【摘要】發(fā)揮多重國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系，是進(jìn)一步全面深化改革的重要組成部分。多重戰(zhàn)略疊加賦能區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，在于通過(guò)多重戰(zhàn)略在空間上的有機(jī)對(duì)接、協(xié)同與增強(qiáng)，促進(jìn)區(qū)域間融通互補(bǔ)，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，培育新的增長(zhǎng)極，提升區(qū)域發(fā)展活力。疊加優(yōu)勢(shì)的實(shí)現(xiàn)，有賴于我國(guó)多層次區(qū)域戰(zhàn)略體系的科學(xué)構(gòu)建及其功能定位的精準(zhǔn)化和協(xié)同性。未來(lái)需進(jìn)一步發(fā)揮戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢(shì)，通過(guò)“戰(zhàn)略目標(biāo)-政策機(jī)制-行動(dòng)路徑”的有機(jī)協(xié)同，確保戰(zhàn)略、政策、行動(dòng)的一致性與協(xié)同性，增強(qiáng)多重戰(zhàn)略疊加的系統(tǒng)性、銜接性與可操作性，進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】戰(zhàn)略疊加 區(qū)域經(jīng)濟(jì) 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 高質(zhì)量發(fā)展
【中圖分類號(hào)】F127 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.04.006
【作者簡(jiǎn)介】姜玲，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)槌鞘信c區(qū)域治理、發(fā)展規(guī)劃與治理。主要著作有《城市經(jīng)濟(jì)區(qū)劃：理論、方法與應(yīng)用》、《城市更新治理》、《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)水害間接經(jīng)濟(jì)影響研究：理論、模型與評(píng)估》（合著）等。
習(xí)近平總書記在安徽考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要深入貫徹黨的二十大和二十屆三中全會(huì)精神，全面貫徹新發(fā)展理念，發(fā)揮多重國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢(shì)。”2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要“發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略的疊加效應(yīng)，積極培育新的增長(zhǎng)極”。這些論述體現(xiàn)了黨中央對(duì)區(qū)域戰(zhàn)略的最新謀劃與深化部署。
改革開放以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得重大成就。以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為核心的發(fā)展部署，響應(yīng)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的深刻變化，構(gòu)建起全局性、綜合性的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，成為支撐我國(guó)加快構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。[1]黨的十八大以來(lái)，以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以重大戰(zhàn)略為引領(lǐng)，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略逐步深化，空間尺度逐步多維化、協(xié)調(diào)目標(biāo)的價(jià)值日益聚焦人民福祉，發(fā)展理念的歷史進(jìn)路也趨向融合化。[2]黨的二十大報(bào)告明確指出，要“深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系”。至此，我國(guó)已形成一個(gè)多層次、相互銜接的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系，區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施不斷趨向系統(tǒng)化與精準(zhǔn)化，各類戰(zhàn)略要素也不斷豐富、細(xì)化與明確，為推動(dòng)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了重要支撐。[3]
進(jìn)入新的發(fā)展階段，面向激發(fā)區(qū)域活力和培育新增長(zhǎng)極的要求，需要在進(jìn)一步全面深化改革的基礎(chǔ)上積極創(chuàng)新，充分釋放戰(zhàn)略和政策的疊加效應(yīng)。本文基于“發(fā)揮多重國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢(shì)”的重要論述，系統(tǒng)分析發(fā)揮多重戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢(shì)的價(jià)值、邏輯和路徑，立足多重區(qū)域戰(zhàn)略融合疊加現(xiàn)狀，對(duì)區(qū)域的戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢(shì)進(jìn)行深入探討和學(xué)理闡釋，并進(jìn)一步探究如何以政策協(xié)同促進(jìn)戰(zhàn)略協(xié)同，如何以協(xié)同機(jī)制提升區(qū)域戰(zhàn)略疊加的整體效能，為更有效推進(jìn)區(qū)域治理現(xiàn)代化、促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展提供理論支撐和實(shí)踐啟示。
多重發(fā)展戰(zhàn)略疊加的內(nèi)涵與價(jià)值
多重發(fā)展戰(zhàn)略疊加。區(qū)域作為承載重大發(fā)展戰(zhàn)略的核心空間單元，承擔(dān)著落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和優(yōu)化國(guó)土空間布局的關(guān)鍵作用。戰(zhàn)略疊加是指在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略框架下，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等核心區(qū)域戰(zhàn)略之間一體協(xié)同、有機(jī)銜接、統(tǒng)籌推進(jìn)，形成戰(zhàn)略合力，推動(dòng)共建區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展新格局。具體而言，戰(zhàn)略疊加首先基于多重戰(zhàn)略在空間維度上的有機(jī)整合與功能匹配，確保各發(fā)展戰(zhàn)略之間的空間協(xié)同性和規(guī)劃一致性；其次通過(guò)多重戰(zhàn)略在特定空間范圍內(nèi)的交叉重疊，形成重大戰(zhàn)略對(duì)特定區(qū)域發(fā)展的合力與倍增效應(yīng)；最終表現(xiàn)為多重戰(zhàn)略的系統(tǒng)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)“空間一盤棋”統(tǒng)籌謀劃，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系。
多重發(fā)展戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢(shì)。區(qū)域戰(zhàn)略疊加具有顯著的耦合效應(yīng)、交叉效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)。“耦合”表現(xiàn)為銜接融合、邏輯連貫、遞進(jìn)接續(xù)，避免各項(xiàng)戰(zhàn)略作用目標(biāo)出現(xiàn)空白或者沖突。區(qū)域戰(zhàn)略的疊加有助于提升區(qū)域間要素市場(chǎng)化水平、縮小公共服務(wù)水平差異、補(bǔ)齊重大交通及物流通道短板、完善戰(zhàn)略融合發(fā)展機(jī)制。在戰(zhàn)略疊加的具體過(guò)程中，通過(guò)將重復(fù)內(nèi)容優(yōu)化為升級(jí)內(nèi)容，根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化，適時(shí)調(diào)整科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等戰(zhàn)略要素的重點(diǎn)方向與具體措施，從而提升國(guó)家戰(zhàn)略的整體集成效應(yīng)。“交叉”則體現(xiàn)為多重戰(zhàn)略在特定空間范圍內(nèi)的重疊融合，其既是資源配置和政策導(dǎo)向的優(yōu)化，也是實(shí)施效能的集中表現(xiàn)。尤其在關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)區(qū)域，通過(guò)政策體系的貫通與協(xié)同賦能，進(jìn)一步釋放政策紅利，形成疊加效應(yīng)、聚合效應(yīng)和倍增效應(yīng)，推動(dòng)不同層級(jí)、不同領(lǐng)域的戰(zhàn)略形成強(qiáng)大的合力。