【摘要】在經(jīng)濟增長模式從要素驅(qū)動向創(chuàng)新引領(lǐng)轉(zhuǎn)變的過程中，要不斷優(yōu)化政府職能，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用?？茖W(xué)合理地發(fā)揮政府信用的重要作用是構(gòu)建有效市場和有為政府的重要前提，這要求政府信用遵循信息優(yōu)勢、激勵相容、風(fēng)險共擔(dān)、財務(wù)可持續(xù)、交易成本和公平普惠的原則，通過貨幣信用、金融機構(gòu)信用和企業(yè)信用渠道，發(fā)揮金融“穩(wěn)定器”的作用，引導(dǎo)金融體系服務(wù)實體經(jīng)濟，克服金融市場失靈。
【關(guān)鍵詞】政府信用 資源配置 有效市場 有為政府 金融體系
【中圖分類號】 D630 【文獻標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.23.006
【作者簡介】何平，清華大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)，清華大學(xué)全球貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)競爭力研究中心主任。研究方向為銀行金融機構(gòu)、貨幣政策、宏觀金融等。主要論文有《論資本市場中的政府職能：目標(biāo)、定位與邊界》《影子銀行、流動性與社會融資規(guī)模》《國債期貨交易對利率市場波動性影響的實證檢驗》等。
金融的本質(zhì)在于跨期資源配置，而信用是金融的核心。改革開放以來，金融體系為實體經(jīng)濟增長提供了有力支撐，其中政府信用發(fā)揮了巨大作用。然而，金融領(lǐng)域的改革、發(fā)展和開放的任務(wù)仍然艱巨，我們必須積極推動構(gòu)建現(xiàn)代社會信用體系，不斷優(yōu)化政府信用在金融體系中的作用，充分發(fā)揮市場的力量，以滿足日益復(fù)雜和頻繁的市場交易行為需要，并促進經(jīng)濟增長模式從要素驅(qū)動向創(chuàng)新引領(lǐng)轉(zhuǎn)變。
政府信用在金融體系中的主要作用
在要素驅(qū)動的經(jīng)濟增長模式下，政府在投融資活動中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，通過政府信譽擔(dān)保，有效動員了民間資金，為金融的穩(wěn)定和經(jīng)濟高速發(fā)展提供了支持。
銀行體系。20世紀80年代，四大專業(yè)銀行從人民銀行剝離后，仍沿襲了人民銀行作為財政部出納的角色，在國內(nèi)的信貸業(yè)務(wù)中實際上承擔(dān)了財政體系下的撥款職能。各級政府對銀行經(jīng)營管理干預(yù)較多，常以行政命令的方式要求銀行將貸款用于困難企業(yè)、安排下崗職工、繳納欠稅，甚至彌補財政赤字。
1994年，隨著專門辦理政策性信貸業(yè)務(wù)的國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行及中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的成立，現(xiàn)代的商業(yè)銀行體系逐步建立。然而，銀行體系并未完全市場化運作，金融調(diào)控依然存在。銀行體系的風(fēng)險管理機制過度依賴擔(dān)保和抵押，使得政府背書幾乎成為企業(yè)融資的必要條件，擁有政府隱性擔(dān)保的國有企業(yè)自然成為銀行信貸的首選客戶。地方政府層面，以GDP為導(dǎo)向的領(lǐng)導(dǎo)干部考核機制促使地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部圍繞經(jīng)濟增長開展競爭，通過調(diào)控轄區(qū)金融機構(gòu)或建立地方金融機構(gòu)來促進投資和GDP增長，同時缺乏監(jiān)管動力。1994年的分稅制改革增強了中央政府的財政能力，卻削弱了地方政府的財政自主權(quán)。財政資源的不足使得地方政府尋找金融資源等其他可替代資源，進而加大了其對轄區(qū)內(nèi)銀行系統(tǒng)貸款決策與貸款行為的調(diào)控力度，地方政府通過設(shè)立地方融資平臺，向銀行大量貸款，使得地方金融活動呈現(xiàn)財政化特征。
