【摘要】解決區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理問題，有助于推動區(qū)域一體化發(fā)展。當前區(qū)域層面存在“數(shù)據(jù)孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”等問題，數(shù)字技術不僅為數(shù)據(jù)共享提供了新的渠道與平臺，還顯著提高了區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理的效率，降低了區(qū)域數(shù)據(jù)共享的交易成本和安全風險。在區(qū)域數(shù)字化轉型背景下，數(shù)字技術有望促進區(qū)域數(shù)據(jù)治理理念革新，實現(xiàn)以“連接”促“共享”的互聯(lián)互通，促進業(yè)務流程和組織結構升級再造，推動區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理制度再生產(chǎn)。
【關鍵詞】數(shù)據(jù)共享 數(shù)據(jù)協(xié)同治理 數(shù)字技術 區(qū)域治理
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.012
【作者簡介】蔣敏娟，中國社會科學院大學政府管理學院教授，國家治理現(xiàn)代化與社會組織研究中心副主任，清華大學數(shù)據(jù)治理研究中心研究員。研究方向為數(shù)字政府與數(shù)據(jù)治理、區(qū)域協(xié)同治理。主要著作有《京津冀區(qū)域協(xié)同治理評估及影響因素研究》、《中國數(shù)字化轉型的理論闡釋與運行機制》（論文）等。
引言
在新一輪科技發(fā)展浪潮中，數(shù)字技術推動了人類社會數(shù)據(jù)規(guī)模的爆炸式增長，實現(xiàn)了與實體經(jīng)濟的深度交融與互促。數(shù)據(jù)作為新時代的重要生產(chǎn)要素，其顯性價值和影響力已經(jīng)遠遠超出了傳統(tǒng)認知范疇，對社會生產(chǎn)、生活方式乃至國家治理能力產(chǎn)生了前所未有的深刻影響。在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)不僅是推動經(jīng)濟增長的重要動力，也是推動社會治理變革的關鍵因素。黨中央從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全局出發(fā)，圍繞數(shù)據(jù)治理作出了一系列戰(zhàn)略部署。2015年，國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，提出要“加快政府數(shù)據(jù)開放共享，推動資源整合，提升治理能力”。“十四五”規(guī)劃綱要設立專章，對加快數(shù)字化發(fā)展、建設數(shù)字中國作出全面規(guī)劃，并強調要“推進數(shù)據(jù)跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用”。2022年，國務院辦公廳印發(fā)《全國一體化政務大數(shù)據(jù)體系建設指南》，提出要“加強數(shù)據(jù)匯聚融合、共享開放和開發(fā)利用，促進數(shù)據(jù)依法有序流動”，“積極開展政務大數(shù)據(jù)體系相關體制機制和應用服務創(chuàng)新，增強數(shù)字政府效能，營造良好數(shù)字生態(tài)。”可見，加強數(shù)據(jù)協(xié)同治理已上升為國家戰(zhàn)略，成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。
在區(qū)域治理層面，區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理尤為重要?？缬驍?shù)據(jù)的共享既是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的前提，也是回應數(shù)字時代治理模式變革的必由之路。[1]大數(shù)據(jù)時代，加強數(shù)據(jù)的協(xié)同治理，有利于打破行政及區(qū)域壁壘，促進各地方政府間的深度合作，優(yōu)化資源配置并提升政府決策的科學性和精準性，從而推動整個區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。然而，區(qū)域數(shù)據(jù)的協(xié)同治理由于牽涉地域范圍廣、利益關系復雜，相關政策法規(guī)碎片化等問題更為突出，“數(shù)據(jù)孤島”與“數(shù)據(jù)煙囪”現(xiàn)象也更為顯著。一方面，不同地方政府的數(shù)據(jù)標準、質量、管理方式各異，導致數(shù)據(jù)整合難度大；另一方面，區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同共享還面臨權力位差與政治勢能失衡下復雜的利益關系調整。各地區(qū)往往基于自身利益考量，實施加強數(shù)據(jù)資源控制策略，一定程度上加劇了彼此間的競爭，阻礙了數(shù)據(jù)的自由流通和共享。此外，跨域治理情境中的數(shù)據(jù)安全和隱私保護問題也更為明顯，如何在保障數(shù)據(jù)安全的前提下實現(xiàn)區(qū)域數(shù)據(jù)的有效協(xié)同，成為區(qū)域治理亟待解決的問題。