例如，湖北、湖南、江西三省作為中部崛起戰(zhàn)略與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的疊加區(qū)域，借助戰(zhàn)略疊加效應(yīng)推動(dòng)區(qū)域深度融入長(zhǎng)三角一體化，共享東部沿海地區(qū)開發(fā)開放的溢出效應(yīng)，培育了新的增長(zhǎng)極。又如，重慶地處“一帶一路”與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，通過(guò)疊加成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、西部陸海新通道、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等多重國(guó)家戰(zhàn)略，成為國(guó)家區(qū)域發(fā)展中的重要樞紐和增長(zhǎng)極。“協(xié)同”則強(qiáng)調(diào)多方合作與資源整合的系統(tǒng)化優(yōu)勢(shì)，通過(guò)政策、資源和機(jī)制的動(dòng)態(tài)匹配與精準(zhǔn)協(xié)調(diào)，推動(dòng)戰(zhàn)略要素在時(shí)間、空間和目標(biāo)層面實(shí)現(xiàn)有序?qū)雍蛢?yōu)化配置。[4]協(xié)同不僅能促進(jìn)政策執(zhí)行的統(tǒng)一性和一致性，強(qiáng)化各領(lǐng)域政策的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，還能為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)提供強(qiáng)有力的支撐。針對(duì)不同區(qū)域在資源稟賦、發(fā)展水平和現(xiàn)實(shí)條件方面的差異，加強(qiáng)戰(zhàn)略間的銜接與融合，成為解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題的有效路徑，有助于暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)，釋放超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。[5]習(xí)近平總書記在2023年中共中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等深度融合，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚，暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)”，為區(qū)域戰(zhàn)略的協(xié)同提供了明確的理論依據(jù)和方向指引。
發(fā)揮多重發(fā)展戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢(shì)的意義。首先，多重發(fā)展戰(zhàn)略疊加有利于破解區(qū)域發(fā)展難題，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局。盡管不同區(qū)域戰(zhàn)略在目標(biāo)設(shè)定、實(shí)施重點(diǎn)與行動(dòng)機(jī)制上各有側(cè)重，但它們?cè)诰唧w實(shí)施過(guò)程中并非孤立存在，而是通過(guò)相互關(guān)聯(lián)與交互作用，形成支撐區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)性整體。如何在追求區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過(guò)戰(zhàn)略協(xié)同實(shí)現(xiàn)區(qū)域戰(zhàn)略之間的全方位、全過(guò)程、動(dòng)態(tài)性支撐與促進(jìn)，已經(jīng)成為當(dāng)前區(qū)域發(fā)展中的關(guān)鍵議題。區(qū)域戰(zhàn)略疊加的核心價(jià)值在于，通過(guò)實(shí)現(xiàn)不同戰(zhàn)略要素之間的功能疊加和效用融合，最大程度地提高戰(zhàn)略實(shí)施效果，避免不同戰(zhàn)略之間的重復(fù)與沖突，推動(dòng)區(qū)域資源的最優(yōu)配置和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過(guò)協(xié)調(diào)各類戰(zhàn)略目標(biāo)和資源的有效整合，可以形成合力，有效應(yīng)對(duì)區(qū)域發(fā)展中的不平衡和不充分問(wèn)題，促進(jìn)各地區(qū)間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和資源共享。其次，區(qū)域戰(zhàn)略協(xié)同是增強(qiáng)國(guó)家區(qū)域?qū)用鎽?zhàn)略宏觀引導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能、破解區(qū)域發(fā)展難題的重要途徑。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，區(qū)域間的不平衡問(wèn)題依然存在，地區(qū)訴求多樣化，不同區(qū)域戰(zhàn)略在實(shí)施過(guò)程中容易出現(xiàn)重疊、重復(fù)，甚至沖突。從區(qū)域重大戰(zhàn)略到主體功能區(qū)戰(zhàn)略，再到新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等，各類戰(zhàn)略的協(xié)同推進(jìn)是應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下區(qū)域發(fā)展難題的重要路徑。如何加強(qiáng)國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略深度融合，進(jìn)而完善國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略制定和實(shí)施機(jī)制，通過(guò)宏觀引導(dǎo)優(yōu)化區(qū)域間的分工與合作，形成符合區(qū)域特點(diǎn)和發(fā)展需求的綜合性發(fā)展戰(zhàn)略，是當(dāng)前和未來(lái)區(qū)域研究的重要任務(wù)。
多重發(fā)展戰(zhàn)略疊加的演進(jìn)與邏輯
區(qū)域戰(zhàn)略部署及戰(zhàn)略疊加的演進(jìn)。我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部署歷經(jīng)新中國(guó)成立初期至改革開放時(shí)期的區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略、改革開放后的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、21世紀(jì)初的統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略、黨的十八大以來(lái)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等不同階段的戰(zhàn)略框架，[6]區(qū)域戰(zhàn)略的機(jī)制、策略、路徑選擇日益清晰化，有效縮小了區(qū)域差異，促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。[7]各類國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略在形成和實(shí)施過(guò)程中，具有多層次、多維度布局的鮮明特點(diǎn)，涵蓋與區(qū)域相關(guān)的各類戰(zhàn)略安排，從個(gè)體區(qū)域戰(zhàn)略、部分區(qū)域戰(zhàn)略到整體區(qū)域戰(zhàn)略，涉及不同層級(jí)和空間尺度的部署。[8]黨的二十大報(bào)告明確提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等核心戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略體系中，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)區(qū)域間的均衡發(fā)展與協(xié)調(diào)合作，區(qū)域重大戰(zhàn)略側(cè)重特定區(qū)域的優(yōu)先發(fā)展與一體化進(jìn)程，主體功能區(qū)戰(zhàn)略聚焦資源環(huán)境承載能力與發(fā)展?jié)摿Φ木珳?zhǔn)劃分，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略致力于提升城市群與都市圈的綜合承載能力以及推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。整體來(lái)看，我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略已進(jìn)入以系統(tǒng)化協(xié)同為核心的深化階段，多重戰(zhàn)略疊加的演進(jìn)邏輯不斷強(qiáng)化，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系展現(xiàn)了系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性與層次性的特點(diǎn)，為構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、功能集成的區(qū)域發(fā)展布局奠定了重要基礎(chǔ)。
