【摘要】隨著美國將對(duì)華接觸戰(zhàn)略調(diào)整為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，國會(huì)成為塑造中美關(guān)系發(fā)展方向的主要?jiǎng)恿?。立法是國?huì)議員影響美國對(duì)華政策的主要手段，也成為可以塑造對(duì)華政策走向的重要方式，即通過提出立法動(dòng)議實(shí)現(xiàn)國內(nèi)在涉華議題上的政治動(dòng)員。國會(huì)還可通過定期審查某項(xiàng)政策，要求行政部門提交報(bào)告，或者創(chuàng)設(shè)新的機(jī)構(gòu)塑造對(duì)華政策。近年來，美國國會(huì)參眾兩院、兩黨議員頻繁提出涉華立法動(dòng)議，主題涵蓋涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏等事關(guān)中國主權(quán)安全和領(lǐng)土完整的敏感議題，以及經(jīng)貿(mào)與科技議題。美國國會(huì)已成為強(qiáng)化中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)、推動(dòng)中美經(jīng)貿(mào)、科技乃至人文與教育交流“脫鉤”的新動(dòng)力。
【關(guān)鍵詞】美國國會(huì) 美國外交 中美關(guān)系 戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)
【中圖分類號(hào)】D871.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.009
樊吉社，中央黨校（國家行政學(xué)院）國際戰(zhàn)略研究院副院長、研究員、博導(dǎo)。研究方向?yàn)槊绹饨?、中美關(guān)系、國際戰(zhàn)略。主要著作有《美國軍控政策中的政黨政治》、《冷戰(zhàn)后的美國核軍控政策》、《美國軍事：冷戰(zhàn)后的戰(zhàn)略調(diào)整》（合著）、《奧巴馬主義：美國外交的戰(zhàn)略調(diào)適》（論文）、《中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)與管控路徑》（論文）、《中國核政策的基本邏輯與前景》（論文）等。
中美建交以來，影響雙邊關(guān)系發(fā)展的美國國內(nèi)因素非常多元。一些因素在某個(gè)時(shí)期可能是中美關(guān)系發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力量，在其他時(shí)期則可能成為阻礙力量，而美國國會(huì)則屬于常態(tài)化阻礙雙邊關(guān)系發(fā)展甚至是推動(dòng)中美關(guān)系惡化的主導(dǎo)力量。
美國對(duì)華采取接觸戰(zhàn)略的時(shí)期，國會(huì)對(duì)中美關(guān)系的消極作用受到多重因素制約，其負(fù)面影響總體可控。隨著特朗普政府將對(duì)華接觸戰(zhàn)略調(diào)整為對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，國會(huì)開始采取特別激進(jìn)和強(qiáng)硬的對(duì)華政策姿態(tài)，參眾兩院的兩黨議員紛紛提出各種立法動(dòng)議，在所有涉華議題上對(duì)中國施壓。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國第118屆國會(huì)2023年的立法數(shù)量雖然是美國國家檔案館自1993年創(chuàng)建數(shù)據(jù)以來最少的一年，但國會(huì)議員在這一年提出了600多項(xiàng)包含中國內(nèi)容的法案，這比除了第116屆和第117屆國會(huì)以外的任何一屆國會(huì)在兩年時(shí)間內(nèi)提出的類似立法動(dòng)議都要多，議題幾乎涵蓋了中美關(guān)系的所有方面。[1]
美國國會(huì)已然成為塑造中美關(guān)系發(fā)展方向的主要力量，加強(qiáng)對(duì)美國國會(huì)在對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中所扮演角色的研究，不僅有助于分析中美關(guān)系走向，同樣有助于觀察美國國內(nèi)影響中美關(guān)系諸種因素之間的互動(dòng)模式。本文擬探討如下問題：美國國會(huì)影響對(duì)華政策的手段和制約因素是什么？美國國會(huì)如何影響涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏問題，又怎樣重塑對(duì)華經(jīng)貿(mào)和科技政策？隨著中美關(guān)系進(jìn)入舊框架終結(jié)、新框架尚待確立的新階段，美國國會(huì)將對(duì)中美關(guān)系的發(fā)展產(chǎn)生何種影響？
美國國會(huì)與對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)：影響手段與制約因素
美國三權(quán)分立的政治制度安排在其對(duì)外政策上也有充分體現(xiàn)，憲法將對(duì)外貿(mào)易、宣戰(zhàn)、征集并維持陸軍和海軍、批準(zhǔn)條約、確認(rèn)行政部門重要職位的政治任命等權(quán)力授予國會(huì)，將統(tǒng)帥軍隊(duì)、提名行政部門重要職位官員、談判締結(jié)條約等權(quán)力歸屬總統(tǒng)。行政部門與立法部門“共享”對(duì)外政策權(quán)力，合作與摩擦是它們互動(dòng)的常態(tài)。
影響手段。美國國會(huì)通過立法影響美國對(duì)外政策，這自然也是其影響對(duì)華政策的主要手段。近年來，美國國會(huì)推動(dòng)并完成了多項(xiàng)涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏、涉經(jīng)貿(mào)和科技的立法，試圖通過這些法律重構(gòu)中美政治、經(jīng)濟(jì)、外交和安全關(guān)系。涉臺(tái)立法策應(yīng)、推動(dòng)或者加速美國對(duì)臺(tái)政策調(diào)整，敦促行政部門提高美臺(tái)人員往來層級(jí)和頻次，并幫助臺(tái)灣當(dāng)局謀取更大所謂“國際空間”等。涉疆立法則間接影響中美經(jīng)貿(mào)往來，增加進(jìn)出口商的交易成本，從而改變新疆相關(guān)產(chǎn)品的供應(yīng)鏈，甚至企圖將新疆從全球供應(yīng)鏈中剝離出去。關(guān)于投資審查、出口管制改革方面的立法間接影響中美投資和兩用物項(xiàng)出口；關(guān)于中國發(fā)展中國家地位和永久性正常貿(mào)易關(guān)系地位的立法則有可能從根本上重構(gòu)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系。
美國國會(huì)的立法可以是目的，也可以成為國內(nèi)政治動(dòng)員的工具，從而影響政策走向。國會(huì)近年來不僅通過涉華立法影響美國對(duì)華政策，也通過反復(fù)提出立法動(dòng)議，舉行聽證，對(duì)國內(nèi)社會(huì)進(jìn)行政治動(dòng)員，引發(fā)各界對(duì)相關(guān)議題的關(guān)注、重視和支持。美國國會(huì)近年來涉華立法動(dòng)議顯著增多，議題涵蓋高新技術(shù)、供應(yīng)鏈、市場(chǎng)準(zhǔn)入、戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備、網(wǎng)絡(luò)安全、匯率透明、金融風(fēng)險(xiǎn)等，多數(shù)雖然最終沒有成法，但也有相當(dāng)數(shù)量立法動(dòng)議獲得眾議院或者參議院通過。從立法過程看，部分議員在不同時(shí)期反復(fù)提出特定議題的立法動(dòng)議，這種嘗試最初可能經(jīng)歷多次失敗，但相關(guān)議題引發(fā)的關(guān)注度持續(xù)提升，并逐漸獲得多數(shù)議員支持，極可能最終成為法律。
