【摘要】改革開放以來，我國城市化和工業(yè)化同時加速，城市規(guī)模與結(jié)構(gòu)在人口流動和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共同驅(qū)動下迅速擴張并優(yōu)化，中心城市、都市圈和城市群不僅出現(xiàn)在各種發(fā)展規(guī)劃和政策的文件中，而且在經(jīng)濟社會發(fā)展中成為空間結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實樣態(tài)。城市群、都市圈是大國城市化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是城市集群或區(qū)域集群的空間形態(tài)，但二者在空間范圍、相鄰狀態(tài)和經(jīng)濟聯(lián)系上存在著若干差異。城市向經(jīng)濟功能區(qū)演化，是以都市圈為區(qū)域經(jīng)濟主體，規(guī)劃發(fā)展經(jīng)濟社會生活的必然選擇。京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)城市群，以及成渝雙城經(jīng)濟圈正在進行的經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，將對我國城市和都市圈經(jīng)濟社會發(fā)展，乃至區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生積極影響和作用。

【關鍵詞】都市圈 城市群 經(jīng)濟功能區(qū) 【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A

改革開放以來，我國城市化和工業(yè)化同時加速，城市規(guī)模與結(jié)構(gòu)在人口流動和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共同驅(qū)動下迅速擴張并優(yōu)化，中心城市、都市圈和城市群不僅出現(xiàn)在各種發(fā)展規(guī)劃和政策的文件中，而且在經(jīng)濟社會發(fā)展中成為空間結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實樣態(tài)。本文討論都市圈和城市群的演化與異同，都市圈作為經(jīng)濟功能區(qū)的意義與價值，以及都市圈內(nèi)部不同規(guī)模城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

都市圈與城市群之間的相互聯(lián)系與區(qū)別

2019年2月，國家發(fā)展改革委發(fā)布我國第一個有關都市圈規(guī)劃建設的文件《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》（以下簡稱意見）。意見對城市群與都市圈分別作出定義，并闡釋了二者的關系。意見指出，“城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。”這兩個定義，既與國際國內(nèi)城市研究領域關于都市圈和城市群慣用解釋一致，也符合我國城市區(qū)域空間結(jié)構(gòu)發(fā)展演化的現(xiàn)實。

城市群、都市圈是大國城市化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是城市集群或區(qū)域集群的空間形態(tài)。但二者有著若干差異。首先，空間范圍的差異。一個城市群一般有2個及以上都市圈。例如，在長三角中心區(qū)，目前規(guī)劃了三個城市群，每個城市群又都有兩個都市圈?！堕L江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》指出：“推動上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈。加強南京都市圈與合肥都市圈協(xié)同發(fā)展，打造東中部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范。推動杭州都市圈與寧波都市圈的緊密對接和分工合作，實現(xiàn)杭紹甬一體化。”又如，在成渝雙城經(jīng)濟圈（城市群），《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》和《重慶都市圈發(fā)展規(guī)劃》均已正式發(fā)布。

其次，相鄰狀態(tài)的差異。“職住平衡說”是城市從中心城區(qū)演化到都市圈的一個邏輯。職住平衡說認為，隨著城市的發(fā)展，中心城區(qū)“人滿為患”，在其郊區(qū)出現(xiàn)以居住為主要目的的新城鎮(zhèn)，直至行政區(qū)劃周邊的城市也加入這個行列。為了方便上下班并縮短通勤時間，軌道交通應運而生，并獲得快速發(fā)展。因此，都市圈內(nèi)部城市間都是地域（包括陸域和水域）相鄰的，它們通過軌道交通（地鐵、輕軌和城際鐵路）連接起來，亦即俗稱的“軌道上的城市”?，F(xiàn)在有“大都市圈”的說法，其實質(zhì)是城市群。因為在所謂大都市圈中，城市間并非都是地域相鄰，有一部分是連綿相鄰，地域并不相鄰。都市圈的本質(zhì)是同城化，城市間地域相鄰。城市群的本質(zhì)是連綿的都市圈。我國目前比較典型的，就是人口密度和經(jīng)濟密度最高的粵港澳大灣區(qū)，廣州、深圳和珠江口西岸都市圈，你中有我、我中有你。