股票市場。自1990年滬深證券交易所成立以來，發(fā)行審核制度的改革標(biāo)志著政府逐漸放權(quán)，讓市場在決定企業(yè)能否獲得股權(quán)融資方面發(fā)揮更大作用。1993年，全國統(tǒng)一的股票發(fā)行審核制度建立，經(jīng)歷了從行政主導(dǎo)的審批制到市場化方向的核準制兩個階段。核準制分為“通道制”和“保薦制”兩個階段。2001年實施的“通道制”改變了由行政機制遴選和推薦發(fā)行人的做法，一定程度上賦予主承銷商在股票發(fā)行中承擔(dān)風(fēng)險的職責(zé)，同時也獲得了遴選和推薦股票發(fā)行人的權(quán)利。2004年推行的“保薦制”在“通道制”的基礎(chǔ)之上增加了保薦人承擔(dān)發(fā)行上市過程中連帶責(zé)任的內(nèi)容。在這兩個制度下，承銷商和保薦人的聲譽機制起到了保護中小股東權(quán)益的作用，強化了股權(quán)融資的“有償性”，從而削弱了資本市場的財政屬性。2023年2月，“注冊制”的全面實施標(biāo)志著中國資本市場進入了真正市場化的新階段。
在股票市場發(fā)展的前二十年，市場機制尚不完善，政府通過干預(yù)發(fā)行審核和股權(quán)定價來控制資金的流向和轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，在向國有企業(yè)轉(zhuǎn)移資金的同時幫助他們完成改制，形成了新型的市場監(jiān)督和激勵機制，這是單一財政手段難以實現(xiàn)的。政府的發(fā)行審核實際上發(fā)揮了對企業(yè)的背書作用，在金融中介聲譽機制尚不完備的情況下，政府的信用背書對于企業(yè)尤其是對民營企業(yè)上市融資尤為重要。“注冊制”實施后的一段時間內(nèi)，股票市場的低迷和破發(fā)比例的上升也印證了這一點。
債券市場。自20世紀80年代起，一些企業(yè)開始自發(fā)地向企業(yè)職工內(nèi)部集資或者向社會公開發(fā)行債券。然而，與專業(yè)銀行貸款類似，最初的企業(yè)債券發(fā)行并未完全脫離政府行政力量的影響，發(fā)債企業(yè)也缺乏充分的償債意識，導(dǎo)致債券市場間接承擔(dān)了財政對國有企業(yè)撥款的功能。
政府信用在企業(yè)債券發(fā)行中扮演了關(guān)鍵角色。發(fā)行企業(yè)債券須具備保證擔(dān)保這一重要行政要求，而銀行憑借其雄厚的資金實力和政府背景，自然成為了擔(dān)保人。在2004年之前，商業(yè)銀行為企業(yè)債券提供擔(dān)保成為常態(tài)，而政府信用則是銀行背后的支撐。政府的行政干預(yù)使得債券的發(fā)行、承銷及兌付都隱含了國家信用，這導(dǎo)致不論是發(fā)行人還是投資者對政府的依賴都極強，社會整體對風(fēng)險的容忍度較低，增加了債券發(fā)行的財政屬性。政府信用在債券市場上的廣泛使用降低了資金的使用效率，限制了民營企業(yè)特別是中小企業(yè)通過債券市場融資的空間，也給市場帶來了剛性兌付的預(yù)期，增加了政府的隱性債務(wù)。政府信用的過度使用還可能導(dǎo)致市場無法進行有效的宏觀風(fēng)險識別和定價，容易引發(fā)宏觀失衡帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險。
政府在金融體系中的功能定位和實踐原則
在社會主義市場經(jīng)濟體制下，確保市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用是完善該體制的關(guān)鍵。政府對金融市場的調(diào)控需要遵循馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)基本原理，平衡資本回報和勞動收益，同時要尊重市場規(guī)律，解決市場失靈問題，以充分發(fā)揮市場的效率。政府在金融體系中的功能定位主要體現(xiàn)在三個方面：發(fā)揮金融“穩(wěn)定器”的作用、引導(dǎo)金融體系服務(wù)實體經(jīng)濟、克服金融市場失靈。
發(fā)揮金融“穩(wěn)定器”的作用。馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)批判地繼承了古典政治經(jīng)濟學(xué)的優(yōu)秀成果，提出了剩余價值理論。該理論認為，勞動和資本之間的對立可能導(dǎo)致周期性的經(jīng)濟危機。在實踐中，盡管計劃經(jīng)濟已經(jīng)被證明無法有效兼顧經(jīng)濟穩(wěn)定和活力，市場經(jīng)濟仍需與周期性經(jīng)濟危機作斗爭。政府通過加強調(diào)控，積極參與經(jīng)濟活動，以避免資本所有者的逐利行為引發(fā)經(jīng)濟動蕩。經(jīng)濟波動伴隨著信用體系的擴張與收縮，政府需要積極采取針對性措施，利用利率工具等手段調(diào)控資本回報，并發(fā)揮政府信用的調(diào)節(jié)作用，有效避免金融加速器等機制放大實體經(jīng)濟的波動。
