作者：中國財政科學研究院院長 劉尚希

一、理論和實踐結合視角下的財稅改革分析

財稅改革作為社會高度關注的重要議題，其核心在于央地財政關系的改革。財稅體制改革包括央地財政關系改革、預算制度改革、稅收制度改革三部分內容，其中，央地財政關系在整個財稅體制中占據(jù)樞紐地位。實際上，央地財政關系改革對預算制度改革、稅收制度改革具有顯著的牽引與支撐作用，三者呈現(xiàn)出“一體兩翼”的關系。這種關系模式可以類比為一架飛機，央地財政關系相當于飛機的主體部分——機身，而預算制度與稅收制度則分別對應飛機的兩個機翼，三者有機構成了財稅體制。因此，財稅體制改革并非孤立進行的各項改革的簡單相加，而是一個需要有機聯(lián)動、整體設計與協(xié)調實施的綜合過程。央地財政關系、預算制度、稅收制度之間的改革必須相互協(xié)調，才能確保改革能夠取得良好效果，并實現(xiàn)預期的改革目標。

在財稅體制改革的布局當中，央地財政關系改革無疑扮演著牽引者的角色，作為首要改革任務，其旨在帶動預算制度與稅收制度的改革。將央地財政關系改革視為財稅改革的核心與起點，這一定位涉及到深層的分析判斷。

財政是國家治理的基礎和重要支柱。在此框架下，央地財政關系在國家治理中占據(jù)支柱性地位，支撐著國家治理結構的整體框架。央地財政關系不僅是財力的分配問題，還涉及到國家治理的多重關系，包括行政、法律以及政治關系，其妥善處理對于國家治理是至關重要的，如果這個問題處理不好，將會制約其他問題的有效解決。

央地財政關系對于處理政府與市場的財政關系、處理政府與社會的財政關系也起到了決定性的作用。在一般理論邏輯和傳統(tǒng)觀念影響下，人們傾向于先處理好政府與市場的關系，在此基礎上在公共部門內部優(yōu)化央地關系。但從現(xiàn)實上升到理論層面，央地財政關系對政府與市場的財政關系、政府與社會的財政關系具有前置性的影響。央地財政關系的失衡會直接影響市場的營商環(huán)境，當前地方財政困境已對營商環(huán)境造成了一定影響。所以地方營商環(huán)境、政府與市場的關系與地方的財政狀況呈正相關，也就是與央地財政關系呈正相關。妥善處理政府與市場關系、政府與社會關系，首要任務是處理好央地財政關系，這項改革具有樞紐性的作用，可以牽引其他方面的改革。

二、中央與地方財政關系的問題透視

央地財政關系的問題主要體現(xiàn)在以下三個不等式。

1.地方的財政支出大于全國的財政收入

也就是說全國的財政收入難以完全覆蓋地方支出。2023年數(shù)據(jù)表明，單純依靠加大財力下沉已無法有效緩解地方財政困難。全國財政收入已完全分配給地方，但地方財政仍面臨資金不足的問題，這一結論在一般公共預算和“兩本預算”中均成立。

2.地方轉移支付的規(guī)模已經大于中央本級收入

2023年中央轉移支付規(guī)模已經超出中央本級收入大概2000億，中央財政依靠赤字和舉債維持運轉，中央本級收入已經全部分配給了地方。此不等式反映出，要加大對地方轉移支付的力度，中央需要擴大赤字和債務規(guī)模。這種做法在短期內或許可行，但不能作為長期制度性安排。從改革角度看，繼續(xù)加大中央對地方的轉移支付規(guī)模作為一種新的制度安排，顯然是不可持續(xù)的。

3.地方的債務大于中央的債務

地方的顯性債務與隱性債務（包括投融資平臺債務）之和大于中央債務，地方還本付息壓力日益增大。從地方支出來看，地方利息支出規(guī)模大于中央利息支出規(guī)模，而且地方利息支出增長的速度隨著債務存量上升在提速。此不等式表明，地方財政面臨剛性的債務壓力，若無法按時還本付息，將出現(xiàn)債務違約風險，表明這種央地債務結構已不可持續(xù)。

綜上所述，三個不等式實際上共同揭示了當前央地財政關系的不可持續(xù)性，這是當前央地財政關系的問題所在。

當前央地財政關系面臨的更本質更深刻的問題在于其內生的不確定性，事權、財權、財力分配不是確定的，總是在不斷變化。地方的事權與支出責任隨著國家應對各種公共風險而不斷變化，導致地方難以準確預估未來的支出需求。同時中央與地方收入的劃分也處于動態(tài)調整中，為了應對外部風險的沖擊、穩(wěn)定經濟增長，中央會實施相機抉擇的宏觀調控，這些措施（如減稅降費）也會不斷地隱性調整和改變中央與地方收入的劃分。支出側是高度不確定的，由于上級政府政策制定的靈活性，地方難以準確預估未來的支出責任。這導致地方在預算編制時面臨高度不確定性。收入側也是不確定的，地方財政收入面臨著諸多不確定性因素。特別是當前房地產市場調整，導致地方原本依賴的土地出讓金收入大幅下降，有的縣甚至歸零，這種收入的不確定性進一步加劇了地方預算編制的難度。在高度不確定性的情況下，預算編制極為困難。即使預算編制完成，由于上級政策調整和收入變化的不確定性，預算執(zhí)行過程中也難以準確預估支出和收入，這導致地方預算難以真正有效地執(zhí)行。