美國國會(huì)可以通過間接手段影響對(duì)華政策，即在其他立法中夾帶私貨，將涉華內(nèi)容以修正案的方式塞進(jìn)其他法案，特別是年度的《國防授權(quán)法》?！?018年外國投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》《2018年出口管制改革法》和所謂“增強(qiáng)臺(tái)灣韌性法”等即是通過與年度《國防授權(quán)法》進(jìn)行捆綁而獲得通過。美國國會(huì)強(qiáng)迫TikTok出售或者退出美國市場(chǎng)的名為《保護(hù)美國人免受外國對(duì)手所控應(yīng)用程序侵害法》（Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act）被打包塞到《2024財(cái)年國家安全增補(bǔ)法》（H.R.815）中獲得通過，并于2024年4月24日由總統(tǒng)簽署成法。
美國國會(huì)常常通過程序手段表達(dá)在對(duì)華政策上的影響或者政策偏好，例如，定期審查某項(xiàng)政策。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國國會(huì)頻繁利用對(duì)華最惠國待遇年度審議行動(dòng)，在對(duì)華政策上施加影響。雖然最惠國待遇每年均得以延長，但均有不少周折，直到2000年10月《對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系法》（全稱為《授權(quán)對(duì)中華人民共和國延長非歧視性待遇并建立美中關(guān)系框架》）生效。
美國國會(huì)可以通過要求行政部門提交政策報(bào)告影響美國對(duì)華政策。例如，《2000財(cái)年國防授權(quán)法》要求國防部每年提交報(bào)告，評(píng)估中國軍事力量，并對(duì)中美軍事交流作出多項(xiàng)限制。此后，國防部每年都要定期發(fā)布所謂的“中國軍力報(bào)告”。
美國國會(huì)可以通過創(chuàng)設(shè)機(jī)構(gòu)提升有關(guān)涉華議題的關(guān)注。中美建交后，國會(huì)利用最惠國待遇年度審議影響對(duì)華政策，當(dāng)中國加入世界貿(mào)易組織、國會(huì)以立法形式賦予中國永久正常貿(mào)易關(guān)系后，為了繼續(xù)維持其政策影響，國會(huì)開始創(chuàng)設(shè)新的機(jī)構(gòu)。2000年10月，美國國會(huì)通過《2001財(cái)年弗洛伊德·斯彭斯國防授權(quán)法》，要求設(shè)立政策評(píng)估機(jī)構(gòu)，并將其命名為“美中經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(huì)”，[2]負(fù)責(zé)監(jiān)督、調(diào)查、評(píng)估中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系對(duì)美國國家安全的影響。該委員會(huì)頻繁組織討論，每年發(fā)布報(bào)告，提出立法和行政行動(dòng)建議。這個(gè)委員會(huì)成立后不斷撰寫報(bào)告，制造了很多新聞關(guān)注點(diǎn)，對(duì)美國對(duì)華政策產(chǎn)生了不小的影響。2000年10月10日，美國國會(huì)在《對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系法》中創(chuàng)設(shè)了“國會(huì)—行政部門中國委員會(huì)”（Congressional-Executive Commission on China），[3]該委員會(huì)旨在監(jiān)督所謂中國的“人權(quán)狀況”和“法治發(fā)展”，推動(dòng)中美雙邊“人權(quán)”與“法治”合作，與各類非政府機(jī)構(gòu)合作，與美國國務(wù)院所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”合作，并舉行聽證、發(fā)布年度報(bào)告等。[4]
美國國會(huì)最新創(chuàng)設(shè)的涉華委員會(huì)是美中戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)特設(shè)委員會(huì)（The Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party）。2023年1月10日，眾議院以365票贊成、65票反對(duì)的投票結(jié)果設(shè)立該委員會(huì)，該委員會(huì)沒有立法權(quán)，但可以對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和安全狀況以及美中競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行調(diào)查并提出政策建議，并就相關(guān)議題舉行公開聽證會(huì)，[5]共和黨眾議員麥克·加拉格爾擔(dān)任首任主席，目前已經(jīng)卸任。
除了前述手段，國會(huì)還可以通過舉行聽證會(huì)、發(fā)表評(píng)論文章、接受媒體訪談等方式塑造對(duì)華輿論，進(jìn)而影響對(duì)華政策。
制約因素。國會(huì)雖然不是美國對(duì)華政策的積極因素，但在不同時(shí)期，國會(huì)的消極作用發(fā)揮到何種水平受到多個(gè)因素的影響，包括但不限于中美關(guān)系的狀態(tài)、行政部門的對(duì)華政策偏好、美國商貿(mào)利益集團(tuán)的游說等。[6]
中美建交后的絕大部分時(shí)間內(nèi)，接觸與合作是美國對(duì)華政策的主調(diào)，行政部門和商貿(mào)利益集團(tuán)有較強(qiáng)的動(dòng)力游說國會(huì)議員，國會(huì)掣肘中美關(guān)系的嘗試和努力成效比較有限。中美建交后的1980年代，中美戰(zhàn)略合作遮蔽了其他方面的分歧；冷戰(zhàn)結(jié)束后的1990年代，經(jīng)濟(jì)合作的預(yù)期抑制了美國國會(huì)在諸如臺(tái)灣、人權(quán)和其他意識(shí)形態(tài)問題上的消極作用；美國進(jìn)入反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的2000年代，中美安全和經(jīng)濟(jì)合作、人文與教育交流齊頭并進(jìn)，中美關(guān)系經(jīng)歷了黃金十年；2010年后，中國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中美競(jìng)爭(zhēng)的色彩越來越濃厚。過去三十余年中，美國行政部門主張對(duì)華接觸與合作，不愿意讓國會(huì)阻礙雙邊關(guān)系發(fā)展，因而在對(duì)華政策上與國會(huì)保持頻密溝通，適時(shí)化解了國會(huì)的各種立法嘗試。美國商貿(mào)利益集團(tuán)看好中國市場(chǎng)，在優(yōu)惠政策的吸引下進(jìn)入中國，在對(duì)中國的投資與企業(yè)經(jīng)營中獲取了巨大的經(jīng)濟(jì)收益，因此希望中美關(guān)系保持總體穩(wěn)定。在中國加入世界貿(mào)易組織和美國國會(huì)討論《對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系法案》的關(guān)鍵時(shí)期，美國商貿(mào)利益集團(tuán)積極游說國會(huì)，是穩(wěn)定中美關(guān)系的重要力量。
如今，這些制約國會(huì)的因素都在發(fā)生變化。特朗普?qǐng)?zhí)政期間用戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)取代對(duì)華接觸與合作，中美雙邊關(guān)系的氛圍被美國毒化。美國行政部門用施壓、制裁和隔空對(duì)話的方式處理中美之間的分歧和爭(zhēng)議，其作用已從穩(wěn)定中美關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橥粕忻狸P(guān)系緊張，中美關(guān)系的民意基礎(chǔ)隨之發(fā)生消極轉(zhuǎn)變。美國國會(huì)參眾兩院議員則積極響應(yīng)國內(nèi)政治環(huán)境的快速改變，在對(duì)華政策上頻頻推動(dòng)通過立法或決議，抑或舉行聽證會(huì)等，表達(dá)國會(huì)關(guān)切或者政策偏好。部分新生代議員，如馬爾科·魯比奧、喬希·霍利、湯姆·科頓、詹姆斯·萬斯、特德·克魯茲等“精致的利己主義精英”則頻繁就涉華議題發(fā)聲、提出并推進(jìn)涉華立法動(dòng)議，利用涉華議題撈取政治收益。近年來，美國國會(huì)不僅涉華立法動(dòng)議多，而且最終成法的速度比以前要快很多。