引導(dǎo)金融體系更好服務(wù)實體經(jīng)濟。《資本論》中提到，在產(chǎn)業(yè)資本現(xiàn)實的連續(xù)循環(huán)中，存在貨幣資本、生產(chǎn)資本和商品資本三種資本形式。流通資本以貨幣資本和商品資本的形式存在，既服務(wù)于生產(chǎn)資本，又與之共享剩余價值，形成對立關(guān)系。隨著社會分工和專業(yè)化的發(fā)展，流通資本從產(chǎn)業(yè)資本運動中分離出來獨立經(jīng)營，有助于縮短流通時間、節(jié)約流通費用、提高生產(chǎn)資本的效能。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，金融體系成為貨幣資本購買和交易生產(chǎn)資料的主要場所。然而，貨幣資本的運營者可能因個人利益而背離服務(wù)生產(chǎn)資本的初衷，引發(fā)市場投機行為，導(dǎo)致經(jīng)濟脫實向虛，甚至形成資產(chǎn)泡沫或引發(fā)金融危機。政府需要通過金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控等手段抑制投機性信用擴張，并積極引導(dǎo)虛擬資本服務(wù)于實體經(jīng)濟。
克服金融市場失靈。信息不對稱、道德風(fēng)險、市場不完備、交易成本過高、外部性、投資者有限理性等因素會帶來投資不足、逆向選擇、價格操縱以及“羊群效應(yīng)”等問題，導(dǎo)致金融市場資源配置缺乏效率，不利于企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)?？朔鹑谑袌鍪ъ`，需要政府優(yōu)化一級市場的風(fēng)險分擔(dān)機制，鼓勵有效的信息生產(chǎn)和傳播，抑制投融資兩端的道德風(fēng)險；加強二級市場的監(jiān)管規(guī)則與交易制度建設(shè)，規(guī)范市場參與者的行為，降低交易成本，確保市場競爭的透明、公平性和充分性；并通過鼓勵金融創(chuàng)新，不斷完善金融產(chǎn)品和服務(wù)體系。
政府在金融體系中的實踐原則主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
信息優(yōu)勢原則。信息不對稱是信用體系需要解決的核心問題。在要素驅(qū)動的經(jīng)濟增長模式下，我國通過引進國際先進的技術(shù)、管理和商業(yè)模式，推動了技術(shù)進步和人口紅利的釋放。在這一過程中，政府擁有一定的信息優(yōu)勢，通過信用背書推動要素流動，有力推動了經(jīng)濟高速發(fā)展。然而，這也伴隨著效率低下和過度投資，帶來了過剩產(chǎn)能、過量存貨和過高杠桿等問題。在創(chuàng)新驅(qū)動的經(jīng)濟增長模式下，政府的信息優(yōu)勢不再明顯，過度依賴政府背書的信用體系可能導(dǎo)致資源錯配。因此，需要更多地依賴市場化信息生產(chǎn)來引導(dǎo)資源配置，部分監(jiān)管則可以在行業(yè)層面進行。信息生產(chǎn)的主體可以是銀行、投資銀行、信用評級機構(gòu)、供應(yīng)鏈服務(wù)商、行業(yè)協(xié)會等商業(yè)機構(gòu)或者非盈利行業(yè)組織，政府應(yīng)推進社會信用信息系統(tǒng)建設(shè)，設(shè)計信息共享機制，包括加快數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)和推動數(shù)據(jù)使用相關(guān)立法等。
激勵相容原則。道德風(fēng)險在金融行業(yè)尤為突出，是資源配置過程中需要解決的關(guān)鍵問題，上市公司財務(wù)報告舞弊、銀行機構(gòu)內(nèi)外勾結(jié)騙貸騙資金等都是道德風(fēng)險的體現(xiàn)。投融資流程的每一個環(huán)節(jié)都需要精心設(shè)計，以克服來自投融資雙方及金融中介的道德風(fēng)險。政府為市場參與者提供信用背書時，也需要嚴格遵循激勵相容原則，避免相關(guān)利益主體的“尋租”行為。這要求政府不斷完善和強化制度約束，通過科學(xué)的博弈均衡制度設(shè)計，建立有效的監(jiān)管體系，從制度上防范金融道德風(fēng)險。同時，應(yīng)完善金融企業(yè)內(nèi)控制度，建立分工明確、權(quán)力制衡、結(jié)構(gòu)合理、運作規(guī)范、科學(xué)有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部財務(wù)會計制度，進一步加強社會誠信教育，培育現(xiàn)代企業(yè)家精神，培養(yǎng)金融從業(yè)人員的職業(yè)操守。