隨著5G、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等新型數(shù)字技術的發(fā)展，區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理問題的解決迎來了新的機遇。“數(shù)字技術賦能治理”逐漸成為學界共識，技術驅動的政府治理轉型在治理現(xiàn)代化和治理數(shù)字化領域呈現(xiàn)新的變化，[2]技術元素的加入為政府治理帶來了新的突破。[3]一些學者研究了數(shù)字技術對社會治理的賦能[4]和對基層治理的嵌入與重構，[5]還有學者研究了新一代信息技術驅動下資源環(huán)境協(xié)同管理的邏輯[6]和數(shù)字技術賦能應急協(xié)同治理的效果[7]等。新時代背景下，數(shù)字技術能否為區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理提供新的動能與治理思路？對這一問題的探索和系統(tǒng)研究有助于解決目前普遍存在的跨域數(shù)據(jù)共享難的問題。對此，本文擬從理論層面對數(shù)字技術驅動區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理的價值及邏輯機理等重要問題進行論述，以期深化數(shù)字技術發(fā)展與區(qū)域數(shù)據(jù)共享的關聯(lián)認知，為大數(shù)據(jù)時代的區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理提供新的思路與方案。
數(shù)字技術賦能區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理的創(chuàng)新價值
協(xié)同治理是以解決問題為導向，由利益相關者參與并共同承擔責任的實踐。[8]區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理是指跨區(qū)域的多方主體之間基于目標的一致性，從公共利益與公共價值出發(fā)開展數(shù)據(jù)資源的協(xié)同與共享，以助力區(qū)域協(xié)同發(fā)展并實現(xiàn)數(shù)據(jù)的保值增值。數(shù)據(jù)共享是數(shù)據(jù)協(xié)同治理的核心，然而，對于任何一級政府部門來說，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享都是難點，而跨域數(shù)據(jù)共享面臨的阻力更大。有研究指出，跨域數(shù)據(jù)共享既要克服由于業(yè)務協(xié)作產(chǎn)生的府際協(xié)作困境，又要克服由于數(shù)據(jù)特征產(chǎn)生的府際共享困境。[9]隨著新一代信息技術的發(fā)展，數(shù)據(jù)共享得到了更多的發(fā)展機遇，數(shù)字技術打破了橫向部門之間的信息壁壘，支撐著部門間的協(xié)同運行，強化了政府運作的整體性。[10]數(shù)字技術的交互性、高度適應性及迭代性等特點使其具有強大的數(shù)據(jù)關聯(lián)、匯聚、傳輸及整合與轉化能力，為區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同共享提供了新的發(fā)展機遇。
數(shù)字技術為數(shù)據(jù)共享提供了新的渠道與平臺。大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術不僅改變了人們的工作、學習、娛樂和思維方式，更重要的是創(chuàng)造了一個“第二生存空間”。在這個空間中，人類的一切活動軌跡都以數(shù)字化的形式呈現(xiàn)，數(shù)據(jù)成為繼土地、勞動力、資本、技術之后的第五大生產(chǎn)要素。隨著大數(shù)據(jù)技術迅速發(fā)展，社會數(shù)據(jù)總量急劇增長，其中，與政務信息相關的大數(shù)據(jù)更是呈現(xiàn)爆炸性的增長趨勢，占據(jù)了高達80%的社會數(shù)據(jù)總量，大規(guī)模的數(shù)據(jù)量對政府的信息儲存與傳輸能力提出了更高要求。在傳統(tǒng)技術條件下，由于存儲空間的限制信息傳輸和共享面臨諸多困難，如大量數(shù)據(jù)資料無法有效傳輸、數(shù)據(jù)傳輸速度過慢和信息傳輸?shù)臅r效性不強等，不僅影響了工作效率，還制約了數(shù)據(jù)價值的充分發(fā)揮。
大數(shù)據(jù)平臺作為一個系統(tǒng)性的有機體，包含數(shù)據(jù)采集、匯聚、處理、分享和開發(fā)利用等多種功能，具有整體性、開放性、兼容性等特點，為數(shù)據(jù)共享提供了更多可能。利用大數(shù)據(jù)的整合功能，可以將海量數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一存儲在數(shù)據(jù)中臺，對信息進行統(tǒng)一管理和實時更新，當某一部門有信息需求時，只需要登錄數(shù)據(jù)平臺就可以獲得所需要的信息。數(shù)據(jù)中臺作為信息傳遞的媒介，降低了政務數(shù)據(jù)接收和傳輸?shù)臅r間成本，為政務數(shù)據(jù)共享奠定了最佳基礎。