其一，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十六屆三中全會(huì)提出積極推進(jìn)西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展，構(gòu)建了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的基本架構(gòu)。2017年，黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要求加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)推動(dòng)中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，健全推動(dòng)西部大開發(fā)形成新格局、東北全面振興取得新突破、中部地區(qū)加快崛起、東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化的制度和政策體系。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的演進(jìn)，繼承并深化了以往區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的理念，體現(xiàn)了新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的布局優(yōu)化和與時(shí)俱進(jìn)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是全面貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的內(nèi)在要求和必然選擇，[9]核心目標(biāo)是解決地區(qū)間的發(fā)展不平衡問(wèn)題，旨在通過(guò)優(yōu)化資源要素的配置，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展。具體實(shí)施過(guò)程中，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略為國(guó)土空間格局提供了宏觀政策指引，推動(dòng)區(qū)域資源的合理配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，進(jìn)而為各區(qū)域提供了實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的制度保障。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的主體對(duì)象或空間范圍涉及全國(guó)各個(gè)區(qū)域，特別是在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和資源配置方面存在明顯差距的地區(qū)。
其二，區(qū)域重大戰(zhàn)略。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)包括京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步指出，要推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)雄安新區(qū)，推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。區(qū)域重大戰(zhàn)略主要針對(duì)特定區(qū)域，通過(guò)實(shí)施優(yōu)先發(fā)展政策推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)整體性高質(zhì)量發(fā)展。每一項(xiàng)區(qū)域重大戰(zhàn)略都圍繞著某個(gè)經(jīng)濟(jì)密集、具有發(fā)展?jié)摿Φ奶囟▍^(qū)域展開，旨在通過(guò)打造“增長(zhǎng)極”與“經(jīng)濟(jì)帶”引領(lǐng)全國(guó)范圍內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和發(fā)展動(dòng)能的轉(zhuǎn)換。例如，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略側(cè)重于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工與區(qū)域間合作；京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略則注重解決區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位與功能分配問(wèn)題；粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略以粵港澳三地為核心，致力于打造全球科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)融合的新高地；黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略在加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，推動(dòng)沿黃河流域的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)。由此可見，區(qū)域重大戰(zhàn)略的實(shí)施不僅有利于推動(dòng)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，還能通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、生態(tài)保護(hù)等多重路徑實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。區(qū)域重大戰(zhàn)略的主體對(duì)象或空間范圍主要涉及重要區(qū)域，每個(gè)戰(zhàn)略的重點(diǎn)對(duì)象和空間范圍具有明顯的區(qū)域特征。例如，京津冀地區(qū)重點(diǎn)推動(dòng)北京、天津和河北三地的經(jīng)濟(jì)一體化與協(xié)同發(fā)展，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶包括長(zhǎng)江流域的11個(gè)省市（上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、云南），粵港澳大灣區(qū)涵蓋廣東省的珠三角地區(qū)以及香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略涉及上海、江蘇、浙江、安徽四省市，黃河流域包括黃河流域的9個(gè)省份（青海、四川、甘肅、寧夏、陜西、山西、河南、山東、內(nèi)蒙古），成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈涵蓋重慶市和四川省成都地區(qū)。區(qū)域重大戰(zhàn)略的實(shí)施不僅關(guān)注區(qū)域發(fā)展的空間布局，也強(qiáng)調(diào)多維度的戰(zhàn)略協(xié)同與功能互補(bǔ)。每項(xiàng)戰(zhàn)略都具有鮮明的區(qū)域特色，必須促進(jìn)各區(qū)域重大戰(zhàn)略間的有機(jī)銜接和一體協(xié)同，使其與國(guó)家整體戰(zhàn)略緊密對(duì)接，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。[10]
其三，主體功能區(qū)戰(zhàn)略。主體功能區(qū)是依據(jù)各地區(qū)資源稟賦特點(diǎn)，結(jié)合不同區(qū)域的功能定位，進(jìn)行科學(xué)劃分的區(qū)域功能區(qū)。[11]主體功能區(qū)戰(zhàn)略是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大戰(zhàn)略，其基于我國(guó)資源環(huán)境承載能力與各地區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ牟町悾褔?guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類功能區(qū)，以此進(jìn)行精準(zhǔn)化空間治理。該戰(zhàn)略明確了城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)等主體功能定位，并制定差異化政策，旨在通過(guò)科學(xué)合理的空間布局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源的高效利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展。2024年，自然資源部發(fā)布的《主體功能區(qū)優(yōu)化完善技術(shù)指南》強(qiáng)調(diào)，發(fā)揮主體功能區(qū)作為戰(zhàn)略融合的紐帶和空間治理的基礎(chǔ)底盤作用，在延續(xù)原農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)三類主體功能區(qū)基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌能源安全、文化傳承、邊疆安全等空間安排，疊加劃定能源資源富集區(qū)、邊境地區(qū)、歷史文化資源富集區(qū)等其他功能區(qū)。該戰(zhàn)略不僅關(guān)注各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還特別強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)性，通過(guò)合理劃分區(qū)域功能區(qū)，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的和諧共生。主體功能區(qū)戰(zhàn)略的空間范圍涉及全國(guó)各地，特別是在資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)方面具有重要作用的區(qū)域，目前已建立覆蓋國(guó)家和省級(jí)（除港澳臺(tái)地區(qū)）兩級(jí)、陸海分列、以縣級(jí)行政區(qū)為政策單元的主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度框架。[12]