同時，在資源配置的過程中，公職人員還需要克服自身的道德風(fēng)險。政府權(quán)力可能被濫用，而不恰當(dāng)?shù)倪x拔委任機制和考評方式可能導(dǎo)致公職人員盲目追求公共政策和行政行為的短期效應(yīng)，從而加劇道德風(fēng)險。這要求政府明確職能定位和邊界；提高公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部的道德素質(zhì)和誠信意識，樹立正確權(quán)力觀；建立科學(xué)的公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核評價體系，完善輿論監(jiān)督制度；建立科學(xué)化、民主化、法治化的政府決策機制，加強調(diào)查研究，提高政府決策透明度。
風(fēng)險共擔(dān)原則。在投融資活動中，市場化運作的商業(yè)金融機構(gòu)扮演著核心角色，并承擔(dān)著主要的信用風(fēng)險。然而，市場摩擦的存在常常導(dǎo)致一些高風(fēng)險高收益的投資難以獲得足夠的資金支持。政府有能力在更廣泛的范圍內(nèi)分散這些風(fēng)險，并且相較于商業(yè)機構(gòu)擁有更強的抗風(fēng)險能力，因此政府參與風(fēng)險共擔(dān)顯得尤為重要。改革開放以來，政府在推動經(jīng)濟發(fā)展的過程中，往往通過各種方式為投融資活動提供顯性或者隱性的全額擔(dān)保，然而隨著經(jīng)濟活動的規(guī)模不斷擴大，這種做法可能導(dǎo)致政府信用的透支和信用風(fēng)險的累積，進而引發(fā)投資者對經(jīng)營主體和政府的信任流失。因此，政府需要科學(xué)設(shè)計風(fēng)險分擔(dān)機制和評價體系，避免因國有資本損失而造成風(fēng)險分擔(dān)不足，影響商業(yè)資本的投資積極性，同時也要防止因政府過度承擔(dān)風(fēng)險而引發(fā)的道德風(fēng)險和逆向選擇，導(dǎo)致商業(yè)資本自身風(fēng)險防范意識和能力下降。此外，政府應(yīng)提高擔(dān)保透明度，避免各種形式的隱性擔(dān)保，并積極構(gòu)建市場化運作的融資擔(dān)保體系，依法在出資范圍內(nèi)承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。
財務(wù)可持續(xù)原則。政府為投融資活動提供的支撐是法律、經(jīng)濟、行政等多種方式和手段相互結(jié)合、交替使用的綜合體，但究其本質(zhì)仍是一種經(jīng)濟行為，需要進行成本收益分析。政府調(diào)控的目的并非營利，而是確保財務(wù)的可持續(xù)性，以保障相關(guān)資源的再生能力和資源配置效率。對于經(jīng)濟效益較高的投資，政府可以實現(xiàn)直接共享利益，對于正外部性強的投資，政府可以通過投資帶來的社會效益獲得間接補償。政府不僅要關(guān)注相關(guān)投入要素的邊際收益，避免過度投入導(dǎo)致得不償失，還要考慮干預(yù)帶來的非生產(chǎn)性收益，比如租金可能導(dǎo)致的“尋租”行為。因此，要確保財務(wù)可持續(xù)性，不僅需要設(shè)計一個科學(xué)、客觀的評價體系來準確計量政府干預(yù)帶來的成本和收益，還需要建立健全相關(guān)法律法規(guī)，提高市場透明度，確保市場參與者行為不被扭曲，從而抑制政府干預(yù)可能帶來的負外部性。
交易成本原則。任何公權(quán)的使用和資金的支出都必須嚴謹慎重，確保其根本目標(biāo)是為人民服務(wù)。然而，政府交易成本往往高于其他市場參與者，公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部的道德風(fēng)險和信息不對稱等因素進一步加劇了政府的效率劣勢。因此，成為有為政府的關(guān)鍵在于提高決策效率和降低成本。一方面，政府要積極去除決策過程中不必要的繁文縟節(jié)，降低社會經(jīng)濟運行的制度性交易成本；另一方面，政府要明晰自身和市場的分工定位。通過簡政放權(quán)，減少對于市場經(jīng)營的直接干預(yù)。政府對金融的干預(yù)應(yīng)該從資金支持轉(zhuǎn)向管理支持，從事后救助轉(zhuǎn)向事前服務(wù)，從業(yè)務(wù)支持擴展到生態(tài)搭建，提供平臺以促進管理和服務(wù)成本的內(nèi)生化。