[11]由此，大數(shù)據(jù)平臺改變了原有的數(shù)據(jù)共享模式，將原來數(shù)據(jù)共享中“一對一”或“一對多”的關系轉變?yōu)?ldquo;多對一”的依賴關系，即從之前部門與部門之間的依賴關系轉變?yōu)椴块T對數(shù)據(jù)平臺的依賴關系。各部門之間可以通過共享數(shù)據(jù)庫、開放數(shù)據(jù)獲取權限、促進數(shù)據(jù)流動等方式，更加便捷地獲取所需數(shù)據(jù)，從而更好地履行自己的職能。以長三角政務服務“一網(wǎng)通辦”平臺為例，截至2023年12月，該平臺累計上線逾150項跨區(qū)域服務應用，數(shù)據(jù)共享交換超過8億次，各類數(shù)據(jù)實現(xiàn)了實時、高效和有序流動。[12]可見，在不改變行政區(qū)劃及政府傳統(tǒng)職能部門專業(yè)分工的情況下，可以利用“互聯(lián)網(wǎng)＋”現(xiàn)代信息技術實現(xiàn)數(shù)據(jù)的集成式共享，通過部門數(shù)據(jù)信息的高速流通和交互融合，實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門的工作協(xié)調和深度合作。[13]
數(shù)字技術提高了區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理的效率。數(shù)字技術具有諸多傳統(tǒng)數(shù)據(jù)處理模式無法比擬的優(yōu)勢。首先，大數(shù)據(jù)技術具備跨越空間的強大數(shù)據(jù)收集能力，能夠輕松實現(xiàn)數(shù)據(jù)從源頭到終端的全覆蓋和全流程收集，有助于解決政府在區(qū)域協(xié)同中因跨越地理邊界、行政壁壘產(chǎn)生的數(shù)據(jù)收集難、收集不全面和不及時等問題。例如，在智慧城市建設過程中，政府可以利用物聯(lián)網(wǎng)技術、射頻技術和信息傳感設備等手段，實時監(jiān)測和采集交通流量、環(huán)境質量、能源消耗等各類數(shù)據(jù)。在市場監(jiān)管中，政府可以利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術對海量市場主體和市場行為數(shù)據(jù)進行收集與整合，極大提升市場監(jiān)管效能。
其次，數(shù)字技術提高了信息交流和傳遞速度。在傳統(tǒng)電子政務時期，政府的信息搜集、保存以部門為中心，部門之間信息資源傳遞速度較為緩慢。當某一部門需要另一部門的信息數(shù)據(jù)時，只能通過一事一議的方式，在經(jīng)過繁瑣的申請和審批程序后獲取相關數(shù)據(jù)。這種封閉的模式固化了數(shù)據(jù)信息流動渠道，加劇了數(shù)據(jù)相互割裂、條塊分布、彼此獨立的不良狀態(tài)，不利于數(shù)據(jù)互通和發(fā)揮數(shù)據(jù)原有的治理價值。[14]相較之下，大數(shù)據(jù)技術具有快速處理數(shù)據(jù)的特征，使得政府在短時間內處理大量信息資源成為可能。例如，在疫情防控期間政府利用大數(shù)據(jù)技術實時收集和分析數(shù)據(jù)，為制定防控措施提供科學依據(jù)，構造了數(shù)字化的“情景應對”決策范式。同時借助數(shù)據(jù)中臺建設將各類數(shù)據(jù)資源進行整合、匯聚與共享，以共享數(shù)據(jù)庫的方式提供組織存儲的便捷路徑，使得數(shù)據(jù)總是處于易提取和易處理的狀態(tài)。[15]當某一部門需要其他部門的信息數(shù)據(jù)時，只需要通過數(shù)據(jù)中臺進行查詢和獲取，無需再經(jīng)過繁瑣的申請和審批程序，極大提高了工作效率。
最后，基于標簽云、歷史流和空間信息流等新興技術，數(shù)據(jù)的可視化程度得到了極大提升。數(shù)據(jù)以更生動、易于理解的方式得以展示，可以幫助決策者更好地理解數(shù)據(jù)的含義和關聯(lián)。一方面，在區(qū)域數(shù)據(jù)共享中，不同地區(qū)、部門可以借助標簽云技術對大量數(shù)據(jù)進行快速整合、對比和標簽化處理，明晰數(shù)據(jù)之間的關系和特征。例如在環(huán)保領域，不同地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)可以通過標簽云技術進行匯總和比較，從而快速發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染的重點區(qū)域和污染源，為制定針對性的環(huán)保政策提供數(shù)據(jù)支持。另一方面，在區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理中，歷史流技術能夠記錄數(shù)據(jù)的變化歷程，為決策者提供數(shù)據(jù)演變的完整視圖，幫助決策者了解數(shù)據(jù)隨時間的變化趨勢，從而預測未來的發(fā)展趨勢。例如在經(jīng)濟發(fā)展領域，歷史流技術通過展示區(qū)域GDP、人口增長率等數(shù)據(jù)的變化趨勢，可以幫助決策者預測未來經(jīng)濟走勢，并為經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的制定提供依據(jù)。此外，空間信息流技術能夠將地理空間信息與數(shù)據(jù)流進行融合，更加直觀地呈現(xiàn)數(shù)據(jù)在地理空間上的分布和變化。在區(qū)域城市發(fā)展規(guī)劃中，借助空間信息流技術展示城市人口分布、交通流量等數(shù)據(jù)，可以幫助決策者優(yōu)化城市規(guī)劃布局，提高城市運行效率。