這種情況下引發(fā)的問題就是地方預算軟化，此問題會導致地方財政機會主義行為頻發(fā)，并為各種融資提供了條件。當前地方非法融資舉債屢禁不止的原因，實際上在于央地在事權、財權、支出責任以及收入劃分上存在不確定性。在這種情況下，地方為應對區(qū)域風險、承擔地方職責，并滿足考核要求，不得不采取舉債融資或拖欠。因此，地方舉債行為變得多樣化且普遍。

銀行貸款難度增加、融資平臺失效，都使地方舉債日益困難。中央分配的一般債和專項債指標都會被地方充分使用，然而，當這些資金仍不足以滿足需求時，地方可能采取直接拖欠的方式，包括拖欠企業(yè)甚至人員款項，這種拖欠有時不易察覺，這也成為引發(fā)三角債的重要因素之一。當前應付款在經濟中呈整體上升趨勢，這跟地方財政是相關的。此外，各種監(jiān)督、督查以及整改要求都需要投入資金，并且這方面的要求不受地方財政狀況約束。

地方為了增加財力會采取多種措施，包括增加非稅收入，這對盤活地方資源、資產、資金具有積極作用，但同時也有反作用力。地方為了籌集資金，存在亂罰款、亂攤派的現(xiàn)象，這對地方營商環(huán)境的優(yōu)化和提升造成了阻礙。所以央地財政關系存在的本質問題在于高度不確定性、不可預見性，解決這一問題是當前央地財政關系改革的最大挑戰(zhàn)。

當前，全球都在關注“不確定性”，社會學家指出人類社會進入風險社會，面對各種各樣可以預見和不可預見的風險。在中央決策、地方執(zhí)行的治理機制下，為應對各種各樣的風險，中央做出決策主要依靠地方實施，在這種情況下，央地財政關系內在不確定性越來越大，成為根本問題。

對于內生不確定性的問題，以及由此給地方帶來的不可預期責任，特別是支出責任，需要轉變?yōu)榭深A期狀態(tài)。過去主要聚焦經濟建設，如今則需要完成包括生態(tài)環(huán)保、民生、社會治理等在內的多元的任務與目標，地方政府的能力面臨著極大的挑戰(zhàn)，在這種情況下，就很容易出現(xiàn)地方“小馬拉大車”力不從心的問題。

三、央地財政關系改革的思路建議

為了解決以上問題，首先事權、支出責任要上移。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，“提高中央財政支出比例”。目前中央本級支出僅僅約為14%，成為內生不確定性的根源。如果事權與支出責任上移，內生不確定性可以有效降低，地方事權、支出責任可預期性就可以大大提高，地方在治理方面就不會出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況，也就不會過度承擔責任。當前，財力下移實際上無法解決地方治理能力不足的問題。

以往常常從財政角度去理解，認為地方困難與治理能力弱是財力不足的問題，只要下移財力，就能解決問題、增強治理能力，完成好上級的各項任務，這顯然是一個誤解。如果這個誤解繼續(xù)延續(xù)，地方治理上“小馬拉大車”的狀況就會愈發(fā)嚴重。特別在不確定性、風險事件越來越多的情況下，各級政府在應對風險方面要考慮各自能力的邊界上限。原則上應根據(jù)各級政府有效對沖風險的能力來分配任務，如果任務超出能力，表面上責任雖然清楚，但可能在實際操作中引發(fā)更大的風險。所以應當遵循風險分配的原則，即誰最能有效應對風險，相關任務即由誰承擔。

相較于工業(yè)社會，在當前高度不確定性的風險社會中，事權劃分要遵循新的原則，首要的是按能分配風險的原則。事權以及支出責任的上移是現(xiàn)實問題衍生、倒逼出來的結果，其本質在于地方治理效能下降、風險上升，迫使事權與支出責任上移，從而提高中央支出的比例。

還有一個重要的維度需要考慮，即進入新發(fā)展階段，轄區(qū)之間外部性問題與人口流動越來越多。社會由靜態(tài)向動態(tài)轉變，人口轄區(qū)之間的流動，特別是農村人口向城市流動、農民市民化等問題，需要更高層級的政府承擔更多責任，包括事權和支出責任。這些問題如果交給地方、交給基層政府碎片化處理，不僅無法解決，還會帶來極高的成本。具體而言，人口凈流出的地方出現(xiàn)公共服務過剩；但人口凈流入的地方公共服務是不足的，并且面臨巨大的財政壓力，這些地區(qū)轉移支付相對較少，主要依賴自身財政收入，因此承擔的公共服務壓力較大。推動新型城鎮(zhèn)化，需要直接關注并調整央地財政關系。

進入新發(fā)展階段，面對轄區(qū)外部性問題增多、人口老齡化、人口流動、推動新型城鎮(zhèn)化等情況，需要事權上移、支出責任上移，提高中央支出的比重，才能真正化解當前內生不確定性引發(fā)的治理風險。因此，當前央地財政關系改革應聚焦于制定具體方案來提高中央支出比重。1994年實施分稅制改革時，改革任務非常明確，就是提高“兩個比重”（財政收入占國民收入比重、中央財政收入占全國財政收入比重）。目前的體制設計應明確從收入側轉向支出側，提升中央本級支出比重。具體而言，中央本級支出比重應提高到分稅制改革之前的比重水平，至少要提高到30%-40%。如果在2029年能提高到40%，央地財政關系內在確定性就可以顯著提高，進而在無形中有效解決當前面臨的很多衍生性問題。

提高中央本級支出并不是簡單的記賬方式改變，這涉及到中央各個部門的責權利的調整，牽涉到行政體制改革。顯然，這項改革不是僅通過財政部門的協(xié)調就可以推動的，需要中央層面牽頭負責，改革實施才會比較順暢。

【以上觀點整理自劉尚希在CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第91期）上的發(fā)言，轉載時略有刪減】