公平普惠原則。共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，也是中國式現(xiàn)代化的重要特征。促進基本公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在金融領(lǐng)域，傳統(tǒng)金融“嫌貧愛富”的天然屬性導(dǎo)致長尾客戶面臨金融排斥，形成了金融市場的負外部性，而市場力量難以自行解決這一問題。如何將更多低收入群體納入現(xiàn)代經(jīng)濟體系中，讓他們參與市場經(jīng)濟活動并享受金融服務(wù)，既是對社會公平正義的要求，也是提升經(jīng)濟效率和社會福利的重要途徑。與發(fā)達國家相比，我國中等收入群體比重偏低，收入分配差距較大，擴大中等收入群體規(guī)模的任務(wù)依然艱巨。政府在金融領(lǐng)域的參與應(yīng)貫徹公平普惠原則，加快普惠金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善支付清算體系，擴大金融信息服務(wù)平臺的覆蓋面，加快與人工智能等信息技術(shù)的交叉融合，從根本上降低普惠金融的服務(wù)成本、擴大服務(wù)范圍。政策性金融機構(gòu)需要遵循財務(wù)可持續(xù)原則，將信貸資源更多投向小微企業(yè)、“三農(nóng)”和特殊群體等普惠金融薄弱領(lǐng)域。政府還需要發(fā)揮財政資金杠桿作用，支持和引導(dǎo)地方各級政府、金融機構(gòu)和社會資本支持普惠金融發(fā)展。
政府信用的作用渠道和機制
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟運行透明度的提升，過往政府信用無限兜底的模式已不再適應(yīng)未來經(jīng)濟發(fā)展的需求。一方面，隨著經(jīng)濟規(guī)模的擴大、增速的放緩和增長模式的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟中的風(fēng)險點不斷增加，風(fēng)險敞口不斷擴大，政府信用難以充分覆蓋市場風(fēng)險。另一方面，剛性兌付掩蓋了經(jīng)濟運行中的潛在風(fēng)險，降低了資源配置效率，并滋生道德風(fēng)險，增加了“黑天鵝”“灰犀牛”事件的發(fā)生概率。因此，科學(xué)合理地發(fā)揮政府信用的作用是構(gòu)建有為政府和有效市場的重要前提。
一是貨幣信用。當(dāng)代貨幣理論認為，貨幣作為交換過程中的一般等價物，本質(zhì)上是一種財產(chǎn)的所有者與市場關(guān)于交換權(quán)的契約，這個契約隱含的貨幣購買力取決于多種因素，包括發(fā)行者的信用狀況（債務(wù)貨幣）、約定兌換其他資產(chǎn)的比例（可兌換貨幣）、應(yīng)用生態(tài)中的共識（加密數(shù)字貨幣）、交易和投資需求等。
首先，政府信用是貨幣信用的基礎(chǔ)。盡管自由主義學(xué)派的代表哈耶克主張貨幣非國家化，提倡由私營銀行發(fā)行競爭性的貨幣（即自由貨幣）來取代國家發(fā)行壟斷性的貨幣，但全球絕大多數(shù)國家或者地區(qū)政府仍保留了法定貨幣的發(fā)行權(quán)。因此，法定貨幣信用本質(zhì)上是政府信用的重要組成部分。在現(xiàn)代國家貨幣體系中，廣義貨幣供給不僅取決于央行發(fā)行的基礎(chǔ)貨幣，還受銀行體系的放貸業(yè)務(wù)（存款準備金比率）和個人及機構(gòu)儲戶的現(xiàn)金偏好影響，因此整個貨幣體系的信用基礎(chǔ)是多元化的。央行發(fā)行的法幣屬于外生貨幣，其信用取決于央行的償債能力，即央行的資產(chǎn)質(zhì)量，主要包括外匯儲備、持有的政府債務(wù)和對金融機構(gòu)的貸款。而銀行創(chuàng)造的存款貨幣屬于內(nèi)生貨幣，其信用取決于法幣信用和銀行資產(chǎn)質(zhì)量，而銀行資產(chǎn)的質(zhì)量又與經(jīng)濟運行狀況緊密相關(guān)。因此，政府信用是貨幣信用的核心基礎(chǔ)。政府債務(wù)的規(guī)模和償債能力直接影響央行資產(chǎn)的質(zhì)量，政府對經(jīng)濟的管理能力也通過經(jīng)濟運行狀況間接影響貨幣的信用。
其次，貨幣信用與政府信用相互支撐。貨幣信用的擴張與收縮對社會資源在各利益相關(guān)方之間的配置和跨期配置具有決定性作用，是現(xiàn)代貨幣政策的核心手段。在西方多黨制國家，貨幣政策和財政政策保持相對獨立，這有助于減少政府更迭帶來的道德風(fēng)險，例如財政赤字貨幣化問題。對于一些政府信用和貨幣信用較低的國家而言，財政赤字貨幣化弱化了對財政支出的約束，往往導(dǎo)致財政和貨幣政策大規(guī)模擴張，引發(fā)對于財政可持續(xù)性和政府信用的質(zhì)疑以及貨幣信用危機，進而導(dǎo)致嚴重通貨膨脹、貨幣大幅貶值和資本外逃。然而，我國的財政可持續(xù)性問題與西方國家有顯著差異，西式的政府道德風(fēng)險問題在中國并不突出。我國政府債務(wù)主要以地方政府債務(wù)為主，且受到中央政府的嚴格監(jiān)管。同時，我國實行公有制為主體的基本經(jīng)濟制度，政府擁有或能夠支配大量的資產(chǎn)，為政府債務(wù)提供了堅實的公共資產(chǎn)支持。因此，我國的貨幣政策并不追求西方國家所倡導(dǎo)的獨立性，而是強調(diào)貨幣政策與財政政策的協(xié)調(diào)配合，這是有為政府的重要特征。貨幣信用和政府信用互為支撐，貨幣政策可以為政府債券集中發(fā)行提供市場流動性，平抑財政收支波動，貨幣政策與財政政策的協(xié)同作用有助于宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。