最后，經(jīng)濟聯(lián)系的差異。由于空間距離、基礎設施的影響，城市群和都市圈內(nèi)部經(jīng)濟聯(lián)系的內(nèi)容，客觀上存在緊密程度的差異，都市圈內(nèi)部經(jīng)濟聯(lián)系的緊密程度高于城市群。同時，這一差異還表現(xiàn)在經(jīng)濟聯(lián)系方式上。在相對發(fā)達的地區(qū)，都市圈成為城市集群的主要形態(tài)。從要素流動和產(chǎn)業(yè)體系的角度看，都市圈內(nèi)部要素和產(chǎn)業(yè)的關系，以輻射、溢出和分工為主。我國地域廣大，在長三角、珠三角這兩個世界級城市群，有多個都市圈，且經(jīng)濟密度和人口密度高，其內(nèi)部的經(jīng)濟聯(lián)系和都市圈內(nèi)部的經(jīng)濟聯(lián)系是基本相同的。然而，在其他地區(qū)，城市群內(nèi)部中心城市和周邊城市要素流動和產(chǎn)業(yè)體系的關系，則是以集聚、吸納和轉(zhuǎn)移為主。在加快建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的過程中，我國其他城市群內(nèi)部也要將要素流動和產(chǎn)業(yè)體系的關系逐步提升到以輻射、溢出和分工為主的水平。由此，才能實現(xiàn)城市群、都市圈協(xié)同創(chuàng)新和治理，進而帶動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

多年來，在學術論文、政府文件和媒體報道中會出現(xiàn)混用城市群和都市圈概念的情形，二者不恰當?shù)鼗ハ嗵娲鷷r有發(fā)生。概念的不清晰，在學術研究中會引發(fā)歧義，在制定政策或規(guī)劃時會導致偏差。厘清城市群和都市圈的異同，有助于城市群或都市圈發(fā)展規(guī)劃分別落地做實，進而在不同空間范圍加快建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，并通過強鏈補鏈，優(yōu)化創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、配套鏈和供應鏈；在不同空間范圍推動基本公共服務和社會保障均衡化發(fā)展，持續(xù)提高共建共享水平和共同富裕水平；在不同空間范圍跨行政區(qū)劃整合社會資源并優(yōu)化配置，完善區(qū)域協(xié)同協(xié)調(diào)能力，提高自然和社會生態(tài)的治理水平，進而實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

都市圈是經(jīng)濟功能區(qū)，規(guī)劃建設應避免行政化

都市圈以中心城市為核心，但中心城市是行政區(qū)，都市圈是經(jīng)濟功能區(qū)。近年來，都市圈正在成為我國城市區(qū)域規(guī)劃建設的主要空間形態(tài)。2021年10月，中共中央、國務院印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》（以下簡稱綱要）。綱要根據(jù)都市圈、城市群行政邊界模糊的現(xiàn)實，在第九章“聯(lián)手打造內(nèi)陸改革開放高地”中，專節(jié)論述了“探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”的有關事項。這是第一次在中央的規(guī)劃文件中提出經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)關系及其改革構(gòu)想，并就經(jīng)濟管理權(quán)限與行政區(qū)范圍適度分離的內(nèi)容，作出了具體的要求和規(guī)定。例如，綱要指出，允許能源、電信、醫(yī)療等行業(yè)有序提供跨行政區(qū)服務。成渝雙城經(jīng)濟圈的規(guī)劃范圍18.5萬平方公里，其核心是成都都市圈（3.31萬平方公里）和重慶都市圈（3.5萬平方公里）。都市圈跨行政區(qū)劃，是經(jīng)濟功能區(qū)。城市向經(jīng)濟功能區(qū)演化，是以都市圈為區(qū)域經(jīng)濟主體，規(guī)劃發(fā)展經(jīng)濟社會生活的必然選擇。京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)城市群，以及成渝雙城經(jīng)濟圈正在進行的經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，將對我國城市和都市圈經(jīng)濟社會發(fā)展，乃至區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生積極影響和作用。