當(dāng)美國調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略框架，行政部門不再制約國會(huì)，美國商貿(mào)利益集團(tuán)這個(gè)穩(wěn)定因素也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。自2015年美國國內(nèi)開始辯論調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略，到特朗普?qǐng)?zhí)政四年，商貿(mào)利益集團(tuán)采取了置身事外的觀望姿態(tài)。一方面，他們希望特朗普政府的強(qiáng)硬政策能夠改善其營商環(huán)境，維持他們?cè)谌A的經(jīng)濟(jì)獲益水平；另一方面，他們又不想在中美關(guān)系惡化的時(shí)候明確表明立場(chǎng)，以免受到中國或者美國的批評(píng)。因此，當(dāng)美國國會(huì)在對(duì)華政策上頻頻作為的時(shí)候，商貿(mào)利益集團(tuán)已經(jīng)在國會(huì)議員的視野之中消失了，這種總體態(tài)勢(shì)在拜登執(zhí)政后并沒有明顯改觀。
美國國會(huì)與涉及中國主權(quán)安全和領(lǐng)土完整的立法
美國國會(huì)通過立法限定行政部門在對(duì)華政策上的作為空間，或者要求行政部門按照法律采取相應(yīng)的政策行動(dòng)。涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏等事關(guān)中國主權(quán)安全和領(lǐng)土完整的敏感議題，是國會(huì)塑造美國對(duì)華政策、干涉中國內(nèi)政的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。
第一，涉臺(tái)問題是美國國會(huì)通過多項(xiàng)立法干預(yù)中國內(nèi)政、重塑美國對(duì)臺(tái)政策的重點(diǎn)和焦點(diǎn)。臺(tái)灣問題是中美關(guān)系中最重要、最敏感的問題，1949年迄今的三次臺(tái)海危機(jī)背后都有美國的影子；在中美兩國簽署的三個(gè)聯(lián)合公報(bào)（《上海公報(bào)》《中美建交公報(bào)》和《八·一七公報(bào)》）中，臺(tái)灣問題都是最關(guān)鍵的內(nèi)容。中美建交后，美國宣布與臺(tái)灣當(dāng)局“斷交”、終止《美臺(tái)共同防御條約》、從臺(tái)灣撤出美國軍隊(duì)，美國國會(huì)則隨后推動(dòng)通過所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”，以國內(nèi)法的形式界定美國與臺(tái)灣的非官方關(guān)系，包括成立“美國在臺(tái)協(xié)會(huì)”，與它維持廣泛、密切和友好的商業(yè)、文化以及其他關(guān)系，并向它提供武器等。[7]雖然美國與臺(tái)灣當(dāng)局“斷交、廢約、撤軍”，但在美國有關(guān)臺(tái)灣的官方政策表態(tài)中卻將所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”列為其“一個(gè)中國政策”的核心內(nèi)容，這讓臺(tái)灣問題持續(xù)困擾建交后的中美關(guān)系。
美國國會(huì)近年來持續(xù)強(qiáng)化所謂“六項(xiàng)保證”的重要性，以期進(jìn)一步模糊化臺(tái)灣地位。中美談判《八·一七公報(bào)》前后，因里根政府擔(dān)心簽署該公報(bào)可能造成臺(tái)灣當(dāng)局激烈反應(yīng)，因而在1982年7月10日由時(shí)任美國副國務(wù)卿伊格爾伯格致電時(shí)任“美在臺(tái)協(xié)會(huì)”臺(tái)北辦事處處長李潔明（James Lilley），指令他與蔣經(jīng)國會(huì)見，對(duì)臺(tái)灣作出“六項(xiàng)保證”；《八·一七公報(bào)》簽署當(dāng)天，時(shí)任美國國務(wù)卿舒爾茨給李潔明提供了一個(gè)調(diào)整措辭的版本；當(dāng)天和隨后一天，主管東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿何志立（John H. Holdridge）在作證中表達(dá)了同樣的政策。[8]近年來，美國第109、110、111、112、113、115和116屆國會(huì)均通過決議，將所謂“六項(xiàng)保證”解讀為美國沒有“正式承認(rèn)”中國對(duì)臺(tái)灣的主權(quán)。第114屆國會(huì)參眾兩院討論的決議則敦促總統(tǒng)和國務(wù)卿公開確認(rèn)所謂“六項(xiàng)保證”，將其視為美臺(tái)關(guān)系的“基石”；[9]近年來國會(huì)還在《國防授權(quán)法》中添加涉臺(tái)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)“六項(xiàng)保證”的重要性，甚至提出立法提案以修訂所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”。拜登執(zhí)政以來，“六項(xiàng)保證”出現(xiàn)的頻次遠(yuǎn)勝以往，并固化為美國所謂“一個(gè)中國政策”的主要內(nèi)容。
國會(huì)還通過其他立法進(jìn)一步稀釋乃至修改美國在中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)中的涉臺(tái)承諾。2018年3月16日，時(shí)任美國總統(tǒng)特朗普簽署了“與臺(tái)灣交往法案”（Taiwan Travel Act），該項(xiàng)立法要求美國政府鼓勵(lì)美臺(tái)各級(jí)官員往來竄訪；允許美國內(nèi)閣級(jí)別的國家安全官員和行政部門官員赴臺(tái)；允許臺(tái)灣當(dāng)局高官進(jìn)入美國會(huì)見國務(wù)院、國防部和其他內(nèi)閣機(jī)構(gòu)官員，并給予適當(dāng)禮遇；允許“臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化代表處”在美國開展國會(huì)議員、聯(lián)邦、州以及地方政府官員可以參加的活動(dòng)等。[10]此后，美國在美臺(tái)人員往來方面持續(xù)突破既往做法：2020年8月，美國衛(wèi)生部長赴臺(tái)，這是1979年以來美國竄臺(tái)的最高級(jí)別官員；2020年9月16日，美國駐聯(lián)合國大使凱利會(huì)見駐紐約的“臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化辦事處”人員，這是1971年臺(tái)灣當(dāng)局被逐出聯(lián)合國以來的首次美臺(tái)人員會(huì)見；2020年9月17日，美國國務(wù)院主管經(jīng)濟(jì)增長、能源和環(huán)境的副國務(wù)卿克拉奇赴臺(tái)參加李登輝追思會(huì)，這是1979年以來美國國務(wù)院派出的最高級(jí)別官員。[11]
美國國會(huì)還試圖推動(dòng)臺(tái)灣當(dāng)局參加一些國際組織的活動(dòng)。例如，2013年7月，美國國會(huì)通過立法，要求國務(wù)卿籌劃幫助臺(tái)灣地區(qū)獲得國際民航組織觀察員身份，以參加三年一屆的大會(huì)；2016年3月，國會(huì)立法要求國務(wù)卿籌劃幫助臺(tái)灣地區(qū)獲得國際刑警組織觀察員身份；2022年5月，國會(huì)立法要求國務(wù)卿籌劃幫助臺(tái)灣地區(qū)重新獲得世界衛(wèi)生組織觀察員身份；等等。2020年3月，美國國會(huì)通過的所謂“2019年臺(tái)北法案”提出，美國應(yīng)為臺(tái)灣地區(qū)參加所有不需要國家身份的國際組織“代言”，為臺(tái)灣地區(qū)爭(zhēng)取觀察員身份，支持臺(tái)灣地區(qū)維持與印太地區(qū)以及世界各地國家的正式“外交”關(guān)系，并采取相應(yīng)政策鼓勵(lì)或者懲罰一些提升或者降級(jí)與臺(tái)灣關(guān)系的國家。[12]美國國會(huì)這些立法舉動(dòng)導(dǎo)致中美在國際組織的較量隨之升級(jí)。