數(shù)字技術為降低區(qū)域數(shù)據(jù)共享的交易成本提供了可能。交易成本是政府治理成本的重要組成部分。威廉姆森提出，交易成本是信息搜集、監(jiān)督、制度運行、決策等過程中所產(chǎn)生的成本。[16]交易成本政治學理論深刻剖析了政治交易過程中可能遭遇的困境，指出由于各方認知的局限性、地位的不平等性、政治合同的不完全性以及委托代理關系中信息的不對稱性，可能會導致政治交易成本顯著增加，極大地阻礙組織間集體行動的推進。從成本收益分析和理性經(jīng)濟人的視角看，當前一些地方政府在跨部門數(shù)據(jù)協(xié)同方面的動力不足，實質上源于對潛在成本與收益的權衡。部門在權衡利弊后，可能因跨部門數(shù)據(jù)協(xié)同的潛在成本超出了預期收益，而缺乏足夠動力去推動這一進程。[17]雖然區(qū)域協(xié)同行動對于解決跨域公共問題、實現(xiàn)公共價值具有明顯促進作用，但區(qū)域內理性的組織與個人還是會從組織利益最大化出發(fā)作出最有利于本部門的決策。作為公共部門的政府，也會在數(shù)據(jù)共享與業(yè)務協(xié)同過程中衡量利益得失。[18]如果成本大于預期收益，跨部門協(xié)同的阻力自然就會增加；反之，如果成本小于預期收益，跨部門協(xié)同的動力就會增強，跨部門協(xié)同達成的概率就更高。因此，提高跨部門協(xié)同效率的關鍵在于有效降低協(xié)同治理的交易成本。[19]
達爾曼將交易成本分為五類：搜集信息的成本、協(xié)商與決策的成本、契約成本、監(jiān)督成本與轉換成本。[20]阿爾欽提出在信息搜集的基礎上還需要對信息加以整合，而“加工信息也是一種費用高昂的活動”。[21]據(jù)此，數(shù)據(jù)共享的行動達成可能也需要搜集數(shù)據(jù)的成本、對數(shù)據(jù)進行整合加工的成本、針對共享契約的談判與協(xié)商決策成本、數(shù)據(jù)傳輸?shù)某杀?、監(jiān)督數(shù)據(jù)使用的成本以及調適契約的成本等。而大數(shù)據(jù)時代互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等新技術的發(fā)展為降低治理交易成本提供了可能。首先，數(shù)字技術顯著降低了數(shù)據(jù)搜集與整合加工的成本。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)搜集方式往往需要投入大量的人力、物力，而大數(shù)據(jù)技術的應用使得政府部門能夠更快速、準確地獲取所需數(shù)據(jù)，從而降低了數(shù)據(jù)搜集的時間和成本。同時，政府部門可以借助大數(shù)據(jù)分析和人工智能等技術實現(xiàn)對海量數(shù)據(jù)的自動整合和加工，降低了數(shù)據(jù)處理的人力成本，提高了數(shù)據(jù)的質量和價值。其次，數(shù)字技術還降低了數(shù)據(jù)共享的談判與協(xié)商決策成本。在傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享過程中，政府部門之間往往需要開展多次談判和協(xié)商，以達成數(shù)據(jù)共享的協(xié)議。而在數(shù)字化時代，政府部門可以通過平臺快速了解對方的數(shù)據(jù)需求和使用情況，減少談判協(xié)商的次數(shù)和時間成本。最后，利用區(qū)塊鏈等技術可以實時對數(shù)據(jù)的使用情況進行監(jiān)控和管理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的全程留痕，確保數(shù)據(jù)的合規(guī)性和安全性，避免了需要大量人力進行巡查和審核的繁瑣過程，降低了監(jiān)督成本。
數(shù)字技術有望解決區(qū)域數(shù)據(jù)共享的風險與安全問題。大數(shù)據(jù)時代信息技術的發(fā)展有助于解決政府數(shù)據(jù)資源共享中的數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)濫用等安全問題。首先，大數(shù)據(jù)時代的平臺式數(shù)據(jù)共享將傳統(tǒng)數(shù)據(jù)傳輸過程中部門承擔的風險轉移至協(xié)同平臺，從而在一定程度上減輕了部門為防范數(shù)據(jù)安全風險而可能產(chǎn)生的跨部門數(shù)據(jù)共享意愿降低的現(xiàn)象。同時，數(shù)據(jù)共享平臺作為數(shù)據(jù)交流與溝通的媒介，可以清晰展示數(shù)據(jù)流動的路徑，并將數(shù)據(jù)共享情況最終反饋給數(shù)據(jù)提供部門。其次，伴隨數(shù)字認證、入侵檢測、防火墻和云計算技術的發(fā)展，大數(shù)據(jù)平臺的安全性也不斷提高。例如，數(shù)字認證技術可以借助先進的密碼算法對數(shù)據(jù)進行加密和解密，使數(shù)據(jù)在傳輸過程中被轉換為一種難以被未授權者理解和訪問的格式。利用這種技術可以加密和解密處理網(wǎng)絡傳輸?shù)男畔?，從而有效阻止未?jīng)授權的用戶訪問或篡改信息，確保網(wǎng)絡傳輸信息的安全性和完整性。防火墻技術可以大大降低數(shù)據(jù)網(wǎng)絡受外部攻擊的可能性，保證內部網(wǎng)絡的穩(wěn)定運行。