經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，充分體現(xiàn)了“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”的改革指導思想。近年來正在加快的都市圈規(guī)劃建設，就是實施這一改革的具體舉措。都市圈順應自然和經(jīng)濟規(guī)律，跨行政區(qū)劃，是實現(xiàn)經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的產(chǎn)物。都市圈從大城市、中心城市演化而來，同時將大城市或中心城市與周邊城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)融合在一起，形成一個多中心圈層結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟社會功能區(qū)。本文認為，都市圈將成為推動區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的基本空間形態(tài)。

經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，有著多方面的意義和作用。首先，有利于優(yōu)化城市發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)。目前，國家發(fā)展改革委批復的都市圈發(fā)展規(guī)劃大多是省會（計劃單列市）都市圈。不難發(fā)現(xiàn)，作為行政區(qū)劃的省會城市和計劃單列市，大多存在空間結(jié)構(gòu)不合理，影響或制約其發(fā)展的問題。通過都市圈規(guī)劃建設，尤其是基礎設施的進一步高水平建設，將實現(xiàn)省會城市與周邊地區(qū)更大范圍的資源要素自由流動，為建設全國統(tǒng)一大市場創(chuàng)造條件。其次，有利于形成若干作為國家戰(zhàn)略的空間布局，打造一批高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域集群。區(qū)域集群的內(nèi)涵是創(chuàng)新集群和產(chǎn)業(yè)集群。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)和成渝等地區(qū)的都市圈是我國科技創(chuàng)新的策源地、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的承載區(qū)，都將成為國家建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系和經(jīng)濟體系的主要空間載體。再次，有利于統(tǒng)籌推動基本公共服務和社會保障一體化發(fā)展，實現(xiàn)公共服務均衡普惠和整體提升，持續(xù)提高共建共享水平，為區(qū)域乃至全國共同富裕水平的提高做出榜樣。最后，有利于通過整合社會資源并優(yōu)化配置，實現(xiàn)自然生態(tài)和社會生態(tài)的共同治理。這是都市圈協(xié)同發(fā)展的重要組成部分。新時代社會治理和生態(tài)治理日益要求跨越行政區(qū)劃，在都市圈、城市群范圍內(nèi)實現(xiàn)和完善區(qū)域協(xié)同治理。

目前，在都市圈規(guī)劃建設的過程中存在行政化的思維定勢。例如，按照都市圈形成和發(fā)展規(guī)律，一般是以中心城市的某個區(qū)位，大多是以行政中心、商業(yè)中心或交通樞紐為原點，半徑60~80公里為其空間范圍。因此，都市圈的空間范圍是不確定的，主要與基礎設施、自然地理等因素相關。但是，一些地區(qū)在編制都市圈發(fā)展規(guī)劃時，往往會出現(xiàn)圈定幾個行政區(qū)劃即為都市圈空間范圍的情形。

由于多種原因，中國的城市歷來有著嚴格的行政區(qū)劃，城市作為一個行政區(qū)劃，并實行相應的行政管轄和管理，這是中國城市的一個基本特征，有其有利之處，尤其在出現(xiàn)類似公共衛(wèi)生危機時是如此。但是，就城市的性質(zhì)和邏輯而言，城市的第一性應該是經(jīng)濟社會功能區(qū)。行政區(qū)管轄和管理要建立在城市作為經(jīng)濟功能區(qū)的基礎上。因此，適應城市區(qū)域發(fā)展，亦即都市圈、城市群發(fā)展，相關制度要同步加快改革和建設，才能更好地發(fā)揮都市圈、城市群協(xié)同創(chuàng)新和協(xié)同治理的積極作用。