美國還通過其他立法加強(qiáng)美臺(tái)經(jīng)貿(mào)關(guān)系。例如，2023年8月，國會(huì)通過了所謂《美臺(tái)21世紀(jì)貿(mào)易倡議首批協(xié)定實(shí)施法》。國會(huì)還將支持臺(tái)灣當(dāng)局的相關(guān)立法合并到《國防授權(quán)法》。例如，美國國會(huì)議員為了強(qiáng)化美臺(tái)防務(wù)合作，將擬議的所謂“增強(qiáng)臺(tái)灣韌性法案”納入2022年12月通過的《2023財(cái)年詹姆斯·因霍夫國防授權(quán)法》，強(qiáng)化美臺(tái)防務(wù)合作，并鼓動(dòng)臺(tái)灣參與國際組織的活動(dòng)。[13]
第二，涉疆議題是近年來美國國會(huì)干預(yù)中國內(nèi)政的新增熱點(diǎn)，國會(huì)嘗試通過各種立法施壓中國。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國政府曾就新疆所謂“人權(quán)”“宗教自由”等議題表達(dá)關(guān)切，國會(huì)也舉行涉疆聽證會(huì)，提出涉疆決議，發(fā)布涉疆報(bào)告等，提高相關(guān)議題在公共政策討論中的“能見度”，試圖干預(yù)中國內(nèi)政?？傮w上，此時(shí)期美國國會(huì)對(duì)新疆議題的關(guān)注是偶發(fā)的、零星的，并沒有產(chǎn)生非常重要的政策影響。
隨著美國調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略，國會(huì)在涉疆議題上成為主動(dòng)甚至主導(dǎo)角色，通過舉行聽證會(huì)攻擊、抹黑中國治疆政策，提出涉疆立法對(duì)中國施壓，涉疆議題甚至因此成為美國攻擊中國的重要“抓手”。
美國國會(huì)從2018年開始嘗試通過立法干涉中國治疆政策。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，第115屆國會(huì)有與新疆直接相關(guān)的法案50多項(xiàng)，涉及所謂人權(quán)、宗教、強(qiáng)迫勞動(dòng)、制裁等議題，其中絕大多數(shù)法案提出之后就被擱置，個(gè)別僅僅在眾議院或者參議院獲得通過，只有兩項(xiàng)法案最終成為法律。2020年5月14日，共和黨參議員魯比奧提出所謂“2020年維吾爾人權(quán)政策法案”，該法案當(dāng)日在參議院經(jīng)過兩讀、三讀，以無需修訂、全體同意的方式通過，次日送交眾議院，經(jīng)眾議院5月27日僅半天的討論即獲得通過，6月17日經(jīng)時(shí)任總統(tǒng)特朗普簽署成法。此項(xiàng)立法要求對(duì)參與新疆事務(wù)的中國個(gè)人和實(shí)體進(jìn)行制裁，包括凍結(jié)財(cái)產(chǎn)、禁止發(fā)放簽證等。[14]
2021年12月14日，民主黨眾議員詹姆斯·麥戈文提出所謂“維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案”，眾議院當(dāng)天經(jīng)過討論表決通過該法案，12月15日送交參議院審議，12月16日參議院投票通過，12月23日拜登總統(tǒng)簽署成法。該法要求對(duì)中國尤其是新疆維吾爾自治區(qū)使用所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”生產(chǎn)的商品施加進(jìn)口限制，并對(duì)相關(guān)個(gè)體和實(shí)體進(jìn)行制裁。此法對(duì)涉疆產(chǎn)品作出所謂“有罪推定”，默認(rèn)相關(guān)產(chǎn)品使用了“強(qiáng)迫勞動(dòng)”，除非進(jìn)口商能夠用清楚的證據(jù)證明相關(guān)產(chǎn)品沒有此種情形。然而，所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”完全是美國炮制的謊言。此項(xiàng)立法的政策影響極為惡劣，一方面增加了進(jìn)口商的負(fù)擔(dān)，另一方面阻滯了相關(guān)產(chǎn)品通關(guān)的流程，其最終目的實(shí)際是企圖在供應(yīng)鏈上將新疆產(chǎn)品剝離出去。美國國土安全部于2022年6月17日發(fā)布阻止進(jìn)口相關(guān)產(chǎn)品的戰(zhàn)略報(bào)告，[15]此項(xiàng)立法于2022年6月進(jìn)入實(shí)施階段。據(jù)美國國土安全部海關(guān)和邊境保護(hù)局統(tǒng)計(jì)，從2022年6月到2024年5月，有3375批貨物被禁止通關(guān)，3858批次獲得放行，還有1232批次貨物等待核驗(yàn)。被禁止通關(guān)的貨值達(dá)6.8億美元，其中2.5億美元貨物來自越南，2.1億美元貨物來自馬來西亞，8011萬美元貨物來自泰國，1255萬美元貨物來自墨西哥。[16]
第三，香港的重要性隨著中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇而日益凸顯，涉港議題由此成為美國國會(huì)近年來通過立法干涉中國內(nèi)政的重點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從第116屆國會(huì)到現(xiàn)在，參眾兩院民主黨和共和黨議員提出的涉港立法多達(dá)50多項(xiàng)，議題包括香港政策評(píng)估、所謂香港人權(quán)與民主、涉港制裁評(píng)估、禁止或者限制對(duì)港出售警用品、制裁中國涉港事務(wù)官員、鼓動(dòng)“香港獨(dú)立”、賦予香港居民所謂避難身份或者難民地位、促進(jìn)香港所謂網(wǎng)絡(luò)自由、評(píng)估香港經(jīng)濟(jì)貿(mào)易辦事處是否仍可繼續(xù)在美國運(yùn)行等。[17]同期雖然僅有三個(gè)與香港密切相關(guān)的法案成為法律，但這些立法動(dòng)議之多從側(cè)面表明美國國會(huì)在涉港事務(wù)上干涉沖動(dòng)之強(qiáng)和力度之大。
2019年6月，參議員魯比奧提出所謂“2019年香港人權(quán)與民主法案”，該法案經(jīng)參眾兩院通過最后成法，要求美國行政部門評(píng)估香港形勢(shì)發(fā)展是否影響香港根據(jù)美國法律享有的獨(dú)特待遇，要求國務(wù)院、商務(wù)部定期提交評(píng)估報(bào)告等。[18]2019年11月27日，禁止對(duì)香港出口特定警用品的一項(xiàng)法案經(jīng)簽署生效，限制相關(guān)物項(xiàng)對(duì)港出口。[19]2020年7月14日，所謂“香港自治法案”簽署成法，該法要求制裁影響所謂“香港自治”的個(gè)體和實(shí)體，具體措施包括凍結(jié)資產(chǎn)、禁止發(fā)放簽證、禁止從美國金融機(jī)構(gòu)獲得貸款等。[20]
第四，西藏是美國國會(huì)關(guān)注的傳統(tǒng)議題，近年來，國會(huì)以更高頻次推動(dòng)立法，干預(yù)中國治藏政策。自2017年以來，參議員魯比奧和眾議員麥戈文等人不斷提出涉藏立法，議題涵蓋所謂西藏難民援助、向非政府組織提供贈(zèng)款以支持西藏團(tuán)體、推動(dòng)在拉薩設(shè)立領(lǐng)事館、授權(quán)建立西藏問題特別協(xié)調(diào)員辦公室、策動(dòng)所謂“西藏獨(dú)立”等，多數(shù)立法僅僅停留在提出法案階段，個(gè)別僅僅通過了眾議院，僅有兩項(xiàng)最終成為法律。2017年4月4日，眾議員麥戈文提出“2018年對(duì)等進(jìn)入西藏法案”，該法案在國會(huì)通過后于2018年12月19日經(jīng)時(shí)任總統(tǒng)特朗普簽署成法，要求國務(wù)院評(píng)估中國允許美國外交官、記者和游客進(jìn)入西藏的情況，并采取相應(yīng)政策措施。[21]中國外交部發(fā)言人隨后就此發(fā)表的談話指出，2015年以來美國訪藏人員將近4萬人次，鑒于西藏當(dāng)?shù)靥厥獾乩砗蜌夂驐l件因素，中國對(duì)外國人入藏采取管理措施完全必要，美國此舉嚴(yán)重違反國際關(guān)系基本準(zhǔn)則，粗暴干涉中國內(nèi)政。[22]