而基于云計算技術的分布式數(shù)據(jù)存儲系統(tǒng)，具備相對完備的容錯機制，能夠對“云”中的各種資源進行有效、嚴格的控制與配置管理，通過高度集中化的數(shù)據(jù)管理和計算節(jié)點同構互換等措施來保障服務的可靠性，確保數(shù)據(jù)更安全地存儲，防止數(shù)據(jù)的泄露和非法使用。[22]最后，區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能技術等可以有效預防風險的發(fā)生。借助人工智能技術和物聯(lián)網(wǎng)可以實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的識別、定位、跟蹤與監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享的問題與風險，實現(xiàn)對信息的動態(tài)監(jiān)管。區(qū)塊鏈技術的去中心化、共識機制、非對稱加密算法等特征，可以實現(xiàn)對政務數(shù)據(jù)的全流程追溯，防止數(shù)據(jù)被篡改或偽造，從而保障數(shù)據(jù)的安全。
數(shù)字技術賦能區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理的邏輯機理
技術不僅是社會變遷的賦能者，也是組織變化的催化劑。數(shù)字化時代下，數(shù)字技術的引入、傳導和創(chuàng)新，能夠產(chǎn)生廣泛的技術賦能效應，推動區(qū)域數(shù)據(jù)治理理念的變化、治理要素的融合和治理結構的重塑，從而實現(xiàn)區(qū)域數(shù)據(jù)治理的制度再生產(chǎn)與協(xié)同化變革。厘清數(shù)字技術驅動區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理的邏輯機理具有重要意義（見圖1）。
理念革新：政府區(qū)域數(shù)據(jù)治理理念從“條塊思維”向“資源整合”轉變。理念是指人們對于某一事物或觀念的深入思考和認知，是觀念或者思想，通常表現(xiàn)為信仰、價值觀或者世界觀，是人類認知從表面到理性的升維，也是指導人們行為和決策的重要依據(jù)。數(shù)字技術的發(fā)展與應用促進了區(qū)域數(shù)據(jù)治理價值認知的重構，治理變革雖然在實踐層面表現(xiàn)為技術的迭代革新，但實質上則源于技術對管理者改革意志和意愿的撬動，思維是改革與創(chuàng)新的“觸發(fā)器”，改革的結果也受此影響。[23]要言之，隨著數(shù)字技術在政府治理場域中的深入應用，公共管理者的理念正悄然發(fā)生著變化，政府理念逐漸由“管制”向“服務”轉變，由“條塊思維”向“資源整合”轉變。[24]傳統(tǒng)區(qū)域行政事務管理模式中，各種公共事務按照行政邊界和職能分門別類進行管理，容易造成職責的交叉與沖突。數(shù)字技術的互聯(lián)性、集成性、數(shù)據(jù)驅動性和平臺化特質，正以前所未有的力度重塑和革新傳統(tǒng)的政府管理范式。數(shù)字技術傳達的數(shù)字治理理念強調的精準匹配、即時響應，是對傳統(tǒng)治理理念的一次解構，推動著治理過程中的各參與主體的思維更新。[25]
數(shù)字時代下，政府堅持以最廣大人民根本利益作為治理出發(fā)點，運用系統(tǒng)全面的數(shù)字化方式提升公共服務的供給效能。如隨著京津冀區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展，“異地工作生活、跨區(qū)域經(jīng)營生產(chǎn)”成為常態(tài)，無地域限制地獲取公共服務成為公眾的普遍需求。為此，三地政府從群眾需求出發(fā)，加速推進跨區(qū)域政務服務辦理。2023年4月，北京市政務服務管理局、天津市政府政務服務辦公室和河北省政務服務管理辦公室共同制定了《京津冀政務服務“跨省通辦”專區(qū)工作規(guī)則》，旨在深化京津冀協(xié)同發(fā)展策略，進一步將更多政務服務事項納入京津冀政務服務“跨省通辦”專區(qū)，為企業(yè)和民眾提供更為高效、便捷的異地辦事體驗，滿足人民日益增長的跨地區(qū)服務需求。目前，京津冀已經(jīng)實現(xiàn)了200多項事務“跨省通辦”：跨省經(jīng)營的企業(yè)足不出京便能領取天津的營業(yè)執(zhí)照；三地各統(tǒng)籌區(qū)的參保人員在京津冀區(qū)域內所有定點醫(yī)藥機構就醫(yī)，實現(xiàn)“無備案”醫(yī)保直接結算機制，即無需額外辦理異地就醫(yī)備案手續(xù)，即可直接享受相應的醫(yī)保報銷待遇。“跨省通辦”通過數(shù)字技術打破了地域的限制和傳統(tǒng)的行政區(qū)域劃分，構建起一個全新的治理領域——數(shù)字邊界，進而將“治理單元”從行政區(qū)轉向更為靈活高效的“數(shù)字單元”。[26]這一轉變推動了政府治理思路和模式從“職能導向”向“公眾導向”演進，提升了政府的治理效率和響應速度。隨著區(qū)域數(shù)據(jù)資源整合與共享范圍的擴大，數(shù)據(jù)將進一步發(fā)揮經(jīng)濟與社會價值，為區(qū)域協(xié)同治理創(chuàng)新帶來發(fā)展契機。