其四，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。黨的十八大以來(lái)，黨中央深刻把握新時(shí)代城鎮(zhèn)化建設(shè)的客觀規(guī)律，引領(lǐng)我國(guó)走出一條具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路?！?ldquo;十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》指出，到2025年，“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局全面形成，城市群承載人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力明顯增強(qiáng)，重點(diǎn)都市圈建設(shè)取得明顯進(jìn)展，軌道上的京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)基本建成，超大特大城市中心城區(qū)非核心功能有序疏解，大中城市功能品質(zhì)進(jìn)一步提升，小城市發(fā)展活力不斷增強(qiáng)，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展。2024年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》，進(jìn)一步明確以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心理念是“以人為本”，通過(guò)提升城市群與都市圈的綜合承載能力，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。該戰(zhàn)略不僅著眼于城市擴(kuò)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更加注重人口、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，旨在通過(guò)優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間人員流動(dòng)與要素集聚，推動(dòng)城市群成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，為區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的和諧發(fā)展提供有力保障。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略空間范圍涵蓋了我國(guó)各級(jí)城市，特別是重點(diǎn)關(guān)注城市群和都市圈的建設(shè)與發(fā)展，同時(shí)致力于推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化、融合發(fā)展。
多重發(fā)展戰(zhàn)略疊加的功能邏輯。在國(guó)家整體區(qū)域布局框架下，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作為四大核心戰(zhàn)略，圍繞各自的戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)施重點(diǎn)，共同構(gòu)筑起支撐區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的核心架構(gòu)，與此同時(shí)，區(qū)域間的互動(dòng)與協(xié)同效應(yīng)一直備受關(guān)注。[13]區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作為統(tǒng)領(lǐng)性的“元戰(zhàn)略”，目標(biāo)在于解決區(qū)域間發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，通過(guò)推進(jìn)資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)共同富裕，其實(shí)施重點(diǎn)在于構(gòu)建區(qū)域間的政策協(xié)調(diào)機(jī)制、提升基本公共服務(wù)均等化水平以及促進(jìn)資源要素的合理流動(dòng)。與之相比，區(qū)域重大戰(zhàn)略則面向特定區(qū)域，以打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極和關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)帶為目標(biāo)，通過(guò)推動(dòng)特定區(qū)域的產(chǎn)業(yè)一體化、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和創(chuàng)新能力提升，實(shí)現(xiàn)區(qū)域輻射與帶動(dòng)作用，其實(shí)施重點(diǎn)包括加快重點(diǎn)區(qū)域的政策支持和資源傾斜等。主體功能區(qū)戰(zhàn)略則以實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的精準(zhǔn)分區(qū)為目標(biāo)，通過(guò)劃定優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，科學(xué)配置國(guó)土空間資源，其實(shí)施重點(diǎn)在于完善空間規(guī)劃體系、明確區(qū)域功能定位、強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線和國(guó)土用途管制，其主體對(duì)象主要是各類功能區(qū)。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略則以“以人為本”為核心理念，致力于提升城市群與都市圈的綜合承載能力，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，其實(shí)施重點(diǎn)在于優(yōu)化城市空間布局、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)。四大區(qū)域戰(zhàn)略從全局到局部、從板塊到節(jié)點(diǎn)，既各有側(cè)重又相輔相成，共同構(gòu)建了我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的多維體系（見表1）。
四大區(qū)域戰(zhàn)略在功能定位上緊密關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)出嵌套式的功能邏輯，共同推動(dòng)從空間優(yōu)化到資源配置、從產(chǎn)業(yè)布局到區(qū)域協(xié)同的系統(tǒng)性發(fā)展（見圖1）。作為“元戰(zhàn)略”，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)區(qū)域發(fā)展的整體布局，通過(guò)板塊間的政策協(xié)調(diào)、資源要素流動(dòng)和服務(wù)均等化機(jī)制，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展提供框架性保障，是其他區(qū)域戰(zhàn)略功能發(fā)揮的基礎(chǔ)。主體功能區(qū)戰(zhàn)略作為資源空間配置的核心基礎(chǔ)，以其精準(zhǔn)的功能分區(qū)與科學(xué)的空間治理手段為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域重大戰(zhàn)略的實(shí)施提供了資源與生態(tài)保障。區(qū)域重大戰(zhàn)略則依托主體功能區(qū)的資源稟賦優(yōu)勢(shì)與空間布局，在特定區(qū)域內(nèi)推進(jìn)功能深化和發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換，并通過(guò)“點(diǎn)帶結(jié)合”的方式輻射帶動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略則是落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域重大戰(zhàn)略的重要空間載體，通過(guò)優(yōu)化城市群與都市圈的布局，推動(dòng)人口、產(chǎn)業(yè)、資源的有序集聚，為各類戰(zhàn)略實(shí)施提供更完備的空間與承載能力。這種功能疊加的邏輯不僅體現(xiàn)在各戰(zhàn)略功能的上下聯(lián)動(dòng)，也體現(xiàn)出分層支撐與整體協(xié)同的特性，二者共同推動(dòng)現(xiàn)代化空間治理格局的構(gòu)建。