美國國會(huì)參眾兩院議員曾分別在2019年和2020年積極推動(dòng)“西藏政策支持法案”，但未能獲得足夠的支持。2019年9月13日，眾議員麥戈文提出“2019年西藏政策及支持法案”，并在眾議院獲得通過，送交參議院兩讀后即止步不前；同年9月24日，參議員魯比奧提出了同題立法，經(jīng)過兩讀送交參議院外交委員會(huì)也無下文。此后，該項(xiàng)立法被塞進(jìn)“2021財(cái)年綜合撥款法案”而獲得通過，要求國務(wù)院推動(dòng)在拉薩建立領(lǐng)事館，在美國駐華使館設(shè)立所謂西藏處，鼓動(dòng)尼泊爾為居住該國的西藏人提供法律文件等。[23]
中美建交迄今，美國國會(huì)從來都不是美國對(duì)華政策中的積極因素，以立法掣肘中美關(guān)系是國會(huì)慣用的手段。在特朗普政府之前的歷屆國會(huì)雖然也在涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏問題上試圖干預(yù)中國主權(quán)安全和領(lǐng)土完整，但因?yàn)槭艿叫姓块T的掣肘以及商貿(mào)利益集團(tuán)的影響，嚴(yán)重?fù)p害中國利益、沖擊中美關(guān)系總體狀態(tài)的立法相對(duì)較少。隨著美國將對(duì)華接觸戰(zhàn)略調(diào)整為對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，國會(huì)參眾兩院、兩黨議員更傾向于從敵對(duì)性的意識(shí)形態(tài)視角出發(fā)，對(duì)中國內(nèi)政指手畫腳，以立法的形式施壓中國。因此，近年來，國會(huì)立法的頻次更高，立法內(nèi)容更傾向?qū)嵸|(zhì)上損害中國利益，并嚴(yán)重沖擊中美關(guān)系。傳統(tǒng)上，美國國會(huì)更關(guān)注臺(tái)灣問題，涉疆、涉港和涉藏問題也是關(guān)注點(diǎn)，但程度遠(yuǎn)不如臺(tái)灣問題。不僅如此，美國民主黨和共和黨議員的政策偏好也有所區(qū)別，在某種程度存在相互制約的情形。然而，在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)背景下，美國國會(huì)兩黨在對(duì)華政策上已經(jīng)達(dá)成基本共識(shí)，其干預(yù)中國內(nèi)政的沖動(dòng)是強(qiáng)烈的，涉及的議題是全方位的，幾乎在涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏問題上同步發(fā)力，相關(guān)立法開始沖擊和挑戰(zhàn)中美建交以來的默契與基本共識(shí)。
美國國會(huì)重塑對(duì)華經(jīng)貿(mào)和科技政策
經(jīng)貿(mào)關(guān)系曾是中美關(guān)系的基礎(chǔ)，“是兩國關(guān)系的‘壓艙石’，其本質(zhì)是互利共贏”。[24]在美國對(duì)華發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)之前的2017年，中美雙邊貨物貿(mào)易額達(dá)到5837億美元，是建交時(shí)的233倍，美國是中國第一大貨物出口市場(chǎng)和第六大進(jìn)口來源地，中美雙方從經(jīng)貿(mào)合作中獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)現(xiàn)了互利共贏。[25]中美建交后，科技合作也是雙邊關(guān)系非常重要的內(nèi)容，兩國曾于1979年簽署《中國和美國科技合作協(xié)定》，在平等、互利和互惠基礎(chǔ)上開展科技合作，促進(jìn)科研單位和人員合作與交流。中美在經(jīng)貿(mào)和科技領(lǐng)域當(dāng)然存在一些分歧，但通常通過對(duì)話機(jī)制解決。
然而，隨著美國調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略，經(jīng)貿(mào)與科技領(lǐng)域成為美國首先對(duì)華發(fā)難的領(lǐng)域，這自然也成為美國國會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。國會(huì)已經(jīng)以各種形式提出立法動(dòng)議或者通過立法，將美國的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和國際影響力“安全化”“武器化”“意識(shí)形態(tài)化”，以增強(qiáng)美國競(jìng)爭(zhēng)能力，打壓中美經(jīng)貿(mào)和科技往來。
第一，美國國會(huì)強(qiáng)化了對(duì)華出口管制和投資審查立法。近年來，國會(huì)通過了多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)與科技相關(guān)的立法，這些法律并沒有明確指向中國，但對(duì)中國的影響最為明顯。為了加強(qiáng)投資審查和出口管制，國會(huì)在《2019財(cái)年約翰·麥凱恩國防授權(quán)法》中融合了《2018年外國投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》和《2018年出口管制改革法》兩項(xiàng)立法。[26]《2018年外國投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》擴(kuò)大了美國外國投資委員會(huì)審查范圍，提升對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、能源資產(chǎn)、關(guān)鍵材料、敏感數(shù)據(jù)、敏感不動(dòng)產(chǎn)交易等的審查力度，該項(xiàng)法律沒有針對(duì)特定國家，但給美國外國投資委員會(huì)提供了歧視特定國家的更大空間。[27]《2018年出口管制改革法》賦予總統(tǒng)更大權(quán)力以加強(qiáng)兩用物項(xiàng)的出口管制，建立跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制以管制新興和基礎(chǔ)技術(shù)，要求出口許可需要考慮對(duì)美國國防工業(yè)基礎(chǔ)的影響等。[28]2020年12月18日，時(shí)任總統(tǒng)特朗普簽署成法的《外國公司問責(zé)法》雖然沒有明確針對(duì)中國，但該法要求證券發(fā)行者證明其不屬于或者不受外國政府控制，并規(guī)定如果上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管委員會(huì)（Public Company Accounting Oversight Board）無法審計(jì)公司報(bào)告，則該證券將面臨退市風(fēng)險(xiǎn)。[29]該法對(duì)中國概念股產(chǎn)生了巨大的影響。
第二，美國國會(huì)通過立法禁止中國通信設(shè)備或服務(wù)，推動(dòng)中美在信息技術(shù)領(lǐng)域的“脫鉤”。2020年3月12日生效的《2019年安全與可信通訊網(wǎng)絡(luò)法》要求建立機(jī)制，以阻止可能對(duì)國家安全構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)的通信設(shè)備或者服務(wù)進(jìn)入美國網(wǎng)絡(luò)，移除當(dāng)前美國網(wǎng)絡(luò)中的此類設(shè)備或者服務(wù)。[30]此項(xiàng)立法是美國打壓華為等中國高新技術(shù)企業(yè)的重要舉措之一。