要素融合：利用數(shù)字技術實現(xiàn)以“連接”促“共享”的互聯(lián)互通。條塊分割、屬地分立管理的體制是制約區(qū)域數(shù)據(jù)共享的重要因素。區(qū)域數(shù)據(jù)資源分布廣泛，既橫跨多個行政區(qū)域，也涉及眾多管理部門，區(qū)域不同行政主體、部門都建有各自專門的信息系統(tǒng)并積累了大量的數(shù)據(jù)資源，但由于體制機制制約、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和技術的局限性，數(shù)據(jù)安全共享和數(shù)據(jù)連接路徑易受到阻礙，難以形成有效的協(xié)同效應，導致區(qū)域與區(qū)域之間、部門與部門之間、政府與企業(yè)和公眾之間的合作變得困難。[27]
以物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等為代表的新一代信息技術開啟了萬物互聯(lián)時代，將政府、企業(yè)、民眾、社會組織主體和數(shù)據(jù)資源、計算資源、物力資源等緊密連接，促進了治理主體的協(xié)同演化和資源的互聯(lián)互通。例如，相較于傳統(tǒng)的信息通信技術，物聯(lián)網(wǎng)技術的感知觸角更加廣泛，可以覆蓋更多元的物體和環(huán)境，能夠將各種物理設備、車輛、建筑物和其他具有電子設備或軟件的系統(tǒng)相互連接，形成一個龐大的網(wǎng)絡，極大地拓展互聯(lián)網(wǎng)的應用范圍，使得人們能夠更加便捷地獲取和交換信息。用戶不再受限于時間和地點，而是可以隨時隨地輕松獲取物體的實時數(shù)據(jù)，實時接收、發(fā)送并深入分析這些信息。云計算則基于強大的云端平臺，能夠輕松存儲和分析處理海量數(shù)據(jù)，通過兼容異構的單機軟硬件資源，使物理上分散的信息系統(tǒng)在邏輯上成為一個統(tǒng)一的“政務云”，破解了數(shù)據(jù)資源分散和分布不均衡的問題。[28]而以人工智能等為代表的數(shù)據(jù)智能技術，通過對數(shù)據(jù)進行快速整合、分析和匹配，可以解決信息在縱向傳送時的數(shù)據(jù)丟失和橫向傳送時的信息攔截等問題。[29]可見，技術進步所產(chǎn)生的工具革命和功能轉換促進了政府能力范圍和角色的轉變，使得碎片化的數(shù)據(jù)連接更為便利，為實現(xiàn)以“連接”促“共享”的互聯(lián)互通提供了更多可能。
結構嬗變：數(shù)字技術促進業(yè)務流程和組織結構的升級再造。數(shù)字技術的應用改變了區(qū)域治理的物質和技術基礎，從源頭嵌入治理過程，加劇了區(qū)域治理主體之間的結構性張力，推動區(qū)域政府治理結構變革，促使政府職能重塑和角色重新定位。
早期的電子政務在一定程度上實現(xiàn)了信息的數(shù)字化和辦公的自動化，顯著提升了政府內部的管理效率，但這一過程只是將政府的運營范圍從物理空間擴展至網(wǎng)絡空間，其內部的核心組織結構和信息系統(tǒng)并未發(fā)生根本性轉變，[30]傳統(tǒng)的層級結構和決策流程仍然存在。換言之，由于缺乏頂層設計加之發(fā)展碎片化導致管理混亂，早期互聯(lián)網(wǎng)等信息技術的應用大多未能深入到組織結構的內核，整體發(fā)展成效并不明顯，存在業(yè)務部門林立、條塊分割嚴重、整體信息化思維薄弱等問題。[31]
與早期電子政務時期互聯(lián)網(wǎng)技術的簡單嵌入不同，政府治理中大數(shù)據(jù)等新一代信息技術的應用帶來了更為深遠和根本性的變革。新一代信息技術通過傳導機制由外向內地重塑了政府原有的業(yè)務流程和組織結構。政府通過標準制定、接口開放和服務整合，構建起一個強大的數(shù)字平臺系統(tǒng)，將數(shù)據(jù)、服務、技術和人員緊密相連，形成了以公眾需求為核心的全新工作流程，打破了傳統(tǒng)政府職能的部門邊界，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的共建與共享。公共數(shù)據(jù)平臺、政務服務平臺、協(xié)同辦公平臺、政務中臺等數(shù)字平臺系統(tǒng)在各個層次進行整合，不僅打破了各級政府部門之間的界限，還消除了政府與社會之間的交流障礙，實現(xiàn)了前所未有的跨地區(qū)、跨部門、跨層級的協(xié)同工作模式。[32]組織基于數(shù)字技術的支持，增強了內部的通信與監(jiān)控協(xié)調能力，促進了組織體系與行政權力在橫向配置上的扁平化發(fā)展，有助于推動數(shù)字政府一體化建設。近年來，各地方政府為推進數(shù)據(jù)的共享、開放與應用，相繼開展機構改革并建立大數(shù)據(jù)管理機構。例如，廣東省在精簡和優(yōu)化機構設置的過程中對省級及其直屬部門的44個內部信息化機構進行撤并和調整，組建了廣東省政務服務數(shù)據(jù)管理局；貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局作為新的政府內設機構，整合了貴州省經(jīng)濟和信息化委及省信息中心等多個部門有關公共信息資源整合與應用的職責。截至2023年末，全國幾乎所有的省級行政區(qū)均設立了專門的大數(shù)據(jù)管理機構，這些機構的成立充分體現(xiàn)了“數(shù)字化技術引發(fā)職能整合與機構重塑”這一命題。[33]