四大區(qū)域戰(zhàn)略的協(xié)同作用通過(guò)功能上的嵌套與銜接形成了推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)性動(dòng)力，最終目標(biāo)是從根本上解決不平衡不充分問(wèn)題，構(gòu)建充分、平衡的發(fā)展格局。主體功能區(qū)戰(zhàn)略作為空間規(guī)劃和資源合理配置的基礎(chǔ)，為其他戰(zhàn)略提供了功能框架和邊界約束，確保生態(tài)安全與資源承載力的可持續(xù)性。區(qū)域重大戰(zhàn)略依托這些功能基礎(chǔ)，在重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)集中資源形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極和創(chuàng)新高地，實(shí)現(xiàn)對(duì)其他區(qū)域的輻射帶動(dòng)與動(dòng)力溢出。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以統(tǒng)籌全局的方式，優(yōu)化區(qū)域間的政策協(xié)同和資源配置，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域間的功能互補(bǔ)與均衡發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略則在這些戰(zhàn)略的支撐下，通過(guò)提升城市群與都市圈的綜合承載能力，為人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)聚集和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有力保障。這種多重戰(zhàn)略的協(xié)同與嵌套，在功能邏輯上實(shí)現(xiàn)了從分類治理到整體協(xié)同的全鏈條聯(lián)動(dòng)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供了系統(tǒng)化支撐。
多重發(fā)展戰(zhàn)略疊加的空間邏輯。當(dāng)前，我國(guó)多重國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略在空間層面的疊加呈現(xiàn)從板塊到節(jié)點(diǎn)的全覆蓋格局，同時(shí)因區(qū)域功能定位和發(fā)展需求的不同而表現(xiàn)出疊加層次的差異性。在全國(guó)范圍內(nèi)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以板塊為基本單元，通過(guò)西部大開發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起和東部率先發(fā)展的總體布局，構(gòu)建了覆蓋全國(guó)的宏觀區(qū)域框架。在板塊內(nèi)部，重點(diǎn)區(qū)域作為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，發(fā)揮多重國(guó)家戰(zhàn)略的疊加效應(yīng)，成為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐。例如，長(zhǎng)三角區(qū)域疊加了長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，通過(guò)高度一體化的空間布局，形成全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極；京津冀區(qū)域則通過(guò)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略與主體功能區(qū)戰(zhàn)略的雙重疊加，優(yōu)化區(qū)域功能分工，增強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)性；粵港澳大灣區(qū)作為“一帶一路”與區(qū)域重大戰(zhàn)略交匯的核心區(qū)域，依托開放格局與創(chuàng)新資源，實(shí)現(xiàn)了多重戰(zhàn)略體系的全面融合。此外，一些特定區(qū)域雖然戰(zhàn)略疊加程度不高，但在區(qū)域功能上發(fā)揮了重要作用，如黃河流域重點(diǎn)實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，與西部大開發(fā)戰(zhàn)略形成局部疊加，推動(dòng)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈作為共建“一帶一路”、西部大開發(fā)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的集中疊加區(qū)域，通過(guò)雙核聯(lián)動(dòng)強(qiáng)化區(qū)域輻射能力。由此可見，我國(guó)多重戰(zhàn)略的空間疊加不僅體現(xiàn)了從板塊到節(jié)點(diǎn)的全面覆蓋，還展現(xiàn)了疊加體量上的顯著差異性：東部沿海區(qū)域疊加層次多、體系完整，成為高質(zhì)量發(fā)展的核心引擎；而中西部及東北地區(qū)涉及的疊加戰(zhàn)略較少，重點(diǎn)聚焦區(qū)域協(xié)調(diào)和生態(tài)保護(hù)。這種差異化的空間疊加格局，既反映了國(guó)家戰(zhàn)略在不同區(qū)域的政策著力點(diǎn)，也展現(xiàn)了多重戰(zhàn)略在空間層面的有機(jī)銜接與精準(zhǔn)布局，為構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)奠定了重要的空間基礎(chǔ)。
進(jìn)一步發(fā)揮多重戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢(shì)的重點(diǎn)問(wèn)題與優(yōu)化路徑
實(shí)現(xiàn)多重戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢(shì)需要關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。隨著區(qū)域戰(zhàn)略內(nèi)涵與外延的不斷豐富與發(fā)展，多重國(guó)家戰(zhàn)略疊加效能的實(shí)現(xiàn)必須強(qiáng)調(diào)和重視戰(zhàn)略之間的協(xié)同，在戰(zhàn)略細(xì)化和實(shí)施過(guò)程中堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，力求通過(guò)戰(zhàn)略協(xié)同效應(yīng)和融合效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)多重戰(zhàn)略效能疊加優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，戰(zhàn)略疊加的實(shí)施過(guò)程在政策設(shè)計(jì)、區(qū)域協(xié)調(diào)與資源配置等方面仍存在“碎片化”“沖突化”等挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為戰(zhàn)略分割現(xiàn)象尚未根本解決、區(qū)域發(fā)展動(dòng)力不均以及人口分布與土地空間資源失衡等深層次矛盾。如何有效推動(dòng)區(qū)域戰(zhàn)略疊加的協(xié)同效應(yīng)發(fā)揮，并在戰(zhàn)略統(tǒng)籌與政策優(yōu)化中尋求系統(tǒng)性破解之道，是深化改革過(guò)程中亟須解決的重點(diǎn)與難點(diǎn)。
一是要注意克服“戰(zhàn)略分割”問(wèn)題。伴隨著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)量的不斷增多，當(dāng)前區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略在政策設(shè)計(jì)方面確實(shí)存在一定的空間重合性、尺度嵌套和碎片化等問(wèn)題，[14]可能導(dǎo)致區(qū)域政策的泛化、治理資源的浪費(fèi)以及績(jī)效評(píng)估的不清晰等一系列區(qū)域公共治理難題，[15]區(qū)域戰(zhàn)略之間的協(xié)同性與精準(zhǔn)度亟須進(jìn)一步提升。該類難題經(jīng)常表現(xiàn)為戰(zhàn)略目標(biāo)間的差異乃至沖突，包括“短期-中期-長(zhǎng)期”目標(biāo)差異、“經(jīng)濟(jì)-環(huán)境-生態(tài)”等目標(biāo)沖突，導(dǎo)致多個(gè)戰(zhàn)略的目標(biāo)和對(duì)重疊區(qū)域的分工定位存在一定的協(xié)調(diào)難度，需要通過(guò)多重戰(zhàn)略的實(shí)施實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與疊加，達(dá)到“1＋1>2”的政策效果。[16]區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程涉及多個(gè)區(qū)域與部門，容易出現(xiàn)政策重疊、目標(biāo)沖突等問(wèn)題，造成部門間、區(qū)域間的政策競(jìng)爭(zhēng)或資源浪費(fèi)，如何避免戰(zhàn)略實(shí)施中的“碎片化”與“空泛化”，確保不同戰(zhàn)略目標(biāo)的有效銜接，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，是當(dāng)前面臨的重要挑戰(zhàn)。因此，如何構(gòu)建區(qū)域戰(zhàn)略疊加的統(tǒng)籌機(jī)制，在多層次、多維度的戰(zhàn)略體系中實(shí)現(xiàn)區(qū)域戰(zhàn)略的有效協(xié)同與整合，成為當(dāng)前區(qū)域發(fā)展研究亟待解決的重要問(wèn)題。[17]