國會(huì)積極響應(yīng)行政部門的行動(dòng)，企圖阻止中國企業(yè)與其他國家的5G合作以及中國設(shè)備或者產(chǎn)品進(jìn)入美國市場(chǎng)。時(shí)任美國眾議院議長佩洛西和參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖舒默等人曾游說歐洲各國停止與華為的5G合作。2020年4月29日，時(shí)任國務(wù)卿蓬佩奧在記者招待會(huì)上強(qiáng)調(diào)5G清潔路徑（Clean Path）的重要性，即進(jìn)出美國外交設(shè)施的5G網(wǎng)絡(luò)必須是所謂“清潔的”，以防止關(guān)鍵數(shù)據(jù)或網(wǎng)絡(luò)受到“中國威脅”；[31]6月30日，美國聯(lián)邦通信委員會(huì)將華為和中興認(rèn)定為所謂的“國家威脅”，此后該委員會(huì)通用服務(wù)基金將不得用于購買華為和中興的設(shè)備及服務(wù)；8月5日，蓬佩奧宣布將清潔路徑擴(kuò)展，包括清潔運(yùn)營商、清潔應(yīng)用市場(chǎng)、清潔應(yīng)用程序、清潔云、清潔光纜，[32]將技術(shù)和設(shè)備意識(shí)形態(tài)化，試圖建立排斥中國企業(yè)的信息技術(shù)的供應(yīng)鏈。2021年11月，美國國會(huì)通過《2021年安全設(shè)備法》，進(jìn)一步明確要求聯(lián)邦通信委員會(huì)認(rèn)定可能構(gòu)成國家或者個(gè)人安全風(fēng)險(xiǎn)的通信設(shè)備或者服務(wù)，這些設(shè)備或服務(wù)一旦進(jìn)入名單，委員會(huì)將不再審查或者授權(quán)此類設(shè)備或者服務(wù)。[33]2022年11月25日，聯(lián)邦通信委員會(huì)發(fā)布公告，宣布停止對(duì)美國構(gòu)成國家安全威脅的中國電信設(shè)備或者視頻監(jiān)控設(shè)備進(jìn)入美國市場(chǎng)授權(quán)，華為、中興、?？低?、海能達(dá)和大華均在禁止之列。[34]
第三，美國國會(huì)通過立法，敦促行政部門加強(qiáng)對(duì)國內(nèi)信息通信技術(shù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資，為對(duì)華科技“脫鉤”做好準(zhǔn)備，并儲(chǔ)備與中國進(jìn)行戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的潛力。2022年8月9日，《芯片與科學(xué)法案》經(jīng)拜登總統(tǒng)簽署生效，該法包括《2022年芯片法》《研發(fā)、競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新法》《2022年最高法院安全資助法》三部分內(nèi)容，授權(quán)2800億美元的新資金用于促進(jìn)美國國內(nèi)半導(dǎo)體研究和制造。[35]該法無論是加強(qiáng)國內(nèi)高新技術(shù)研發(fā)的內(nèi)容，還是推動(dòng)國內(nèi)高端制造業(yè)回流的內(nèi)容，都是服務(wù)于對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的目的。
第四，美國國會(huì)越來越關(guān)注中國應(yīng)用程序，并通過立法進(jìn)行限制。TikTok在美國的遭遇是美國此種努力的典型案例，國會(huì)參眾兩院議員頻繁提出立法，以各種方式嘗試禁止TikTok。
有的立法要求政府設(shè)備不得安裝TikTok。例如，2020年3月和5月，共和黨參議員霍利和共和黨眾議員巴克分別提出的法案；2021年4月15日，眾議員巴克、參議員霍利再次分別提出的同樣法案；2022年2月25日，共和黨眾議員格斯特提出禁止國土安全部設(shè)備安裝TikTok的法案；2023年1月10日，眾議員巴賓提出校園終止TikTok；1月25日，參議員霍利和眾議員巴克分別提出《美國設(shè)備不得安裝TikTok法案》；等等。
有的立法要求下載類似TikTok這種來自“特定國家”的應(yīng)用程序前需要提供不得收集數(shù)據(jù)的警示。例如，2020年10月26日和2021年1月26日，參議員魯比奧兩次提出的《敵方平臺(tái)預(yù)防法案》（簡稱《應(yīng)用程序法案》）；[36]2022年9月6日，眾議員約翰遜提出的《阻止Tok法案》（Block the Tok Act）；2023年1月9日，眾議員伯格曼提出《保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)免受外國敵人侵害法案》；等等。
有的立法則要求TikTok與字節(jié)跳動(dòng)剝離或者禁止TikTok。例如，眾議員麥克萊恩于2021年5月7日提出了《2021年反中國社交間諜法案》；[37]2022年12月13日，參議員魯比奧和眾議員加拉格爾分別在參眾兩院提出了《反中國社交法案》；[38]2023年2月9日和17日，參議員魯比奧和眾議員加拉格爾分別再次提出同樣法案；等等。
過去四年中，美國參眾兩院的議員試圖打壓TikTok，但進(jìn)展非常有限。經(jīng)過美國國會(huì)議員持續(xù)炒作和推動(dòng)，眾議員加拉格爾在2024年3月5日提出了《保護(hù)美國人免受外國對(duì)手所控應(yīng)用程序侵害法案》，該法案提出8天后在眾議院以352贊成、65票反對(duì)的結(jié)果獲得通過，并送交參議院審議。[39]然而，如前所述，參議院如何審議這項(xiàng)立法現(xiàn)在已經(jīng)意義不大，因?yàn)樵摲ò敢呀?jīng)被塞進(jìn)《2024財(cái)年國家安全增補(bǔ)法》獲得通過，并經(jīng)拜登總統(tǒng)簽署成法，TikTok能否在美國存續(xù)已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。
第五，美國國會(huì)甚至開始盯防中國購買美國農(nóng)田或者房產(chǎn)相關(guān)問題，嘗試立法進(jìn)行限制或者禁止。近年來，美國各州議會(huì)加大立法力度，試圖限制中國購買農(nóng)田或者房產(chǎn)。據(jù)《華盛頓郵報(bào)》報(bào)道，截至2023年8月，已有33個(gè)州的議會(huì)提出了81項(xiàng)法案，部分法案已經(jīng)成為法律。[40]美國國會(huì)共和黨眾議員紐豪斯也多次積極推動(dòng)相關(guān)立法，并于近期再度提出了限制中國購買農(nóng)田的法案，還撰文為其立法辯護(hù)，聲稱此舉是為了保護(hù)美國的糧食安全和食品供應(yīng)。[41]
第六，除了前述各項(xiàng)經(jīng)貿(mào)與科技立法，美國國會(huì)近年來甚至嘗試通過立法動(dòng)搖中美經(jīng)貿(mào)總體關(guān)系的根基。2023年2月9日，參議員羅姆尼提出了《終結(jié)中國發(fā)展中國家地位法案》，規(guī)定國務(wù)院采取行動(dòng)阻止中國繼續(xù)被歸為發(fā)展中國家，但立法迄今沒有進(jìn)展。[42]同期，眾議員金映玉也提出了內(nèi)容相近的《中國不是發(fā)展中國家法案》，強(qiáng)調(diào)要確保中國不再因?yàn)榘l(fā)展中國家地位而享受優(yōu)惠待遇或者援助，該法案在眾議院以415票贊成、0票反對(duì)的結(jié)果獲得通過，并送交參議院審議。[43]
美國國會(huì)更大的動(dòng)作是試圖終結(jié)與中國的“永久正常貿(mào)易關(guān)系”。1999年11月15日，中美兩國簽署關(guān)于中國加入世界貿(mào)易組織的雙邊協(xié)議，2000年10月10日《對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系法》經(jīng)時(shí)任總統(tǒng)克林頓簽署生效，美國終結(jié)了持續(xù)十余年的每年一度對(duì)華最惠國貿(mào)易待遇審議，促進(jìn)了后續(xù)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的快速發(fā)展。