最后，政府信用助力貨幣政策的傳導(dǎo)。貨幣政策的傳導(dǎo)機制與政府信用密切相關(guān)。改革開放以來，在政府驅(qū)動的經(jīng)濟增長模式下，我國的貨幣政策主要通過銀行體系進行傳導(dǎo)，而銀行信貸對于擔(dān)保和抵押的過度依賴往往導(dǎo)致貨幣擴張帶來的資本更多流向國有企業(yè)或政府項目，使得貨幣政策具有過多的財政屬性，未能充分釋放其效能，有時還會引發(fā)過度投資問題。隨著市場化利率傳導(dǎo)機制的不斷完善和暢通，政府信用將轉(zhuǎn)而更多地發(fā)揮引導(dǎo)、放大等輔助性功能，賦予總量性貨幣政策以結(jié)構(gòu)性功能，從而充分釋放市場效率。
二是金融機構(gòu)信用。金融系統(tǒng)的穩(wěn)定是經(jīng)濟發(fā)展的基石，金融機構(gòu)的信用是金融系統(tǒng)穩(wěn)定的核心。金融市場波動、信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、政策與監(jiān)管、技術(shù)和創(chuàng)新、社會和文化因素等都會影響金融機構(gòu)的信用基礎(chǔ)。政府信用是金融機構(gòu)信用的關(guān)鍵支撐。幾乎所有金融機構(gòu)的成立都需要在滿足一定資質(zhì)的條件下獲得政府頒發(fā)的牌照，從而獲得政府的信用背書。政府還可以通過制定和實施金融政策、監(jiān)管規(guī)則來維護金融市場的穩(wěn)定，保障金融機構(gòu)的信用基礎(chǔ)。例如，金融監(jiān)管部門通過嚴格控制信貸風(fēng)險來保障銀行的信用基礎(chǔ)。
央行為金融機構(gòu)提供流動性支持。中央銀行扮演著“銀行的銀行”這一重要角色，為銀行集中保管存款準備金，并提供常備的借貸便利，成為銀行的最后貸款人。央行通過貼現(xiàn)窗口向銀行提供短期、非永久性的流動性支持，銀行以國庫券、銀行承兌票據(jù)等短期高質(zhì)量的票據(jù)作抵押從央行借入資金，央行通過調(diào)整貼現(xiàn)率（一般低于市場利率）調(diào)節(jié)和控制貨幣供應(yīng)量。這種情況下，央行的資產(chǎn)負債表不會受到銀行信用風(fēng)險的過度影響，確保了貨幣信用的安全。只有在極端情況下，央行才會進行有風(fēng)險的信貸或者購買有風(fēng)險的資產(chǎn)。例如，次貸危機后，美聯(lián)儲購買MBS（抵押貸款支持證券）以提供流動性，矯正市場定價失靈，穩(wěn)定抵押貸款市場，降低抵押貸款利率，支持房地產(chǎn)市場。但這種針對特定市場的結(jié)構(gòu)化量化貨幣政策，用貨幣信用為特定市場進行背書，使得央行資產(chǎn)負債表與特定市場風(fēng)險掛鉤，通常不作為常態(tài)的貨幣政策使用，也必然需要在實施后仔細規(guī)劃退出機制。
我國在這一領(lǐng)域進行了積極的探索和變革，工具更加多樣，期限結(jié)構(gòu)更加豐富，覆蓋范圍更加廣泛。除了常備借貸便利（SLF）之外，央行還運用公開市場短期流動性調(diào)節(jié)工具（SLO）、中期借貸便利（MLF）和抵押補充貸款（PSL）等工具，滿足金融機構(gòu)不同期限的流動性需求。央行還通過再貸款等結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，支持普惠金融、綠色發(fā)展和科技創(chuàng)新等國民經(jīng)濟重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展。近期，央行創(chuàng)設(shè)了互換便利，支持符合條件的證券、基金、保險公司通過抵押流動性較差的股票ETF、滬深300指數(shù)成份股等資產(chǎn)，換取國債、央行票據(jù)等流動性更高的資產(chǎn)，提升金融機構(gòu)市場融資能力，為股票市場提供流動性支持。在這些工具的使用過程中，央行信用、機構(gòu)信用和市場風(fēng)險相互關(guān)聯(lián)，科學(xué)使用這些工具需遵循幾個原則：科學(xué)設(shè)計數(shù)量型貨幣工具的使用條件和時機，避免過度干預(yù)；嚴格區(qū)分階段性工具和長期性工具，對階段性工具制定清晰的退出計劃，釋放市場潛能；明確界定貨幣工具和財政工具使用范圍，避免貨幣工具財政化，破壞市場效率；逐步從規(guī)?？刂妻D(zhuǎn)向價格調(diào)節(jié)，提升貨幣政策效率。