二是要注意克服區(qū)域發(fā)展動(dòng)力不均的問(wèn)題。發(fā)展動(dòng)力不均衡主要表現(xiàn)為中心城市資源過(guò)度集中，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力不足，難以形成有效的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。部分地區(qū)環(huán)境承載能力與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間的錯(cuò)配問(wèn)題仍較為突出，產(chǎn)業(yè)資源過(guò)度集中于高環(huán)境壓力區(qū)域，而資源稟賦較弱的欠發(fā)達(dá)地區(qū)則因缺乏產(chǎn)業(yè)支撐與政策傾斜而發(fā)展乏力。此外，老工業(yè)基地等區(qū)域的核心城市功能老化問(wèn)題愈發(fā)明顯，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難，無(wú)法有效帶動(dòng)周邊區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，從而使得區(qū)域內(nèi)外部資源配置失衡，制約了區(qū)域整體發(fā)展的協(xié)調(diào)性與可持續(xù)性。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中，東部與西部、沿海與內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距依然顯著，而未來(lái)5至10年，中國(guó)的社會(huì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將更加多元與復(fù)雜，如何通過(guò)政策協(xié)調(diào)激發(fā)各區(qū)域發(fā)展活力、推動(dòng)區(qū)域間互動(dòng)合作，成為區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施中的重要挑戰(zhàn)。[18]構(gòu)建更高水平、更高效率、更公平、更可持續(xù)的區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展新格局是新發(fā)展階段的重要任務(wù)。[19]
三是要注意改善人口分布與土地空間資源失衡。東部地區(qū)及部分重點(diǎn)城市群因大量人口涌入，對(duì)資源、能源的消耗持續(xù)上升，環(huán)境壓力日益加大，而中西部地區(qū)和邊緣區(qū)域則因人口外流與資源短缺陷入發(fā)展困境，這進(jìn)一步加劇了區(qū)域發(fā)展的分化態(tài)勢(shì)。同時(shí)，土地空間的剛性約束成為制約區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施的瓶頸，部分高密度開發(fā)區(qū)域因擴(kuò)展空間不足導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局受限，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給趨于飽和，難以匹配人口規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)帶來(lái)的需求變化。此外，城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置不合理和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中低效用地現(xiàn)象較為普遍，具體表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置失衡，大城市用地緊張與中小城市低效用地并存，鄉(xiāng)村地區(qū)土地資源閑置情況增多，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的低效用地進(jìn)一步壓縮了區(qū)域發(fā)展的可持續(xù)空間。在此背景下，如何通過(guò)健全土地用途管控政策、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置、提升人口空間集聚與分布的科學(xué)性，破解人口與土地空間失衡帶來(lái)的挑戰(zhàn)，其重要性不言而喻。
總體而言，隨著區(qū)域戰(zhàn)略體系的逐步形成與不斷完善，我國(guó)區(qū)域發(fā)展已形成多尺度、多層次、多領(lǐng)域交織的復(fù)雜體系，涉及的協(xié)調(diào)關(guān)系愈加多樣且復(fù)雜。除了傳統(tǒng)的地方利益、區(qū)域利益與國(guó)家利益之間的協(xié)調(diào)外，還需平衡長(zhǎng)期發(fā)展、中期發(fā)展與短期發(fā)展的關(guān)系，各領(lǐng)域戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與區(qū)域發(fā)展整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)系，提升質(zhì)量和做大總量的關(guān)系等，亟須以系統(tǒng)化路徑與方案應(yīng)對(duì)多重戰(zhàn)略疊加所面臨的挑戰(zhàn)。
進(jìn)一步發(fā)揮多重戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢(shì)的路徑與對(duì)策。戰(zhàn)略疊加效能的實(shí)現(xiàn)依賴于區(qū)域戰(zhàn)略目標(biāo)的高度協(xié)同、政策體系的有效銜接與機(jī)制路徑的創(chuàng)新實(shí)踐（見圖2）。具體而言，通過(guò)戰(zhàn)略目標(biāo)及對(duì)象的一體化整合，奠定區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)；以跨層級(jí)、跨領(lǐng)域、跨時(shí)間的政策體系協(xié)同為核心，保障戰(zhàn)略實(shí)施的系統(tǒng)性和長(zhǎng)效性；通過(guò)機(jī)制路徑的多尺度聯(lián)動(dòng)與優(yōu)化，全面推動(dòng)資源整合與功能互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略疊加整體效應(yīng)。
一是以戰(zhàn)略目標(biāo)和對(duì)象協(xié)同為基礎(chǔ)，精準(zhǔn)發(fā)揮疊加效應(yīng)。區(qū)域戰(zhàn)略的整體目標(biāo)在于推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)的高質(zhì)量發(fā)展，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的發(fā)展格局。各類區(qū)域戰(zhàn)略目標(biāo)之間并非孤立割裂，而是應(yīng)在總體國(guó)家戰(zhàn)略框架下相互協(xié)調(diào)、相互支撐，實(shí)現(xiàn)多元化治理目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一。[20]戰(zhàn)略目標(biāo)的協(xié)同不僅體現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃上，更在于通過(guò)明確的發(fā)展方向和多元治理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生態(tài)保護(hù)與社會(huì)發(fā)展的平衡，在更廣闊的國(guó)家戰(zhàn)略視野下推動(dòng)資源的合理流動(dòng)與高效集聚。為此，各類區(qū)域戰(zhàn)略必須與國(guó)家整體戰(zhàn)略目標(biāo)精準(zhǔn)對(duì)接，確保戰(zhàn)略目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)性和一致性，通過(guò)建立自上而下的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使戰(zhàn)略目標(biāo)在問(wèn)題定義、目標(biāo)設(shè)定和政策實(shí)施等方面保持協(xié)調(diào)，并明確各類戰(zhàn)略對(duì)總體目標(biāo)的貢獻(xiàn)與定位，避免目標(biāo)沖突與實(shí)施偏差。[21]
此外，區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施的對(duì)象也需要完善一體化發(fā)展機(jī)制。一方面，應(yīng)以全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)為核心，推動(dòng)戰(zhàn)略對(duì)象的整合與協(xié)同，破除區(qū)域間的體制性障礙，加快土地、資本、技術(shù)等要素的自由流動(dòng)和高效配置，消除市場(chǎng)壁壘與封鎖，為資源要素在區(qū)域間的最優(yōu)配置奠定基礎(chǔ)；另一方面，應(yīng)明確不同戰(zhàn)略的實(shí)施范圍和邊界，避免對(duì)象劃分不清造成的政策沖突和資源浪費(fèi)。例如，京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略本質(zhì)上是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)，需要通過(guò)對(duì)象整合和歸類優(yōu)化戰(zhàn)略分工，減少戰(zhàn)略執(zhí)行過(guò)程中的權(quán)責(zé)交叉與利益沖突，提升整體效率。推動(dòng)目標(biāo)與對(duì)象的協(xié)同使各類區(qū)域戰(zhàn)略能夠在實(shí)踐中形成清晰的分工體系與協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略疊加效應(yīng)的最大化。在此過(guò)程中，必須平衡局部與整體、發(fā)展與保護(hù)、效率與公平的關(guān)系，通過(guò)現(xiàn)代化的區(qū)域治理能力建設(shè)推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，為構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的發(fā)展格局提供有力支撐。