近期美國國會(huì)試圖重置中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系框架，《對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系法》成為國會(huì)議員瞄準(zhǔn)的目標(biāo)。2023年1月26日，參議員科頓提出了《2023年中國貿(mào)易關(guān)系法案》，試圖撤銷給予中國的正常貿(mào)易關(guān)系待遇，將所謂人權(quán)列為對(duì)華貿(mào)易關(guān)系考量因素；[44]1月30日，共和黨眾議員史密斯提出了同樣的法案；3月21日，參議員霍利提出了《2023年終結(jié)與中國的正常貿(mào)易關(guān)系法案》，主張對(duì)中國對(duì)美出口商品增加關(guān)稅；[45]霍利在5月10日還提出了《提高中國進(jìn)口關(guān)稅法案》，主張對(duì)超出美國對(duì)華出口貨值的中國商品征收高額關(guān)稅；7月17日，共和黨眾議員班克斯提出了同樣的法案。2023年12月中旬，美國眾議院美中戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)特設(shè)委員會(huì)發(fā)布報(bào)告《重置、阻止、建設(shè)：一項(xiàng)贏得美國對(duì)華經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略》提出，將中國移動(dòng)到新的關(guān)稅欄目，恢復(fù)美國對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)杠桿，更新中國保障監(jiān)督機(jī)制以便對(duì)中國商品增加關(guān)稅。[46]這些立法迄今沒有獲得成功，但國會(huì)最終是否會(huì)復(fù)制禁止和限制TikTok的做法，值得密切關(guān)注。
美國國會(huì)以往提出以及獲得通過的涉華經(jīng)貿(mào)和科技立法多為表達(dá)政策偏好，影響行政部門決策，但實(shí)際作用比較有限，行政部門才是把控中美經(jīng)貿(mào)和科技關(guān)系狀態(tài)的核心力量。然而，這種情況已經(jīng)發(fā)生顯著變化，近年來，國會(huì)正試圖從根本上改變中美經(jīng)貿(mào)和科技關(guān)系狀態(tài)和走勢(shì)。國會(huì)近年來的立法顯著強(qiáng)化對(duì)華出口管制措施，嚴(yán)厲限制中國資本進(jìn)入美國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，限制甚至禁止中國通信產(chǎn)品或者設(shè)備進(jìn)入美國市場(chǎng)，限制或者禁止中國相關(guān)的應(yīng)用程序，國會(huì)通過具體而僵硬的立法手段推動(dòng)中美高新技術(shù)領(lǐng)域的“脫鉤”。國會(huì)有關(guān)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的立法嘗試有從根本上重構(gòu)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的可能，因此，國會(huì)已不再是美國對(duì)華經(jīng)貿(mào)與科技政策的從屬角色，其策應(yīng)行政部門對(duì)華政策動(dòng)能增強(qiáng)，甚至在某些具體的經(jīng)貿(mào)和科技議題上成為主導(dǎo)角色。
余論：美國對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的國會(huì)動(dòng)力
中美關(guān)系不可能也沒必要回到過去，這已經(jīng)是中美兩國的基本共識(shí)。中美關(guān)系的原有雙邊關(guān)系框架已近于終結(jié)，而新的雙邊關(guān)系框架尚待確立，兩國正處于探索雙邊關(guān)系發(fā)展方向的新階段。戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)已是這個(gè)新階段的主要特征，而美國國會(huì)將成為強(qiáng)化中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的力量，甚至可能是塑造美國對(duì)華政治、經(jīng)濟(jì)、外交和軍事相關(guān)決策的中心角色。[47]
美國國會(huì)將在如下三個(gè)方面成為中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)力。
第一，美國國會(huì)將成為強(qiáng)化中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的新動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致美國貧富分化加劇，社會(huì)階層固化、文化撕裂必然塑造國會(huì)議員的政策偏好，在美國對(duì)華政策上，這種表現(xiàn)尤為突出。不少國會(huì)議員將美國面臨的國內(nèi)問題溯源到中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中美政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)制度的差異上，刻意放大中國發(fā)展對(duì)美國的挑戰(zhàn)，由此強(qiáng)化中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)。參眾兩院、兩黨議員在內(nèi)政和外交諸多議題上或存在分歧，但在夸大所謂“中國威脅”、強(qiáng)調(diào)中美競(jìng)爭(zhēng)的問題上卻存在基本共識(shí)，國會(huì)由此成為助推中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重要政治動(dòng)力源。
第二，美國國會(huì)將以立法的形式推動(dòng)中美經(jīng)貿(mào)和科技“脫鉤”。國會(huì)議員傾向于夸大中國在高新技術(shù)領(lǐng)域?qū)γ绹鴺?gòu)成的挑戰(zhàn)，強(qiáng)調(diào)美國競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，積極通過多項(xiàng)立法或者決議，意在推動(dòng)在經(jīng)貿(mào)和高新技術(shù)領(lǐng)域加大國內(nèi)投入，推動(dòng)制造業(yè)回流，強(qiáng)化美國科技優(yōu)勢(shì)，阻止中國從合作中獲益。二十年前國會(huì)就已經(jīng)開始關(guān)注中美經(jīng)貿(mào)合作的安全內(nèi)涵，如今中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇，一切議題在美方看來都呈現(xiàn)出“安全化”“意識(shí)形態(tài)化”的趨勢(shì)，國會(huì)極可能繼續(xù)推動(dòng)多項(xiàng)經(jīng)貿(mào)與科技立法，以期美國能夠在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中勝出。
第三，美國國會(huì)將加大對(duì)涉及中國主權(quán)安全和領(lǐng)土完整的敏感議題以及意識(shí)形態(tài)問題的干涉力度。中美建交后的很長時(shí)間內(nèi)，國會(huì)的核心關(guān)注是所謂中國人權(quán)、宗教自由等意識(shí)形態(tài)問題，但并沒能采取實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)。如今，在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的背景下，國會(huì)已經(jīng)通過了多項(xiàng)涉及中國主權(quán)安全和領(lǐng)土完整的立法，這將導(dǎo)致中美關(guān)系緊張加劇。在人權(quán)、宗教、政治制度、經(jīng)濟(jì)模式和社會(huì)治理方式等問題上，美國國會(huì)也將進(jìn)一步加大干預(yù)力度。
美國國會(huì)從意識(shí)形態(tài)角度審視中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，將中國視為長期的、戰(zhàn)略性的挑戰(zhàn)，其為“競(jìng)贏”中國推動(dòng)通過的各類涉華立法將進(jìn)一步賦予中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)形態(tài)意義，這種互動(dòng)極可能將中美關(guān)系引向冷戰(zhàn)式對(duì)抗。
［本文撰寫和修改過程中得到中國社會(huì)科學(xué)院美國研究所楊楠副研究員、社科文獻(xiàn)出版社甲骨文工作室副總編輯張金勇、中央黨校（國家行政學(xué)院）研究生院博士生張哲的支持和幫助，在此一并感謝］
注釋
[1]B. Malley, "Congress and the 4 Faces of China Baiting Bills in 2023," https://responsiblestatecraft.org/china-congress-2023/.