政府對金融機構(gòu)提供救助。在金融機構(gòu)面臨重大風(fēng)險時，為了避免其倒閉，政府可以選擇出資或邀集其他金融機構(gòu)聯(lián)合出資，為目標(biāo)機構(gòu)提供流動性等手段進行救助，利用政府的信用為金融機構(gòu)信用提供保障。然而，一些規(guī)模較大的銀行和投行等因其業(yè)務(wù)體量大、與其他金融機構(gòu)關(guān)聯(lián)復(fù)雜，形成了“大而不倒”現(xiàn)象，這加劇了道德風(fēng)險，增加了系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性。因此，政府的救助決策條件和機制必須科學(xué)化和透明化，包括救助決策機制、救助效果評估機制以及接受救助金融機構(gòu)的懲罰機制等。
三是企業(yè)信用。國有企業(yè)在經(jīng)濟運行中扮演著重要角色，提升國有企業(yè)的競爭力是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然選擇。國有企業(yè)在經(jīng)濟調(diào)控中發(fā)揮了經(jīng)濟“壓艙石”的作用，是服務(wù)國家戰(zhàn)略、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要力量。政府通過為國有企業(yè)的投融資行為提供背書，助力政策實施，使國有企業(yè)成為財政政策的重要實施渠道。然而，政府為國有企業(yè)提供的信用背書也可能帶來一些負面影響。例如，政府信用對國有企業(yè)融資的支撐可能會加劇貨幣政策的財政屬性，造成國有企業(yè)和民營企業(yè)之間的不平等競爭。同時，地方政府可能通過背書地方國有企業(yè)投融資以促進投資，這可能導(dǎo)致過度投資。
為了促進政府信用在企業(yè)融資體系中的科學(xué)應(yīng)用，我們必須嚴格區(qū)分政府作為宏觀經(jīng)濟管理者和國有企業(yè)控股股東的角色。作為宏觀經(jīng)濟管理者，政府需要建立健全公平公正的企業(yè)運營環(huán)境，通過財政政策和貨幣政策引導(dǎo)包括國有企業(yè)和民營企業(yè)在內(nèi)的所有企業(yè)服務(wù)國家戰(zhàn)略。作為國有企業(yè)控股股東，政府需明確作為出資人的權(quán)利和責(zé)任，在出資范圍內(nèi)承擔(dān)信用責(zé)任，并設(shè)計科學(xué)透明的信用背書范圍和機制，既保護國有資產(chǎn)的安全，又提高國有企業(yè)的競爭力和創(chuàng)新能力。
改革開放四十多年來，我國民營經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展壯大。隨著經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)變，民營企業(yè)已成為科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的主力軍。然而，由于信息不對稱、可抵質(zhì)押物不足、抗風(fēng)險能力較弱等原因，中小民營企業(yè)面臨的融資難、融資貴問題在全球范圍內(nèi)普遍存在，在我國尤為突出。銀行信貸作為我國儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的主要途徑，往往存在“重大輕小”“嫌貧愛富”的傾向，而信貸規(guī)?？刂坪驼庞脤衅髽I(yè)的傾斜進一步加劇了這一傾向。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國有企業(yè)和民營企業(yè)之間的競爭關(guān)系日益明顯，中小民營企業(yè)在融資市場上的競爭劣勢愈發(fā)凸顯。
政府信用可以在中小民營企業(yè)融資中發(fā)揮積極作用，尤其是通過政府融資擔(dān)保來緩解融資難、融資貴問題。政府融資擔(dān)保通過分擔(dān)金融機構(gòu)的風(fēng)險為經(jīng)營主體增信，增強金融機構(gòu)對中小民營企業(yè)的放貸意愿。作為財政職能的延伸，政府融資擔(dān)保具有公共屬性，不以營利為目的且能提供優(yōu)惠的擔(dān)保費率，有利于降低企業(yè)的融資成本。構(gòu)建政府融資擔(dān)保體系需要遵循市場化原則，市場化的政府擔(dān)保機制有助于提升擔(dān)保的透明度和可持續(xù)性，并減少隱性政府擔(dān)保帶來的道德風(fēng)險和資源配置扭曲。