制度重塑：數(shù)字技術賦能推動區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理制度再生產(chǎn)。在國家治理的背景下，國家的制度架構深刻影響著新技術在治理體系中的實際應用效果。[34]一個健全、科學的制度環(huán)境能夠為新技術的應用提供有力的支持和引導，確保新技術在治理體系中發(fā)揮最大效能，從而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在數(shù)字技術應用于區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同共享的實踐中，大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術驅動著區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理，技術嵌入與制度調試之間的互動耦合重構了治理關系，推動現(xiàn)有組織結構和治理流程發(fā)生根本性變化，使之更加適應數(shù)據(jù)驅動的時代需求，為制度優(yōu)化開辟了新空間、創(chuàng)造了新機遇。
從數(shù)字技術與政府治理融合的演變路徑看，技術應用的初期無疑為政府治理帶來了前所未有的便利。然而，隨著技術的逐漸嵌入，政府部門必然會面臨一系列制度瓶頸。技術邏輯強調高效、靈活和創(chuàng)新，追求數(shù)據(jù)的快速流動和資源的優(yōu)化配置，科層制邏輯則更注重穩(wěn)定、規(guī)范和層級分明，強調權力的垂直控制和責任的明確劃分，兩者相遇難免會產(chǎn)生結構性張力。一方面，技術的飛速發(fā)展要求政府治理體系能夠迅速適應并作出相應調整；另一方面，科層制的穩(wěn)定性和規(guī)范性又在一定程度上制約了其響應變革的敏捷性與速率。因此，為了讓數(shù)字技術在區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理中能夠最大化地發(fā)揮效用，決策者必須進行制度調適與重塑。如基于開發(fā)應用邏輯的數(shù)據(jù)共享，可以使區(qū)域協(xié)同不再是完全依靠行政力量推動，而是由統(tǒng)一的治理目標或原則促成，[35]從而形成以需求為導向的制度再生產(chǎn)。京津冀在協(xié)同發(fā)展過程中，為發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，加快出臺先行先試數(shù)據(jù)產(chǎn)權和收益分配等制度；北京市發(fā)布《關于更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用進一步加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的實施意見》，明確提出建立結構性分置的數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度和數(shù)據(jù)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的收益分配機制；河北省2022年發(fā)布《河北省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》，明確推進京津冀三地新型基礎設施建設標準、布局和應用協(xié)同，推進與京津執(zhí)行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)技術規(guī)范，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)系統(tǒng)的兼容。可見，技術應用既是引發(fā)制度變革的觸發(fā)機制，也是實現(xiàn)制度變革的支持性因素。從根本上來說，制度再生產(chǎn)的階段要求行動者自覺地根據(jù)技術應用所提供的邏輯和規(guī)則來推動制度變革，回應技術應用的新需求，推動技術更好地融入并助力組織發(fā)展，最終實現(xiàn)提高運行效率等目標。[36]
結語
區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理是區(qū)域一體化發(fā)展的前提。隨著數(shù)字技術的飛速發(fā)展，數(shù)據(jù)共享正面臨前所未有的機遇。數(shù)字技術不僅為數(shù)據(jù)共享提供了新的共享渠道與平臺，還顯著提高了區(qū)域協(xié)同治理的效率，并為降低區(qū)域數(shù)據(jù)共享的交易成本和安全風險提供了可能。作為新的治理工具和價值載體，數(shù)字技術形塑了區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理的全新場域，有望驅動政府區(qū)域數(shù)據(jù)治理理念從“條塊思維”向“資源整合”轉變，實現(xiàn)主體要素、技術要素與數(shù)據(jù)要素的融合，推動組織流程重組及組織結構再造，進而催生區(qū)域協(xié)同治理制度新條目。總體來說，數(shù)字技術驅動區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理變革的關鍵在于將數(shù)字技術有效嵌入數(shù)據(jù)治理體系之中。傳統(tǒng)的科層制結構與組織規(guī)范具有剛性和韌力，但技術結構和工作結構則相對具有柔性，且與具體的工作處理流程有關，因此能夠被信息技術重塑和改造。[37]但我們也應該看到，數(shù)字技術的驅動與區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理變革并不是簡單的線性關系。技術既具有創(chuàng)見性，也具有局限性。