[2]U.S.-China Economic and Security Review Commission, https://www.uscc.gov/about-us.
[3]Congressional-Executive Commission on China, https://www.cecc.gov.
[4]"Normal Trade Relations for the People's Republic of China, Public Law No. 106-286," https://www.congress.gov/bill/106th-congress/house-bill/4444.
[5]"Establishing the Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-resolution/11.
[6]關(guān)于美國國會(huì)影響對(duì)華政策的制約因素、國會(huì)塑造對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的部分分析源于樊吉社：《美國國會(huì)—中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的新推手》，《國別和區(qū)域研究簡報(bào)》，2021年4～5月合刊。
[7]"Taiwan Relations Act, Public Law No. 96-8," https://www.congress.gov/bill/96th-congress/house-bill/2479.
[8]S. V. Lawrence, "President Reagan's Six Assurances to Taiwan," https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF11665.
[9]"H.Con.Res.88 - Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as Cornerstones of United States-Taiwan Relations," https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-concurrent-resolution/88/text/eh; "S.Con.Res.38 - A Concurrent Resolution Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as Cornerstones of United States-Taiwan Relations," https://www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-concurrent-resolution/38/text.
[10]"Taiwan Travel Act, Public Law No. 115-135," https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/535/text.
[11]U.S. Department of State, "Under Secretary Keith Krach's Travel to Taiwan," https://2017-2021.state.gov/under-secretary-keith-krachs-travel-to-taiwan/.
[12]"Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019, Public Law No. 116-135," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1678/text.
[13]"James M. Inhofe National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2023, Public Law No. 117-263," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/7776/text.
[14]"Uyghur Human Rights Policy Act of 2020, Public Law No. 116-145," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3744.
[15]"Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People's Republic of China," https://www.dhs.gov/sites/default/files/2022-06/22_0617_fletf_uflpa-strategy.pdf.
[16]"Uyghur Forced Labor Prevention Act Statistics," https://www.cbp.gov/newsroom/stats/trade/uyghur-forced-labor-prevention-act-statistics.
[17]在美國國會(huì)網(wǎng)站以“Hong Kong”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，可獲得涉港立法結(jié)果以及相應(yīng)法案進(jìn)展信息。
[18]"Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019, Public Law No. 116-76," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1838.
[19]"A Bill to Prohibit the Commercial Export of Covered Munitions Items to the Hong Kong Police Force, Public Law No. 116-77," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/2710.
[20]"Hong Kong Autonomy Act, Public Law No. 116-149," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/7440.
[21]"Reciprocal Access to Tibet Act of 2018, Public Law No. 115-330," https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/1872.
[22]《外交部發(fā)言人華春瑩就美國簽署涉藏消極法案發(fā)表談話》，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/zcjd/201812/t20181220_7943011.shtml。
[23]"Consolidated Appropriations Act, 2021, Public Law No. 116-260," https://www.congress.gov/116/plaws/publ260/PLAW-116publ260.pdf.
[24]李偉紅：《中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系以尊重為前提以合作為途徑以共贏為目標(biāo)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年3月20日，第1版。
[25]中國國務(wù)院新聞辦公室：《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實(shí)與中方立場(chǎng)》，https://www.gov.cn/zhengce/2018-09/24/content_5324957.htm。
[26]"John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019, Public Law No. 115-232," https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5515.
[27]C. D. Cimino-Isaacs, "CFIUS Reform Under FIRRMA," https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF10952.
[28]P. K. Kerr and C. A. Casey, "The U.S. Export Control System and the Export Control Reform Act of 2018," https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46814.
[29]"Holding Foreign Companies Accountable Act, Public Law No. 116-222," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/945.
[30]"Secure and Trusted Communications Networks Act of 2019, Public Law No. 116-124," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/4998.
[31][32]U.S. Department of State, "Secretary Michael R. Pompeo at a Press Availability," https://2017-2021.state.gov/secretary-michael-r-pompeo-at-a-press-availability-4/.
[33]"Secure Equipment Act of 2021, Public Law No. 117-55," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/3919.
[34]"FCC Bans Authorizations for Devices That Pose National Security Threat," https://www.fcc.gov/document/fcc-bans-authorizations-devices-pose-national-security-threat.
[35]"Chips and Science Act, Public Law No: 117-167," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/4346.
[36]"APP Act," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/4869.
[37]"ACES Act of 2021," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/3057.
[38]"ANTI-SOCIAL CCP Act," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/9508.
[39]"Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/7521.
[40]K. Kindy, "State Lawmakers Move to Ban Chinese Land Ownership," https://www.washingtonpost.com/politics/2023/08/21/state-laws-chinese-land-ownership-military-bases/.
[41]D. Newhouse, "Why Do We Let China Buy So Much American Farmland?" https://www.newsweek.com/gop-rep-why-do-we-let-china-buy-so-much-american-farmland-opinion-1875748; "Newhouse Leads Bill to Prohibit Purchase of U.S. Land by the Chinese Communist Party (CCP)," https://newhouse.house.gov/media-center/press-releases/newhouse-leads-bill-prohibit-purchase-us-land-chinese-communist-party.
[42]"Ending China's Developing Nation Status Act," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/308.
[43]"PRC Is Not a Developing Country Act," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/1107.
[44]"China Trade Relations Act of 2023," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/125.
[45]"Ending Normal Trade Relations with China Act of 2023," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/906.
[46]"The Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party, Reset, Prevent, Build: A Strategy to Win America's Economic Competition with the Chinese Communist Party," https://selectcommitteeontheccp.house.gov/sites/evo-subsites/selectcommitteeontheccp.house.gov/files/evo-media-document/reset-prevent-build-scc-report.pdf.
[47]E. Medeiros, "The New Domestic Politics of U.S.-China Relations," Asia Society, December 2023, pp. 14-24.
責(zé) 編∕桂 琰 美 編∕周群英
The Role of Congress in Shaping U.S. Strategic Competition with China
Fan Jishe
Abstract: With the adjustment of American strategy of engagement with China to strategic competition against China, Congress is becoming the major driving force in American foreign policy toward China. In recent years, Republicans and Democrats from both Chambers frequently introduced China-related legislations on sensitive issues such as Taiwan, Hong Kong, Xinjiang and Xizang, as well as on economic, trade, scientific and technological issues. In order to affect U.S. policy toward China, Senators and Congressmen take legislations as both an end and a means for them to achieve domestic political mobilization over China-U.S. relations. Members of Congress can also shape China policy by periodically reviewing a policy, requiring reports from the executive branch, or creating new institutions. Congress is becoming the new driving force in reinforcing the China-U.S. Strategic Competitive and in promoting China-U.S. economic, trade, scientific and technological decoupling.
Keywords: US Congress, American foreign policy, China-U.S. Relations, Strategic Competition