二是以政策機(jī)制協(xié)同為抓手，統(tǒng)籌發(fā)揮疊加效應(yīng)。政策機(jī)制協(xié)同是多重戰(zhàn)略疊加效能得以實(shí)現(xiàn)的核心保障，其關(guān)鍵在于打破戰(zhàn)略實(shí)施中的政策割裂與沖突，構(gòu)建統(tǒng)一、系統(tǒng)的政策框架，將不同戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體、可操作的政策措施。區(qū)域戰(zhàn)略的有效實(shí)施需要從橫向和縱向兩個(gè)維度實(shí)現(xiàn)政策銜接與統(tǒng)籌：橫向上，要消除不同區(qū)域戰(zhàn)略之間的政策沖突，明確區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、主體功能區(qū)、新型城鎮(zhèn)化等政策的功能分工與協(xié)調(diào)關(guān)系，推動(dòng)各戰(zhàn)略領(lǐng)域政策的有機(jī)融合；縱向上，需確保國(guó)家宏觀戰(zhàn)略與地方政策執(zhí)行之間的銜接和統(tǒng)一，既要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)明確政策方向，又要給予地方政府因地制宜的靈活調(diào)整空間，構(gòu)建“上下貫通、區(qū)域適配”的政策機(jī)制協(xié)同體系。[22]
實(shí)現(xiàn)政策機(jī)制協(xié)同需從跨層級(jí)、跨領(lǐng)域和跨時(shí)間三個(gè)維度精準(zhǔn)發(fā)力?？鐚蛹?jí)政策機(jī)制協(xié)同要求國(guó)家和地方政府在政策制定與執(zhí)行過(guò)程中保持雙向互動(dòng)，地方政策需充分結(jié)合區(qū)域特色，并在國(guó)家戰(zhàn)略框架下對(duì)其進(jìn)行靈活調(diào)整，以避免出現(xiàn)政策銜接不暢或目標(biāo)相互背離的情況?？珙I(lǐng)域政策機(jī)制協(xié)同則注重各戰(zhàn)略涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域（如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)化建設(shè)等）之間的政策配合，通過(guò)資源整合與政策聯(lián)動(dòng)提升整體實(shí)施效率，確保各領(lǐng)域政策在區(qū)域內(nèi)形成綜合效應(yīng)?？鐣r(shí)間政策機(jī)制協(xié)同旨在增強(qiáng)政策的延續(xù)性與穩(wěn)定性，避免短期政策與長(zhǎng)期目標(biāo)的沖突，并根據(jù)區(qū)域發(fā)展的階段性需求對(duì)政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整，確保政策適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律與現(xiàn)實(shí)需求。[23]構(gòu)建跨層級(jí)、跨領(lǐng)域、跨時(shí)間的系統(tǒng)化政策機(jī)制協(xié)同框架，不僅能夠有效整合資源、提高政策執(zhí)行效率，還能提升區(qū)域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)增長(zhǎng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
三是以行動(dòng)路徑協(xié)同為動(dòng)力，推動(dòng)發(fā)揮疊加效應(yīng)。實(shí)現(xiàn)區(qū)域戰(zhàn)略疊加效能的充分釋放，需要通過(guò)行動(dòng)路徑的創(chuàng)新與協(xié)同，推動(dòng)不同空間層級(jí)與治理主體之間的聯(lián)動(dòng)，形成資源整合與功能互補(bǔ)的系統(tǒng)性格局。四大區(qū)域戰(zhàn)略并非孤立地在某一獨(dú)立區(qū)域或單一城市實(shí)施，區(qū)域戰(zhàn)略協(xié)同的核心在于通過(guò)人才鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、供應(yīng)鏈與價(jià)值鏈等多鏈要素的優(yōu)化整合，促進(jìn)區(qū)際、城際、圈際和群際間的有序流動(dòng)與合理分工。[24]基于行動(dòng)路徑協(xié)同，能夠?qū)崿F(xiàn)不同區(qū)域間梯隊(duì)式的協(xié)調(diào)發(fā)展和內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，形成支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略縱深。例如，在推進(jìn)區(qū)域一體化戰(zhàn)略的過(guò)程中，國(guó)家層面應(yīng)通過(guò)頂層設(shè)計(jì)明確宏觀發(fā)展方向，而地方層面則需發(fā)揮政策創(chuàng)新和資源整合的積極性，在區(qū)域內(nèi)部推動(dòng)要素優(yōu)化配置與功能協(xié)同，從而打通跨區(qū)域、跨層級(jí)的關(guān)鍵堵點(diǎn)，形成從國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)到區(qū)域具體實(shí)踐的有效轉(zhuǎn)化。
行動(dòng)路徑協(xié)同還需關(guān)注治理體系的規(guī)范化與體系化建設(shè)，通過(guò)完善區(qū)域治理體系，推動(dòng)區(qū)域規(guī)劃、政策評(píng)價(jià)與區(qū)域關(guān)系調(diào)控的法治化發(fā)展，進(jìn)而消除區(qū)域利益沖突和政策摩擦，增強(qiáng)戰(zhàn)略執(zhí)行的協(xié)調(diào)性和效能。在實(shí)踐中，構(gòu)建系統(tǒng)化的協(xié)同框架需要著力推進(jìn)多層次的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，既要通過(guò)政策與實(shí)踐路徑的緊密結(jié)合保障區(qū)域資源的高效共享，又需通過(guò)創(chuàng)新合作模式推動(dòng)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，應(yīng)注重統(tǒng)籌推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興政策的銜接，優(yōu)化整合區(qū)域內(nèi)部資源，確保城鄉(xiāng)一體化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的同步實(shí)現(xiàn)，[25]強(qiáng)化跨層級(jí)、跨空間的協(xié)同機(jī)制，釋放區(qū)域戰(zhàn)略體系的整體效能，[26]最終實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略疊加效應(yīng)的最大化，以更高效的方式促進(jìn)區(qū)域間資源與要素的自由流動(dòng)。
（本文系國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“區(qū)域大氣污染治理責(zé)任分擔(dān)核算與履責(zé)機(jī)制研究：生產(chǎn)-消費(fèi)-發(fā)展的綜合視角”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：72074238）
注釋
[1]郝憲印、張念明：《新時(shí)代我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演化脈絡(luò)與推進(jìn)路徑》，《管理世界》，2023年第1期。
[2]陳建斌、唐龍輝：《新時(shí)代我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)路徑》，《行政論壇》，2024年第3期。
[3]賀燦飛、盛涵天、戴曉冕：《“點(diǎn)—軸系統(tǒng)”理論持續(xù)賦能中國(guó)區(qū)域重大戰(zhàn)略》，《地理學(xué)報(bào)》，2024年第12期。
[4]劉志彪、陳長(zhǎng)江、葉茂升：《以區(qū)域協(xié)同融通推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》，2024年第2期。
[5]李愛民：《為什么強(qiáng)調(diào)重大發(fā)展戰(zhàn)略相互銜接》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2024年6月20日，第9版。
[6]劉耀彬、鄭維偉：《新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的戰(zhàn)略選擇》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》，2022年第2期；夏添、夏迎、劉曉宇等：《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策體系演化——基于動(dòng)力視角的三維分析框架》，《地理學(xué)報(bào)》，2023年第8期。