例如，人工智能技術能夠實時收集和處理數(shù)據(jù)，也極易引發(fā)數(shù)據(jù)和信息的泄露，對數(shù)據(jù)安全造成威脅。技術發(fā)揮作用的效能如何還取決于制度環(huán)境，正如簡·芳汀所說，信息技術能否得到執(zhí)行取決于官僚體制、規(guī)范準則、文化風俗等制度性因素。[38]因此，在探討數(shù)字技術在區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理中的角色時，我們需保持審慎而客觀的態(tài)度。一方面，我們不應夸大數(shù)字技術的力量，認為它能解決所有問題。技術驅動的治理變革需要依靠制度、文化和人才等多方面的支持。另一方面，我們也不能忽視其巨大的潛力和價值。實踐證明，數(shù)字技術的飛速發(fā)展為解決“數(shù)據(jù)孤島”等問題提供了全新解決方案，使得跨地域的遠程合作與數(shù)據(jù)共享成為可能。當數(shù)字技術能夠以“可執(zhí)行的技術”實現(xiàn)與政府組織的有機嵌入和融合，也許區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理將不再是“虛擬的美麗”。
（本文系中國社會科學院大學卓越項目“數(shù)字化轉型視野下跨部門政府數(shù)據(jù)協(xié)同治理研究”的階段性成果，項目編號：20220028）
注釋
[1]蔣敏娟：《跨域政府數(shù)據(jù)共享：實踐探索與未來展望——以長三角地區(qū)為例》，《人民論壇·學術前沿》，2023年第14期。
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[10]E. Ferro and M. Sorrentino, "Can Intern Municipal Collaboration Help the Diffusion of E-Government in Peripheral Areas? Evidence From Italy," Government Information Quarterly, 2010, 27(1).
[11]何振、鄧春林：《電子政務信息資源共享模式選擇與優(yōu)化》，北京：高等教育出版社，2014年，第66頁。
[12]《長三角三省一市數(shù)據(jù)管理部門強化數(shù)據(jù)共享，將有這些動作》，2023年12月8日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1784719959435403467&wfr=spider&for=pc。
[13]陳國權、皇甫鑫：《在線協(xié)作、數(shù)據(jù)共享與整體性政府——基于浙江省“最多跑一次改革”的分析》，《國家行政學院學報》，2018年第3期。
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The Innovative Value and Logical Mechanism of Digital Technology Empowering Regional Data Collaborative Governance
Jiang Minjuan
Abstract: Solving the problem of regional data collaborative governance is helpful to promote regional integrated development. Currently, problems such as "data islands" and "data chimneys" generally exist at the regional level. Digital technology not only provides new channels and platforms for data sharing but also significantly improves the efficiency of regional data collaborative governance and reduces the transaction costs and security risks of regional data sharing. In the context of regional digital transformation, digital technology is expected to promote the innovation of regional data governance concepts, achieve interconnection and interoperability that promotes "sharing" through "connection", promote the upgrading and reengineering of business processes and organizational structures, and promote the reproduction of regional data collaborative governance systems.
Keywords: data sharing, data collaborative governance, digital technology, regional governance
責 編∕楊 柳 美 編∕周群英