正確認識都市圈中心城市與其他城市的關系

關于都市圈中心城市與周邊其他城市的關系，是一個頗具爭議的話題。有一種比較典型的看法是，中心城市的發(fā)展是以周邊城市的發(fā)展滯后為代價的。也就是說，中心城市對要素和產(chǎn)業(yè)的集聚大于輻射、擴散和溢出，進而中心城市的發(fā)展影響了周邊城市和其他城市的發(fā)展。在相對發(fā)達的地區(qū)，城市群、都市圈內(nèi)部要素和產(chǎn)業(yè)的關系，以輻射、溢出和分工為主。在次發(fā)達地區(qū)，城市群、都市圈內(nèi)部中心城市和周邊城市要素流動和產(chǎn)業(yè)體系的關系，則是以集聚、吸納和轉(zhuǎn)移為主。如果再加上時間維度，那么，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的階段，中心城市和周邊城市要素流動和產(chǎn)業(yè)體系的關系，以集聚、吸納和轉(zhuǎn)移為主；到了發(fā)展水平較高的階段，則以輻射、溢出和分工為主。這是市場在資源配置中起決定性作用的典型現(xiàn)象，符合經(jīng)濟發(fā)展和市場演化規(guī)律?？紤]到區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，可以通過更好發(fā)揮政府作用，進行必要的調(diào)節(jié)，使中心城市和其他城市間要素與產(chǎn)業(yè)的關系，更好更快地以輻射、溢出和分工為主。

本文以12個以省會城市為中心城市的都市圈為例，通過相關數(shù)據(jù)分析，反映現(xiàn)階段都市圈與周邊其他城市的關系。首先，關于中心城市的首位度。在都市圈內(nèi)，中心城市往往起著帶動整個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的核心作用。以南京、杭州、廣州等發(fā)達地區(qū)的中心城市為例，其首位度近幾年表現(xiàn)相對平穩(wěn)，甚至有下降趨勢。這種現(xiàn)象表明，隨著都市圈的進一步發(fā)展，區(qū)域內(nèi)部的均衡性有所提升。這一現(xiàn)象也反映了都市圈內(nèi)的經(jīng)濟資源逐漸向周邊城市擴散，使經(jīng)濟增長的成果不再集中于中心城市，而是更多地惠及其他城市。在次發(fā)達區(qū)域，如福州和鄭州等城市，其首位度則有較明顯的上升，顯示出這些地區(qū)在推動區(qū)域發(fā)展時中心城市的相對地位在增強，中心城市的輻射和集聚效應仍在進一步強化。首位度的變化反映了都市圈內(nèi)經(jīng)濟力量的重新分配。在發(fā)達區(qū)域，經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力較為成熟，中心城市對周邊城市的資源集聚效應有所減弱，帶動和輻射效應則逐漸增強。這有助于縮小城市之間的經(jīng)濟差距，促進區(qū)域內(nèi)更均衡地發(fā)展。相比之下，在次發(fā)達區(qū)域，中心城市的地位上升顯示了其在區(qū)域經(jīng)濟中的關鍵作用，這可能是因為周邊城市的發(fā)展能力相對不足，仍需依賴中心城市的資源集聚能力來推動區(qū)域經(jīng)濟的整體提升。這一趨勢反映了區(qū)域間在經(jīng)濟發(fā)展階段和城市功能上的差異。

其次，中心城市與周邊城市的增長差距?？傮w來看，在基本保持相同增速的情況下，中心城市與周邊城市的經(jīng)濟增長差距有所擴大。但是，在發(fā)達區(qū)域與次發(fā)達區(qū)域之間存在顯著差異。與首位度的分析結(jié)果相一致，杭州都市圈與廣州都市圈內(nèi)部的經(jīng)濟差距擴大趨勢相對較緩。過去十年，杭州與其相鄰城市的GDP差距平均擴大約2倍，廣州都市圈則為1.5倍。在次發(fā)達區(qū)域，如福州都市圈和濟南都市圈，中心城市與周邊城市的經(jīng)濟差距擴大趨勢較為明顯，近十年達到3倍以上。這一現(xiàn)象反映出次發(fā)達區(qū)域的中心城市在帶動經(jīng)濟發(fā)展方面的輻射效應仍需加強，區(qū)域內(nèi)部的平衡發(fā)展還面臨較大挑戰(zhàn)。在發(fā)達地區(qū)，雖然中心城市的經(jīng)濟體量仍然遠超其他城市，但其增速趨于平穩(wěn)，周邊城市的發(fā)展速度則逐步加快。這說明發(fā)達區(qū)域的都市圈在基礎設施、公共服務、產(chǎn)業(yè)布局等方面逐漸實現(xiàn)了一體化和協(xié)調(diào)化，中心城市對腹地城市的經(jīng)濟輻射效應逐步顯現(xiàn)。此外，發(fā)達區(qū)域中心城市與周邊城市的合作程度較高，例如，通過區(qū)域內(nèi)軌道交通的建設和一體化的產(chǎn)業(yè)鏈合作，周邊城市能夠更好地共享中心城市的資源、技術和市場，縮小與中心城市的經(jīng)濟差距。相比之下，在次發(fā)達區(qū)域，中心城市的經(jīng)濟增長仍然大幅領先于周邊城市，經(jīng)濟差距的擴大也更為顯著。這可能與次發(fā)達區(qū)域的基礎設施不夠完善、產(chǎn)業(yè)鏈不夠健全、區(qū)域內(nèi)政策協(xié)調(diào)不足等因素有關。中心城市在這些區(qū)域內(nèi)仍然承擔著資源集聚和技術擴散的雙重角色，周邊城市在承接中心城市溢出效應方面的能力較為有限，導致區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟差距擴大。這也表明，次發(fā)達區(qū)域需要進一步提升基礎設施水平，增強產(chǎn)業(yè)協(xié)同能力，加強區(qū)域內(nèi)相關政策的協(xié)調(diào)，以促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟的均衡發(fā)展。