新型混合所有制改革是政府為民營企業(yè)提供信用支撐的重要手段。黨的十八屆三中全會提出，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。國有資本與民營資本在多領(lǐng)域共存、互補，民營企業(yè)從所有權(quán)安排上引入國有股東是一種常見的政府扶持手段。通過政府引導(dǎo)基金等方式引導(dǎo)政府資本參股民營企業(yè)，并為其發(fā)展提供信用背書及其他資源，有助于提升民營企業(yè)在融資市場上的競爭力，從而促進其創(chuàng)新投入。然而，政府作為出資人的權(quán)力職責(zé)必須明確界定，從而避免政企共生關(guān)系下可能帶來的行政干預(yù)和政治尋租行為。
總結(jié)
改革開放后的一段時間，由于法制與信用體系尚不完善，一些經(jīng)營主體的誠信意識相對薄弱，社會交往中還未普遍建立起超越熟人社會的非人格化信任關(guān)系。在這種情況下，政府在提供信用背書、控制道德風(fēng)險、承擔(dān)中介職能等方面發(fā)揮了重要作用，有效推動了經(jīng)濟的發(fā)展。隨著國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的不斷變化和經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)變，我國迫切需要加強社會信用體系的建設(shè)，以充分釋放市場潛力。黨的十八大以來，我國社會信用體系建設(shè)在信用信息基礎(chǔ)設(shè)施、市場化信用服務(wù)生態(tài)以及信用監(jiān)管體制等關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性領(lǐng)域已經(jīng)取得顯著進展。然而，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府信用仍然將在金融體系中發(fā)揮巨大作用。政府可以通過貨幣信用、金融機構(gòu)信用和企業(yè)信用等渠道直接參與資源的配置。這不僅是解決市場失靈問題的需要，也是在資源配置中充分體現(xiàn)社會主義特色的需要。因此我們需要在理論上不斷創(chuàng)新，在實踐中不斷探索，充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，構(gòu)建具有中國特色的金融體系，推動金融強國建設(shè)。
參考文獻
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Government Credit and High-Quality Development of Financial System
He Ping
Abstract: As the model of economic growth transforms from factor-driven to innovation-led, it is demanded to continuously optimize the functions of the government, giving full play to the decisive role of the market in resource allocation. Using government credit in a scientific and appropriate way is a most import part of promoting an efficient market and a well-functioning government, which requires government credit to follow the principles of information advantage, incentive compatibility, risk sharing, financial sustainability, transaction costs and inclusiveness, through channels of monetary credit, institutional credit, and corporate credit, to play the role of a financial "stabilizer", guide the financial system to serve the real economy, and overcome financial market failures.
Keywords: government credit, resource allocation, an efficient market, a well-functioning government, financial system
責(zé) 編∕楊 柳 美 編∕周群英
