characteristics. In the face of unprecedented new challenges and long-standing problems, the reform and development of the social security system should establish a strategic vision and "window-breaking" changes, establish new development goals, clarify the underlying logic, which can help to rationalize basic and welfare security, re-demarcate the roles of social security, reconfigure the relationship between the relevant main bodies' rights and responsibilities, and pay more attention to system integration. Focusing on the system integration, with system construction as the main line, and on the basis of the basic protection layer, the welfare protection layer will be continuously enriched in terms of items and content, expanding the new realm of a high-quality social security system.
Keywords: social security system, reform and development, experiences and challenges, forward-looking