最后，協(xié)同發(fā)展的趨勢正在形成。目前，多數(shù)都市圈內(nèi)部的城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上仍然呈現(xiàn)趨同特征，尚未形成明顯的產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作。例如，根據(jù)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，除了深圳都市圈表現(xiàn)出逐漸明確的產(chǎn)業(yè)分工趨勢外，其他以省會城市為中心的都市圈仍缺乏差異化的產(chǎn)業(yè)布局。這種產(chǎn)業(yè)趨同不僅影響各城市的核心競爭力，也限制了都市圈整體的協(xié)同效應。深圳都市圈的成功經(jīng)驗在于，通過發(fā)揮深圳的科技和創(chuàng)新優(yōu)勢，將制造業(yè)環(huán)節(jié)逐步向周邊城市擴散，從而實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分工，這種分工格局促進了區(qū)域內(nèi)資源優(yōu)化配置和協(xié)同發(fā)展。

制度一致性也是都市圈協(xié)同發(fā)展的重要標志。通過分析近十年各城市政府工作報告中的環(huán)保政策用詞，本文發(fā)現(xiàn)，廣州都市圈和杭州都市圈在環(huán)境政策上的一致性不斷增強，環(huán)境標準的差距在逐漸縮小，而其他都市圈尚未出現(xiàn)類似的進展。這表明，在政策協(xié)同和環(huán)境治理方面，發(fā)達區(qū)域的都市圈正逐步探索協(xié)作機制，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境政策的一致性不僅有助于提高區(qū)域內(nèi)整體的環(huán)境質(zhì)量，還有助于減少城市間的政策摩擦，提升區(qū)域內(nèi)資源的流動性和經(jīng)濟效率。

不難看到，都市圈內(nèi)中心城市與周邊城市的關系受到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)達程度的影響。盡管一些都市圈規(guī)劃和建設已初具規(guī)模，但由于國家正式批復都市圈發(fā)展規(guī)劃的時間較短，目前僅通過現(xiàn)有數(shù)據(jù)尚難以明確都市圈整體的協(xié)同效應以及中心城市對周邊城市的深遠影響。因此，都市圈的發(fā)展需要更長的時間維度來驗證其作用和成效。未來，需進一步關注都市圈內(nèi)城市之間的產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)同發(fā)展；優(yōu)化制度設計，如建立都市圈統(tǒng)計制度；提升交通基礎設施和公共服務水平，以實現(xiàn)都市圈內(nèi)部的高效協(xié)作和共同發(fā)展。

（作者為上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院教授，上海交通大學深圳行業(yè)研究院研究員；上海全球城市研究院助理研究員王赟赟對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①[英]彼得·霍爾、凱西·佩恩編著，羅震東譯：《多中心大都市——來自歐洲城市巨型城市區(qū)域的經(jīng)驗》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2010年。

②陳憲：《從城市到都市圈 形成高質(zhì)量創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)集群》，《解放日報》，2024年1月30日。

責編/李丹妮 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。