[7]孫久文、蔣治：《新發(fā)展格局下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略骨架與路徑構(gòu)想》，《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》，2022年第4期；Shiyu Sheng; Yingjie Li and Zebin Zhao, "How does Regional Policy Coordination Help Achieve the Low-Carbon Development? A Study of Theoretical Mechanisms and Empirical Analysis from China," Environment, Development and Sustainability, 30 May 2024.
[8]蔡之兵：《中國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略體系的類型劃分與融合機(jī)制研究》，《云南社會(huì)科學(xué)》，2023年第2期。
[9]張雙悅、劉明：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展：戰(zhàn)略定位、面臨的挑戰(zhàn)及路徑選擇》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2023年第5期。
[10]范恒山：《大力促進(jìn)區(qū)域重大戰(zhàn)略協(xié)同聯(lián)動(dòng)》，《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》，2022年第7期。
[11]樊杰：《“健全主體功能區(qū)制度體系”的經(jīng)濟(jì)地理學(xué)討論》，《經(jīng)濟(jì)地理》，2024年第8期。
[12]靳利飛、劉天科、南錫康等：《面向區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2023年第1期。
[13]郭蕓、范柏乃、龍劍：《我國(guó)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)際測(cè)度與時(shí)空演變特征研究》，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》，2020年第10期；周玉龍、張珂涵：《區(qū)域重大戰(zhàn)略與國(guó)土空間協(xié)同——基于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)證研究》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2024年第3期。
[14]黃科：《動(dòng)態(tài)視域下的區(qū)域政策協(xié)同：理論建構(gòu)與實(shí)踐路徑》，《學(xué)海》，2022年第6期。
[15]趙吉、張文斌：《圈層協(xié)作：區(qū)域一體化戰(zhàn)略與都市圈戰(zhàn)略的體系優(yōu)化——基于泛上海與泛廣州的區(qū)域發(fā)展案例比較》，《復(fù)旦城市治理評(píng)論》，2023年第1期。
[16]謝地、齊向煒：《實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略構(gòu)建經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新的空間格局》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》，2023年第3期。
[17]尹稚、盧慶強(qiáng)：《中國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入?yún)^(qū)域協(xié)同發(fā)展階段》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2022年第22期。
[18]劉云中、莊嘉莉、肖磊：《“十五五”時(shí)期及未來(lái)一段時(shí)間推動(dòng)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)和政策建議》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2024年第6期。
[19]王一鳴：《百年大變局、高質(zhì)量發(fā)展與構(gòu)建新發(fā)展格局》，《管理世界》，2020年第12期。
[20]崔琳：《以戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展推進(jìn)區(qū)域治理》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2022年第8期。
[21]M. Ferry, “Pulling Things Together: Regional Policy Coordination Approaches and Drivers in Europe,“ Policy and Society, 2021, 40(1).
[22]蔡之兵：《從區(qū)域戰(zhàn)略到區(qū)域政策：深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的方向與思路》，《學(xué)術(shù)研究》，2023年第9期。
[23]衡霞、吳培豪：《政策銜接：政策有效性的一種實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，《探索》，2024年第2期。
[24]萬(wàn)曉瓊：《新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新態(tài)勢(shì)、新問(wèn)題與推進(jìn)路徑》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2024年第3期。
[25]蘇紅鍵：《統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵問(wèn)題與推進(jìn)思路》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2024年第11期。
[26]羅黎平：《協(xié)調(diào)發(fā)展視角下區(qū)域戰(zhàn)略升級(jí)及空間干預(yù)策略——以湖南省長(zhǎng)沙縣為例》，《經(jīng)濟(jì)地理》，2017年第11期。
Multiple-Strategic Overlaps to Promote High-Quality Regional Development
Jiang Ling
Abstract: Leveraging the synergistic advantages of multiple national development strategies to construct a complementary regional economic structure and territorial spatial system is an essential component of advancing comprehensive reform. The empowerment of regional high-quality development through multi-strategic overlaps lies in the organic integration, collaboration, and reinforcement of multiple strategies in spatial dimensions, promoting inter-regional connectivity and complementarity, optimizing regional economic layouts, cultivating new growth poles, and enhancing regional development vitality. The realization of such synergistic advantages depends on the scientific construction of China's multi-layered regional strategic system and the precision and coordination of its functional positioning. Moving forward, it is essential to further enhance the benefits of multi-strategic overlaps through the organic coordination of "strategic objectives–policy mechanisms–action pathways," ensuring consistency and synergy across strategies, policies, and actions. This will strengthen the systemic, cohesive, and actionable implementation of multiple strategies and further promote high-quality regional development.
Keywords: multi-strategic overlaps, regional economy, regional coordinated development, high-quality development
責(zé) 編∕李思琪 美 編∕周群英
